易地搬迁背景下农户土地流出问题及优化研究

桂松 温晓宁 胡建

(河北农业大学，河北 保定 071000)

引言

易地搬迁过程中大量迁移人口导致一部分农业劳动力离开了熟悉的土地，部分农民无地可种的同时又有大量耕地闲置，另外，拆旧区复垦出的耕地使用权归属亦无明确的法律规定，这都使搬迁区的人地矛盾更加复杂。尽管地方政府在搬迁过程中进行了各类补偿，并采取了一些措施鼓励农业生产受到影响的农户将原承包地进行流转，但在政策执行过程中，有时未能充分考虑农户的实际诉求，因此仍有部分农户的土地权益受到影响。在此背景下，本文着眼于易地搬迁地区的土地流转问题，通过深入分析促使搬迁区农户土地流转的动力机制，探究推进搬迁区土地流转中存在的问题，以期使用更加合理有效的方式推进土地流转，同时也更好地保护搬迁农户的合法权益。

1 农户土地流出动力机制分析

1.1 农户土地流出动力机制概述

农户土地流转影响因素是一个相对成熟的研究课题，有大量的相关研究可供参考。本文通过整理相关文献，发现年龄、家庭开支、受教育程度、非农就业占比等因素出现频率较高，此外基于研究区域的特殊背景，本文又选取了建新区选址、后续帮扶等因素，对易地搬迁过程中可能会对农户土地流转产生的影响进行分析。在此基础上根据动力机制的不同将其分为2类，即推力因素和拉力因素，二者核心区别在于影响力作用方向的不同，推力因素通过降低农户自行耕种的效益促使农民进行土地流出，拉力因素则通过提升土地流转本身的效益推动农户土地流出。

1.2 农户土地流出推力机制

1.2.1 年龄增加削弱劳动能力

一般情况下，年龄应是土地流转的限制性因素，即年龄越大，从事其它非农职业谋生的可能性越小，因此更加不愿意流转土地，但在易地搬迁的背景下，农户年龄成为了土地流转的正相关因素，即年龄越大，反而越倾向于流转土地。农户易地搬迁后，从新区往返自家承包地的距离增加，加上迁出居民又多处于山区，往返路途所消耗的体力精力将大幅增加，老年人由于身体素质的下降，无力承担搬迁后的农业劳动，因此搬迁后年龄越大越没有能力继续耕种原承包地。这种情况下农户实际上已经失去了自主决策的权力，不进行流转则土地将会撂荒，收益为零，只有进行流转才能获取一部分保底收益。

1.2.2 开支增加提高现金需求

农户家庭总开支对土地流转影响的表现是家庭开支越高，土地流转的可能性越高，即农户是迫于高额的开支寻求进行土地流转。其根源在于小农户一家一户形式耕种的劳动生产率已经不能够适应当前的市场条件，将劳动投入到自家承包地上的效益低于投入非农产业。此前不进行土地流转并非出于经济层面的考虑，而是观念因素或是路径依赖，家庭开支压力的增大使这部分农户必须将经济因素放在首位考虑，于是开始认识到农业生产带来的利益较低，并寻求脱离低效率农业生产的方式，即将承包地流出以获取资产性收入，同时将自身劳动力投入效益更高的非农产业。

1.2.3 搬迁新居导致耕种不便

在乡村，人们把料理红白喜事的人称为知客。老柳无人请他当知客，却被人们称为“柳知客”，此事已有三十年左右的历史了，这到底是怎么一回事呢。

针对河北省保定市阜平县搬迁户进行的调研中，有80份调查问卷中被访者认为其农业生产受到了移民搬迁的影响，其中，有61份提到往返原承包地的距离会影响耕种，13份认为新居无法安放农机农具会影响耕种，15份认为新居缺少农产品处理和存储的场地会影响农业生产。往返距离因素在前文对年龄因素影响机制的阐述中已经提及，农机具安放以及农产品处置的问题，是由于搬迁后农户生活空间的绝对面积减小，农村旧宅的生活空间一般包括一个较大的院子，可以妥善安放农机农具，不至于影响日常生活；空间位置的问题，大中型农机一般难以进行垂直搬运，楼层较高的农户基本无法处理，农产品晾晒对采光也有较高的要求，楼房的采光相比院子自然相差甚远。从以上数据不难看出易地搬迁对农户原本的农业生产活动确实造成了一定的困扰，提高了农业生产的成本，是土地流转增加的推力因素之一。

1.3 农户土地流出拉力机制

1.3.1 农民非农化剥离土地保障功能

非农就业占比高，说明农户家庭劳动力偏向于非农产业，而从事非农产业劳动的单位时间报酬一般要高于农业生产，此时土地上的劳作对于农户已经成为一种束缚，反而会降低总报酬率，将土地出租能够充分解放自身劳动力，同时还能获取租金收益。非农收入占比反映了农户脱离农业产业的生存能力，非农收入占比越高，农户继续从事农业的必要性越低，脱离农业产业的程度就越高，农户资产配置方式也会更加倾向于非农产业，此时土地作为生产资料的价值逐渐降低，作为资产出租是更优的选择。

1.3.2 土地禀赋差异带来地租差异

与县城中心的距离和与主要公路的距离可以近似地反映地理位置不同的农户土地固有禀赋的差异，距离城镇和公路近的耕地对于土地流入方来说，生产资料以及农产品的运输，人员的通勤成本都会更低；城镇和公路附近相比偏远地区的基础设施水平更高，组织规模化生产的难度更低。因此，经营主体更愿意流转城镇和公路附近的耕地，城镇和公路附近的农户流出土地的机会以及可能获得的流转效益也会相应增加，相比偏远地区的农户更愿意流出土地。

1.3.3 生计能力提高弱化土地生产功能

由于移民搬迁导致的农户生计能力变化可以由建新区选址和是否接受培训2个指标反映。具体来说，新区选址越靠近城镇中心，农户通过非农产业维持生计的可能性就越高，土地流转倾向越强。接受过基础培训的农户，对搬迁后的生产生活有更加清晰的认知，会有意识地主动寻求非农就业机会和土地流转的机会；对于接受过知识和技能培训的农户，其非农就业能力得到了直接强化，此时土地生产功能的重要性下降，作为资产流出能够获得更高的效益。

2 农户土地流转现实问题讨论

2.1 农户土地流转现实问题概述

我国2003年起实施的《农村土地承包法》中明确指出，农村土地流转要遵循依法、自愿、有偿的原则。然而在推动农村土地流转的实践过程中，由于监督考核机制的不健全，一段时期内出现了盲目追求土地流转面积增加的倾向。通过各种手段促进执行的过程中，并不能保证真实的“自愿”，对于土地流转交易达成的关注远超对交易双方利益分配是否公平的考量，尤其是当小农户作为土地流出主体时，通常处于劣势地位，“有偿”这一原则有时并不能得到有效落实。

在移民搬迁的背景下，这一问题显得更加突出，通过广泛调研和访谈，可以发现有部分农户并非出于自身意愿进行土地流转，而是由于外界环境的影响，不得不做出土地流转的决定。因此，即便对于明显有利于土地流转可能性增加的因素，也不能一概推而广之，应从机制的层面深入分析，确定其是否真正符合土地流转的原则。通过前文的分析已经明确了农户土地流出的推力和拉力机制，推力机制的作用方式决定了其在实践中更易损害农民的土地权益，因此要根据实际情况限制其使用程度或改良其作用方式，同时判断流转主体的利益是否被损害以及如何进行有效补偿等问题；对于合理促进土地流转的拉力机制，则可以通过影响机制分析，确定其影响力发挥的过程，寻找其中的薄弱环节加以弥补，从而更有效地强化这类因素，推动农村土地流转的健康发展。

2.2 推力机制现实问题讨论

2.2.1 流转价格仅考虑要素价值，多重补偿机制有待完善

我国推动土地流转的政策目标之一是发展现代农业，解放农村劳动力。一般情况下在获取流转土地租金的同时，农户自身劳动力可以从农业劳动解放出来，从事非农产业获取额外收入。然而移民搬迁后，居住地点的改变破坏了高龄人群原本能够勉强进行的农业生产活动，而这部分人转而从事非农产业的能力同样低下，搬迁后生计能力急剧下降，此时的土地流转租金不应仅是对于土地使用价值的补偿，还应包括对于流转农户失去的劳动能力的补偿。因此，易地搬迁区推动土地流转的过程中，应特别注意保护老年人以及劳动能力较低人群的权益，对于多重权益受损的农户要相应地进行多重补偿。

2.2.2 开支增加导致财务危机，土地流转成为避险手段

开支增加这一因素产生的土地流转交易中，由于农户的基本目的是获取更高收入，有偿这一原则一般能够充分实现；而关于农户是否自愿，由于家庭开支的压力更多的是农户自身的主观判断，从理论层面并不能够也无必要进行准确识别，因此就需要从实际情况出发判断农户土地流转自主性是否得到充分的保护。搬迁区农户短期支出大幅增加多是由于新居必要的装修、新家具购置等消费带来的，另外，搬迁后短时间内难以完成职业转换导致的短期收入预期下降，也造成了家庭经济压力增大，表现在其它地区则多是因病、因学、因事等带来的短期支出大幅上升。这类农户进行土地流转是出于对现金的需求，需要将土地的长期收益通过出租的方式在短期内变现以应对家庭财务危机，如果财务状况没有得到明显改善，那么就基本失去了继续进行农业生产的可能性。此时的土地流转显然损害了农户的长期生计能力，而由于对现金的强烈需求，农户在流转交易中也会处于绝对的劣势地位，利益容易受到侵害。

2.2.3 新居设计僵化限制农业生产，盲目流转损害农业发展潜力

山区的条件决定了其耕地具有特殊性，地形的天然分割使其难以进行大规模经营，对于这部分天然细碎的耕地，大型农机具无法进场，现代化的经营方式无法带来效益的明显提升，一家一户的精耕细作仍然是最有效的生产方式，强行推动土地流转，不仅效益无法达到预期，还会损害农业发展潜力。因此，长期来看，最合理的方式应是因地制宜，适合规模化经营的土地进行流转，部分不适合规模经营的土地留给小农户进行经营。基于此，移民搬迁过程中必须要为仍有意愿进行农业生产的农户创造良好的条件。通过前文数据分析可知，搬迁前后居住条件的变化是限制农户继续进行农业生产关键因素之一，因此，如何构造真正适合农村生产生活现状的新型农村社区，是解决这一问题的关键所在。

由于搬迁后大量非农工作机会的存在，因此不需要为所有迁出户提供有利于农业生产的条件，只要在成本可控的范围内，解决部分确实有意愿继续从事农业生产农户的实际困难即可。如，针对楼房农机具安置的问题，在建新区原有车位和车库的基础上，单独隔离出专门安放农机农具的场地或仓库；关于农产品处置的问题，可以改变农户一家一户处置农产品的习惯，以安置小区为单位成立农产品初加工合作社，组织农户集中加工贮存农产品，安置小区只需要为合作社提供一块固定的场地即可，不需要进行额外的管理，在给农户带来便利的同时，也降低了村集体和安置区物业的工作难度。

2.3 拉力机制现实问题讨论

2.3.1 土地保障功能过重，农民职业化进程缓慢

农民非农化程度实际上反映了我国城镇化进程中，农村劳动力转移促使农业生产方式改变的程度，可以说，我国农业现代化的过程就是逐步解决谁来种地这一问题的过程，是农民职业化的过程。然而目前农村土地除生产功能外，还负担了较重的保障功能，根本原因还在于农村劳动力没有彻底完成转移，城镇无法提供将大量低素质劳动力转移出来的工作岗位，土地资源配置的问题归根到底还是人的问题，只有当农村居民有能力自由选择职业，土地回归其生产资料的本质时，土地流转市场才能成为成熟的要素交易市场。

2.3.2 集体经济组织缺位，耕地改善机制不畅

通过前文动力机制分析可知，与城镇的距离既包含距离要素，同时也隐含基础设施水平的要素，一级级差地租是由土地的固有禀赋差异产生的，一般情况下难以改变，而二级级差地租则可以通过改善耕地条件获取。如，农村基础设施就是能够改变的条件，但基础设施的改善受益者是全体农户，单个农户由于外部性的存在没有动力改善基础设施，这项工作只能由村集体推动。然而目前村集体经济情况多数较差，组织类似的项目多采取一事一议的形式以获取财政资金的补贴，多数也不是出于集体的意愿，而是为了达到上级部门的要求，自主性和优先级自然低下。只有村集体经济组织真正建立起来，并参与到土地流转二级级差地租的分配当中，才能形成改善耕地条件的良性循环，共同提高集体与农户的流转收益，达到以市场手段促进土地流转交易的目的。

2.3.3 就业帮扶强化生计能力，配套产业需良好运营

实践中通过各种形式的后续帮扶强化搬迁农户生计能力是整个移民搬迁工程不可缺少的部分，客观上充分地发挥了农业劳动力转移带动土地流转机制的作用。以阜平县为例，阜平县政府针对不同区域和人群，提出了多种非农就业帮扶方案，如规划建设阜东新区工业园区、在搬迁安置区配套建设手工业扶贫车间、增设公益岗位等。阜平县关于解决迁出农户生计问题的前期规划，因地制宜地充分利用了各种资源，也能够解决各类人群的后顾之忧，可以作为山区移民搬迁后劳动力转移的标准参考。后续应关注的重点是安置区配套产业的发展情况，只有相关产业能够维持良好运作，能够持续为迁出劳动力提供足够的工作岗位，支撑农户完成由农业向非农产业的转移，才能将土地作为单纯的资产剥离出来参与市场流通，使土地回归其本身价值，形成土地流转市场的良性循环。