农村生态环境治理中环境司法与行政执法协同机制探析

2021-12-08余贵忠杨再忠

治理现代化研究 2021年6期

余贵忠杨再忠

摘要：环境行政执法在农村生态环境治理中的重要性毋庸置疑，但作为后起之秀的环境司法的贡献也功不可没，社会转型时期多元共治协同治理之生态保护模式是对当下农村生态环境保护问题的及时性回应。建立环境司法与行政执法协同机制是塑造农村生态环境治理体系和推动其治理有效的重要举措。但在当下的农村生态环境治理过程中，环境司法与行政执法协同机制的建立却面临着权力行使的结构性障碍、行为理念与机制的矛盾及信息沟通不畅等现实窘境，故须在尊重行政执法的初始职权、发挥环境司法的监督职权、整合环境治理主体的多维保护功能的基本原则下，优化结构，构建诉前行政机关预警与环境司法监督的机制;调和矛盾，构建诉中协同证据转化与协助鉴定的机制;加强沟通，构建判决执行信息共享与司法成果转化的机制。

关键词：农村生态环境治理;环境司法;行政执法;协同机制

中图分类号：D922.6 文獻标识码：A 文章编号：2096-5729（2021）06-0085-08

一、问题的提出

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确提出，构建以市场为主体多元共治的生态环境保护模式，为生态环境保护提供制度支撑，提升司法的权威与运行力度，健全环境监督机制。这一文件的出台，为系统化无死角全方位地推行多元共治的生态环境保护模式指明了方向，也着实肯定了环境司法1与行政执法协同机制在生态环境保护中的重要性。实践之中，环境司法与环境行政执法协同也取得了丰硕的成果23，很好地论证了现行司法体制之下构建二者协同机制的合理性。农村生态环境问题天然的特殊性，使之治理也同样具有特殊性，在协同治理理论下，推行农村生态环境协同治理模式便应运而生，故而，建立环境司法与行政执法协同机制是构建农村生态环境治理体系不可或缺的单元，是促进农村生态环境治理体系现代化建设的必然选择。

我国早在1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》之中就规定了生态环境保护的相关制度，2007年伊始，环境司法专门化1的探索不断推进，环境行政执法也得到革新，开始迈向了环境司法与行政执法整合的台阶。[1]（P104-107）改革开放伊始，我国生态环境保护在“城市中心主义思想”的指引下[2]（P43），普遍以城市环境问题为逻辑起点，对农村生态环境问题缺乏关注，使得农村环境保护问题处于真空地带。特别是近年来农村社会经济的快速发展，农村生态环境日益恶化且环境问题类型多样化2，对其治理也具有特殊性。即治理主体的多元性，囊括司法机关3、基层乡镇政府、农村领导干部、农村事务管理者4等;在治理客体维度，农村生态环境治理中牵涉着“半熟人社会”与“熟人社会”之间的“硬法”，牵涉着乡规民约这种带有普遍认同感的“软法”;在现实中，农村环境司法在乡土社会那就是个陌生名词，司法人员与司法对象之间存在着法律鸿沟，使得其难以在农村生态环境治理中施展“司法拳脚”;从法理看，农村环境司法在乡土社会中有定分止争、修复生态、传播法治的使命与功能，但是这种单一化的治理模式，难以回应时下农村生态环境治理的现实窘境，故使得我国农村生态环境治理处于尴尬的境地，因此，探索在农村生态环境治理中建立环境司法与行政执法协同机制迫在眉睫。

通过对已有的研究文献进行整理发现，学界关于农村生态环境治理的相关理论及生态治理现代化实践逻辑研究成果颇丰。主要有：要重视生态环境治理的体制机制谋划，推动生态治理体系的现代化建设，为农村生态环境治理保驾护航。[3]构建环境司法与行政执法协同机制需要大众的参与，故需要一些有效的措施来吸引大众参与，以推动农村生态环境治理体系和治理能力的现代化建设[4]（P133-134）。关于环境司法与行政执法的衔接中存在的问题及相应的策略，有学者认为主要体现在立法、证据转化、行政执法的监督缺位等，故须完善立法及证据转化制度、发挥司法监督作用，实施信息互动共享。[5]（P98-102）[6]（P136-141）[7]（P69）坚持“行政优先，司法兜底;多元协同治理，尊重专业化”[8]（P17）。在农村生态环境治理过程之中，注重推进环境司法与行政执法的递进式协同机制的限度与界限[9]（P183），使环境司法与行政执法的协同机制实现权力制约和功能互补，助推环境司法的专门化。[10]（P38）[11]（P122）面对环境司法与行政执法协同机制的冲突之时，要多维度考量机构之间的问题，重视司法与行政权力运行的内在逻辑。[12]（P32）针对农村生态环境的特殊性，构建环境司法专门化要重视生态理性、经济理性、社会理性及法律理性等的聚合。[13]（P83）关于完善环境司法与行政执法协同机制方面，提出构建环境司法与行政执法的协作机制[14]（P94），地方政府在农村生态环境治理中要起主导作用，建立生态利益补偿机制，重塑信任关系，打破行政与司法协同治理的壁垒，消弭二者之间的冲突[15]（P1372）。时下学界普遍认为，多元共治、协同治理是回应农村生态环境治理渴求的主要举措，这与推动农村生态治理体系和治理能力现代化的理念不谋而合。作为在协同治理理论之下兴起的环境司法与行政执法协同机制新模式在农村生态环境治理场域尚处于探索阶段，对于如何使此机制在农村生态环境治理征程中走出一条本土化的路径莫衷一是，针对农村生态环境治理的特殊性如何构建起协同治理的本土化体制机制，学界对之也缺乏深入的研究。对于在农村生态环境治理过程中建立环境司法与行政执法协同机制的困境何在，二者协同的基准点何在，缺乏探讨。故此，拟在前人研究的基础之上，对在农村生态环境治理中建立环境司法与行政执法协同机制面临的窘境进行深度剖析，立足于建立环境司法与行政执法协同机制的基本原则，建立适用于农村生态环境治理的环境司法与行政执法协同机制，促进农村生态环境治理的有效进行。

二、建立环境司法与行政执法协同机制面临的困境

（一）权力行使的结构性障碍

环境司法与行政执法协同不畅的症结在于权力行使的结构性问题[16]（P49-68）。在我国传统的司法机制之下司法权往往处于弱势，与行政执法是对视的克制关系。环境行政执法在农村生态环境治理中扮演着重要的角色，其权力相当之大且带有一定的垄断性，往往与其所属地之各单位有着密切联系，难免发生地方保护主义、机关守护主义。加之农村地区环境保护意识普遍较弱，很多生态环境污染行为并未受到行政与司法的及时惩罚。在环境司法与行政执法关系多元化语境下，二者是监督与协同关系。当下的法律法规赋予环境司法机关可对环境行政执法机关提起公益诉讼，从《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第14条1之规定来看，环境司法机关可对环境行政执法机关提出检察建议。但是环境司法机关行使监督权之时，往往需要环境行政执法机关的协同;传统的司法机制之下这样的协同是面临着很大阻力的，很多环境行政执法机关出于各种因素的考量而怠于与环境司法机关协同，这就为环境司法权的运行造成了障碍。特别是环境公益诉讼的兴起，使得环境司法与行政执法的协同面临着司法的不确定性和行政的懈怠性。环境司法与行政执法协同之时还存在着一些职能维度的矛盾冲突，在环境司法纠纷的证据调查之中，作为具有专业化技术知识的生态环境保护行政执法机关被要求予以协助，这种协助很难说是实质性的协同。被视为环境司法能动性的典型案例，创新了判决的执行方式2且得到了推广，但这些权力的行使并未将穷尽行政救济作为前置程序，而是径直地越过生态环境行政执法机关，环境司法是否有僭越抑或替代行政执法的可能，这种尴尬的处境使得环境司法与行政执法协同陷入僵局。

（二）行为理念与机制的矛盾

对于环境司法与环境行政执法协同的不顺畅，法律的规定并不能起主导性的作用，它主要缘于二者在援用法律规则之时的行为理念与机制维度存在不调和的趋势，这种不调和的趋势极易演变为行为理念与机制的矛盾冲突;这种矛盾冲突缘于二者对同一环境违法问题的处理维度存在着某种难以调和的矛盾冲突。Gunther Teubner曾在其系统性理论（system theory）中说过，一个系统的组织行为是围绕特定的机制而产生的，故而具有其自身的语言逻辑、行动逻辑、行为模式。[12]（P32）其带有天然的闭合性、自我援引性和自主性等属性，往往很难将自身对问题的综合研判的举措精准地传输给相关主体，使之对彼方程序及处理问题的模式缺乏理解沟通，故导致其无法更好地与其他组织实现协同。环境司法机关与行政执法机关在处理环境纠纷的理念、程序、组织、目的等方面存在很多不同之处，故二者的衔接很困难。随着农村民众法治意识的不断增强，司法在农村逐渐有了生存的空间;加之农村环境纠纷不断涌入司法程序，环境司法与行政执法的交叉式运行与交互式耦合已成为一种趋势，然而环境司法与行政执法在理念与机制方面的矛盾也日益明显。例如，在腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案件处理过程中就引发了司法逻辑与执法逻辑的冲突[17]（P54-56），案件发生后，司法机关对公司作出了刑事判决，但对于最后所谓的生态环境修复，却成了案件的关注点，生态环境保护机关是采取关停模式对其予以治理，而拥有环境公益诉讼主体资格的组织则将之告上法庭。就行政执法机关的立场而言，既然已经对相关主体作出处罚了，就没有必要再走司法程序，这是符合节约司法资源逻辑的。就环境司法的正义来说，其要求司法机关对生态环境污染案件的审理及判决的违法者承担生态修复的责任，只是行使审判权的一种方式，环境司法的终极目标是实现程序正义与实质正义的统一。然而其显露的环境司法与环境行政执法对同一问题处理的矛盾冲突只是冰山一角，二者之间因对环境纠纷处理的立场与职责的差异性，使得其在协同上存在着理念与机制维度的矛盾。

（三）信息沟通不畅

信息沟通不畅是环境司法与行政执法协同的最大困难之一，信息沟通不畅是导致相关方对同一环境纠纷案件作出不同回应的直接原因。社会学研究认为，信息沟通不畅是一项系统的问题，可能是由参与沟通主体的认知能力、政治考量、经济效率等导致的[18]（P567-585）。公法研究的許多国外学者认为，信息沟通不畅是使相关机关无法作出准确判断并依法行使权力的一部分原因[19]（P185-199）。在生态环境法场域，囿于农村环境纠纷的复杂性、特殊性、风险的不可感知性等，使得环境司法机关与环境行政执法机关在对纠纷的信息沟通方面存在很多的困境。信息沟通不畅不是单向度的，对于农村环境案件信息的掌握，环境行政执法机关具有天然的绝对信息优势，因其拥有专业的技术人员，方便对环境信息的监测、跟踪，环境司法机关从事的主要是法律维度的相关知识，对环境科学的知识相对比较陌生。这种信息沟通的失衡性直接使得环境司法机关在对环境纠纷案件进行监督之时处于弱势地位，间接地削弱了司法的公信力，另外也加大了环境行政执法机关的工作难度，特别是看似普通的环境纠纷，但到了环境司法机关后，要想使之接受环境行政执法机关的建议，往往需要耗费很多资源，从而给二者的协同造成了障碍，环境行政执法机关往往选择另辟蹊径，不愿意将案件移交环境司法机关，使得“以罚代刑”的现象普遍出现[20]（P177）。环境司法机关是司法程序的专家，而环境行政执法机关对之并不是很熟悉，这就使得其在环境执法中不能很好地按照司法程序收集纠纷的证据。这是我国环境司法的飞速发展历程中不可回避的问题，故而在环境司法与行政执法协同的过程中，其工作人员皆须加强学习，不断在实践中探索出协同的新制度。

三、建立环境司法与行政执法协同机制的基本原则

（一）尊重行政执法的初始职权

在以往的农村生态环境治理过程中，行政执法功不可没，作为后起之秀的环境司法在近年来也开始逐步向农村社会进军且其作用不可小觑。农村环境问题的特殊性与环境司法运行的差异性使其在农村环境治理中面临着调查取证难、鉴定难、诉讼成本高等困境[21]（P62），但环境司法能弥补农村生态环境治理手段与举措的单一性，推动农村生态环境治理体系的现代化建设。环境司法与行政执法协同必然要遵循一定的原则，环境司法不可僭越行政执法的界限，尊重其在农村生态环境治理中的主导性、初始性、优先性，因其在执法前线能够第一时间感知案件，故而须充分尊重行政执法的初始权，是构筑农村生态环境治理环境司法与行政执法协同机制的最佳原则，也是实现农村生态环境治理有效的必然选择。根据现行的法律对二者的界定，环境司法带有明显的被动性，行政执法则体现为主动性。环境保护法第33条1、第49条2、第50条3，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的第46条4，《中华人民共和国水污染防治法》在“农业和农村水污染防治”第52条5和第56条6，《乡村振兴促进法》都规定了环境行政执法机关对农村生态环境治理的职责，可以说，进行农村生态环境治理是环境行政执法机关应尽的职责，负有不可推卸的责任[22]（P55），亦即环境行政执法具有明显的主动性。环境司法机关的职能是运用司法程序打击犯罪和保障人权，维护社会秩序的稳定，环境司法具有中立性、被动性、裁判性;其职能为审理环境纠纷，对行政执法机关的成果进行检验;环境检察机关作为监督机关，应在客观公正理性的立场上对司法裁判和行政执法活动进行监督，防止二者违法，防止司法审判过多地介入行政执法。就农村环境治理的实践维度而言，囿于农村环境问题带有特殊性、不确定性、复杂性等特征，往往依靠行政执法进行高效科学的治理，不能依赖环境司法进行事后救济，因此司法是维护权利的最后一道防线，相较于其行政执法机关带有明显的优势，能够最先获悉案件相关信息并及时阻止危害的继续发生。环境司法对于纠纷的处理起到同案同判的指引，而环境行政执法对之处理速度之快带有明显的“批量化”处理优势[16]（P49）;故在构筑环境司法与行政执法协同机制之时需要秉持司法克制主义，尊重行政执法的初始职权。

（二）发挥环境司法的监督职权

环境行政执法在农村生态环境治理中的重要性不言而喻，其功能不可否认，但其缺乏对自我的监督功能，“阳光是最好的防腐剂”，在农村生态环境治理中，司法的监督职权不可或缺。囿于传统思想观念的影响，很多地方政府机关对农村生态环境治理工作缺乏足够的认识，过分强调经济发展的速度，对环境的审视度不够，使得潜在的农村生态环境危机随着时间的流逝发生了质变，造成了严重的环境问题。因此在农村生态环境治理中发挥环境行政执法专业性的同时，环境司法的适度介入能够发挥很好的监督作用，能更好地体现环境司法的能动性品性。随着科技经济的快速发展，我们已处在一个信息化、网络化的社会中，故而有很多潜在的危险源在悄然向我们袭来，农村生态环境破坏的风险具有人为性、复杂性、全域性特点，一旦形成将给整个农村社会带来灾难。环境司法对农村生态环境的治理须由事后救济为主转变为事前预防和事后救济相结合的模式，实行最严格的司法监督及司法预防。故要秉持预防为主、恢复为辅的生态司法理念，因传统司法模式下司法机关往往处于消极被动的地位。农村环境问题具有复杂性、特殊性，作为新兴的司法模式，环境司法应带有明显的跨区域性、流域性，这样就能在充分尊重环境行政执法的同时，更好地发挥环境司法的监督功能，更好地实现环境行政执法的预防功能，维护公众环境权。将环境司法界定为农村环境治理的监督机关和最后的保障是很有必要的，是建立农村生态环境治理体系之环境司法与行政执法协同机制的基本原则。

（三）整合环境治理主体的多维保护功能

环境行政执法机关在农村生态环境治理中起着主导性作用，但是作为环境纠纷案件处理的最后一道防线的环境司法机关，对环境行政执法机关的违法或者不作为行为的监督作用也是不可忽视的。二者之间应相互尊重彼此的职权，在协同理论下，各司其职、通力协同，一起打击环境违法犯罪，助推农村生态环境治理工作有序进行。在查处和惩罚环境违法时，环境行政执法机关拥有绝对的优势，其身处农村生态环境治理的前线，能够对各类破坏农村生态环境的案件及时高效地作出回应，掌握环境破坏相关的原始资料和违法的直接证据、主要线索，而且还能够在不断地适用规范进行农村生态环境治理时审视制度与机制的缺陷。环境保护法虽赋予环境行政执法机关一定的处罚权，但其处罚的手段与类型比较单一，故使得在实践中出现了“以罚代刑”的现象。环境司法因被动性和滞后性的固有属性，缺乏像環境行政执法那样的专业技术团队;环境司法资源的有限性和环境专业司法人才的匮乏性，证据调查的多样性，致使其对农村生态环境破坏的违法行为的查处捉襟见肘，故而影响了环境司法职能的有效发挥。农村生态环境治理要发挥环境行政执法机关的监管职责，坚持预防为主;环境司法机关要发挥监督职能及时调动司法作为保障[23]（P51-70）。单一模式是难以应对农村生态环境治理问题的，只有吸收环境司法与行政执法彼此的长处并予以耦合，构建二者的协同机制，才能更好地处理农村生态环境问题，建立起农村生态环境治理体系，实现治理能效的极值化。

四、建立环境司法与行政执法协同机制的策略

（一）优化结构，构建诉前行政机关预警与环境司法监督的机制

农村生态环境问题具有整体性、复杂性、长期潜伏性等品性，往往在达到环境承载的“临界值”之后便会引发生态环境危机。预防是治理农村生态环境的最好举措，故需要优化环境司法与行政执法权力行使的结构，构建完善的诉前预警监督管理机制。单向度的农村生态环境行政执法并不能彻底地解决因环境破坏而引发的一系列问题，为顺应公众对环境权的需求，我国环境保护的场域大有扩张之势。首先，环境行政执法机关在履行监督管理职责的基础上，建立农村生态环境监测管理体系，依靠地方各级政府，构建纵向横向的农村生态环境协同治理机制[24]（P38-43）。对环境违法行为采取强制措施，情节严重性质恶劣的犯罪行为，申请环境司法机关介入，对于具有重大影响的农村生态破坏案件依法建议提起环境公益诉讼。其次，农村生态环境破坏案件移送程序是诉前行政机关内部进行生态环境治理预警，环境司法机关与环境行政执法机关对该类案件的定性及移送的合规性、程序性有必要进行磋商，形成统一的标准[25]（P6-12）。针对此类案件设置专门的移送机关和对应的受理机关，以消弭在移送与受理环节的认知偏差、不及时、不规范等问题。最后，环境行政执法机关应积极履行农村生态环境治理管护的职能，环境司法机关应充分发挥司法的能动性对环境行政执法机关的执法行为进行全方位多层次的监督，实现对农村生态环境治理的立体化维护。若发现环境行政执法机关的作为或者不作为损害农村生态环境抑或有损害农村生态环境的风险之时，环境司法机关（检察院）提前介入，向人民法院提起环境公益诉讼;对因履职不力而使农村生态环境利益受损的行政执法机关予以追责，向对可能造成损害危险的主要管理机关提出检察建议，督促其纠正违法行为，对仍不纠正者提起诉讼。对于农村生态环境损害尚未发生的，环境司法机关（检察院）须提前介入，督促违法主体整改消除妨害，降低被诉的概率，迫使违法主体在诉前积极矫正自己的违法违规行为。

（二）调和矛盾，构建诉中协同证据转化与协助鉴定的机制

在农村环境诉讼中环境司法机关起着主导性作用，但是环境行政执法机关发挥的专业性作用不容忽视。应调和环境司法机关和环境行政执法机关在处理同一环境问题时，在理念维度、机制维度方面存在的矛盾。在实践之中二者应相互协同，环境行政执法机关应更好地发挥自己的专业优势，给予环境司法机关最大限度的技术支持，以更好地治理农村生态环境，满足农村民众对环境公平正义理念及环境权的需求。首先，在诉讼中环境行政执法机关要积极主动将收集调查的转化证据移送环境司法机关。进入环境司法程序的环境破坏案件以环境行政执法机关移送及其他适格主体提起公益诉讼为主，环境行政执法机关往往能够率先获悉案件信息，调查案件事实、收集相关证据并把它移送;对于其他相关主体在履职之时发现并提起的环境诉讼，环境司法机关抑或其他主体在环境专业知识上往往没有环境行政执法机关的灵活机动性和迅速性，特别是在证据转化领域，仅凭单一主体不但有损司法的效率且恐难以实现环境正义，故而需要环境行政执法机关来协同转化证据。其次，在证据鉴定时，环境行政执法机关需要协助环境司法机关对之进行鉴定。农村生态环境违法案件涉及很多交叉学科的环境科学知识，关于违法性质、违法程度、证据的认定等需要诸多的专业科学知识和技术手段及设备，这些都是环境司法机关不具备的，其不是这方面的专家，缺乏类似的科学知识，如若交给环境司法机关自己做，则难以达到环境行政机关的专业高度，故而环境行政执法机关在这一领域须给予环境司法机关足够的帮助，以协助环境司法机关做好相关鉴定，使认定案件结果的事实、证据等能够实现实质正义。

（三）加强沟通，构建判决执行信息共享与司法成果转化的机制

系统化体系化的农村生态环境治理追求的是个案价值平衡和民众环境权益的最大化保护，这就要在立法、司法、执法维度形成“三位一体”并使之实现良性协同[26]（P168-176），处理好诉讼的善后工作，实现对农村生态环境治理的常态化规范化，推广环境司法审判对农村生态环境治理的威慑效应并使之产生“蝴蝶效应”。故而对于农村生态环境治理有必要加强环境司法机关与环境行政执法机关的沟通，构建判决执行信息共享与司法成果转化的机制。首先，加强判决执行信息共享。因环境司法与行政执法的协同是多层次、宽领域、系统化的，故而二者的协同也是全链式协同，环境司法审判机关对判决后的执行信息要与环境行政执法机关通力合作，借助大数据、区块链、人工智能等先进科技创建信息共享平台，建立起环境违法案件的环境信用体系，迫使其积极履行判决义务。借助环境行政执法机关的动态性便利性及时性的体制优势，推动判决执行的高效完成，破解执行难的窘境。其次，加强判决执行前的司法成果转化并将之运用到实践之中，环境司法机关在诉前通过提出检察建议对环境行政执法机关的作为抑或不作为违法进行监督，环境司法机关还应在判决执行前审慎检视司法审判中存在的缺陷以便于提出司法建议，环境行政执法机关可根据实践情况对之予以接受，将具有典型性的个案处理规则向更广领域推广，实现扩展环境司法裁判的影响力和完善行政执法缺陷，推动农村生态环境治理效能的提升。

结语

农村生态环境治理体系的构建，需要多元主体共同治理、协同参与，在多元共同治理已成为时代需要的当下，环境司法和行政执法秉持初衷各司其职，以全方位系统化体系化全链式的模式积极开展农村生态环境治理工作并在其中发挥着重要作用，二者的高效协同是建立农村生态环境治理体系的前提和实现农村生态环境治理有效的重要举措[27]（P51）。突破环境司法与行政执法协同的困境，尊重行政执法的初始职权，廓清其与环境司法的界限防止司法越界;发挥环境司法的监督职权，促进行政执法依法依规有效运行;整合各主体竞合领域的功能以平衡环境司法与行政执法的权力结构实现功能互补，贯彻落实农村生态环境破坏预防理念，是预防农村生态环境破坏的题中之义。必须构建全链式的农村生态环境治理环境司法与行政执法协同的长效机制，优化结构，构建诉前行政机关预警与环境司法监督的机制，从源头上治理农村生态环境降低其生态风险危机;调和矛盾，构建诉中协同证据转化与协助鉴定的机制，以实现证据转化和相关鉴定的链式联动;加强沟通，构建判决执行信息共享与司法成果转化的机制，以实现及时考量消弭农村生态环境治理的各时段的矛盾冲突。

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