跨部门协作效能的影响因素及优化路径

曹海军 闫晓玲

摘 要：跨部门协作是解决公共管理中棘手性难题的重要路径选择。时间银行是一种以时间为媒介重建社会网络的社区货币类型，是跨部门协作的结构化表现形式。本研究以我国东部地区的11个时间银行案例为研究对象，运用模糊集定性比较分析，对影响跨部门协作效能的解释变量及其组合形式进行组态分析。基于跨部门协作理论，提取出“以政策法律为特征的制度因素”“标准工作流程”“协作关系的稳定性”和“有效的领导”四个解释变量，分析得出三种因素组合能够取得积极的跨部门协作效能。由此得出三点结论，一是在开展跨部门协作的过程中要不断提升政府部门的业务指导能力;二是应该加大跨部门协作的标准工作流程建设;三是协作关系的稳定性对跨部门协作路径的优化有重要影响。

关键词：跨部门协作;协作效能;模糊集定性比较分析;时间银行

中图分类号：D63-3     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2021）06-0067-09

一、引  言

近年来，政府、企业以及社会组织等不同部门之间的协作越来越广泛，同时，跨部门协作的效能也引起了人们的广泛关注。在此背景下，随着中国老龄化程度持续加深，以互助性养老为目标的“时间银行”成为跨部门协作的一种创新性探索。2021年8月24日，习近平总书记在河北省承德市高新区滨河社区居家养老服务中心专门考察了“时间银行”，并指出要完善配套政策措施，鼓励老年人继续发光发热，推动志愿者在社区治理中发挥更大的作用，对“时间银行”互助养老模式给予了很大肯定。从实践过程来看，时间银行在我国的尝试由来已久，特别是近几年，随着我国人口老龄化程度的加深，时间银行“年轻存时间、年老享服务”的理念更是备受关注。2019年11月20日，中国青年报官方微博发起“异地互助养老你愿意尝试吗”的话题，共有4 557人参与调查，结果显示，其中65.3%的参与者表示愿意尝试。

从概念层面而言，“时间银行”由美国学者埃德加·卡恩于1980年提出，是一种以时间为媒介重建社会网络的社区货币类型[1]。我国将时间银行作为具有志愿服务性质的社会治理工具，作为社区服务供给的突破口，主要应用于养老服务领域[2]，时间银行养老服务模式是志愿服务创新和养老服务探索的产物[3]。李克强总理在2018年《政府工作报告》中提出“积极应对人口老龄化，发展居家、社区和互助式养老”。随后，民政部在答复人大代表的建议中提出，已经将“时间银行”纳入全国居家社区养老服务改革试点范围。2019年4月，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出，積极探索“时间银行”等做法，保护志愿者合法权益。由此，我国各地掀起了大力发展时间银行的浪潮。广州、深圳、南京、杭州、青岛等地的时间银行如雨后春笋般涌现，同时，时间银行养老服务供给在我国各地区也发展出了不同的模式。依据时间银行成立的依托主体不同，张文超等学者将我国的时间银行模式划分为社区自发设立的时间银行、基于政府购买服务设立的时间银行、依托第三方组织设立的时间银行[4]。虽然各地发展时间银行的模式有一些差异，但整体思路大致相同，即时间银行作为资源整合平台，整合政府、社区、社会组织、企事业单位、社区居民和专业社工等多方面的资源，通过跨部门协作（cross sector collaboration）的方式因地制宜地对时间银行基础模式进行了创新，也由此形成了不同的治理效能。

正在如火如荼进行的时间银行，在本土化过程中出现了不同的创新形式，例如时间银行+三社联动、时间银行+互联网等形式。但究其根本，背后的运行逻辑都是跨部门协作，时间银行作为跨部门协作在实践领域的一种结构化体现，将其置于跨部门协作理论下进行研究是顺应时代的选择，既是对西方跨部门协作理论的中国检验，又是对西方跨部门协作理论的本土化发展。本文将以我国东部地区11个时间银行为案例，打开跨部门协作的“黑箱”，探究哪些因素影响了跨部门协作的效能，这些因素又为未来建立跨部门协作关系提供了哪些组合路径选择？

二、跨部门协作相关文献述评

跨部门协作，即两个或多个部门的组织链接或共享信息、资源、活动和能力，以共同实现单个部门无法实现的结果[5]。跨部门协作能够打破单一部门造成的碎片化问题，同时，跨部门协作解决社会问题还是多元协作主体履行社会责任、实现社会使命的重要路径。协作的组织通常包括政府、企业、非营利组织以及社区等。因此，学者们普遍认为，公共部门、私营部门和社区共同协作是应对公共挑战的重要途径[6]。

目前，关于跨部门协作的文献非常丰富，跨部门协作的影响因素一直是学者们探讨的重要主题，提出的影响因素包括，协作伙伴的声誉、共享的决策机制、资源以及权力的不平衡、问题复杂、合作历史及经验、从协商和承诺到执行的一系列活动、政策法律框架、目标的一致性、正式的领导、建立信任和合法性的规划、成员和治理结构、稳定的伙伴关系、冲突与信任、共同参与、正式的协议等[7][8][9][10][11]。在既往研究的基础上，Mu Rui（母睿）从五篇典型的英文文献出发，总结了中国语境下影响跨部门协作的七个主要因素，即政策及法律框架、标准工作流程、权力差距、问题显著性、可感知的相互依赖、横向元治理和纵向元治理等[12]。

总体而言，我国学者关于跨部门协作的研究主要是对国外研究的总结介绍[13][14]与借鉴创新[15]，探究的跨部门协作效能的影响因素主要有：公共组织参与跨部门协作的行为、资源因素、事件因素、部门交流因素、信息沟通因素、驱动力因素、先前法关系、初步协定以及协作过程[16][17]。这些研究成果为本研究奠定了一定基础，但是也存在一些不足，主要体现在三个方面：首先，虽然不少学者研究了影响跨部门协作的因素，但是缺乏对跨部门协作影响因素的组合路径研究。其次，目前跨部门协作的研究以理论研究为主，比较宏观。其中，案例研究也多为单案例研究，缺乏运用新的案例和新的研究方法对跨部门协作效能的研究。第三，目前的研究成果多以欧美等国家为背景，适用于中国语境的研究成果并不多，探索适用于中国语境的跨部门协作效能影响因素十分必要。因此，本文从现有研究出发，进一步整理跨部门协作效能的影响因素，进而提取出本文的研究变量。同时，以时间银行为案例，运用模糊集定性比较分析方法，对影响时间银行跨部门协作效能的因素组合进行深入分析，为未来发展跨部门协作关系提供参考路径。

三、跨部门协作效能的

影响因素分析与研究设计

（一）研究方法：模糊集定性比较分析

本文所使用的研究方法是模糊集定性比较分析方法。定性比较分析（Qualitative Comparative Analysis，简称QCA）是美国社会科学家查尔斯C.拉金（Charles C. Ragin）在1987年提出的一种混合研究方法。该方法基于逻辑“与”（“*”）、逻辑“或”（“+”）、逻辑“非”（“～”）的集合运算逻辑来建立解释变量与结果变量之间的必要与充分关系，将定性分析方法与定量分析方法相结合，进行中小样本的案例分析。定性比较分析适用于组态问题分析，关注因果关系的复杂性和多样性，即多重并发因果关系[18]（P6-7）。定性比较分析主要包括清晰集定性比较分析（csQCA）、多值定性比较分析（mvQCA）和模糊集定性比较分析（fsQCA）。

本文选择模糊集定性比较分析（fsQCA）主要是基于该方法的以下特点和优势：首先，QCA的案例样本是10～60的中小样本，本文的案例数量为11个，适用于QCA的研究方法。其次，QCA的解释变量以4～7个为宜，本文的解释变量是4个，符合QCA的基本条件。第三，QCA的优势在于对条件组合路径的探索，更具说服力，突破了以往研究对单因素的分析局限。本文中影响跨部门协作效能的因素是多元的，甚至是多重并发的，因此，应该通过分析多样化条件的组合路径来丰富其影响因素的解释。第四，本文的解释变量和结果变量不能简单地用“1”和“0”二分来赋值，因此，选择模糊集定性比较分析（fsQCA）更符合本文的研究设计。

（二）时间银行案例的选取与资料来源

本文11个时间银行案例的选取是基于最大相似和最大不同的方法设计（具体案例信息见表1）。首先，最大相似是案例样本总体构成的相似性。本文选取的11个案例均来自我国东部地区，经济比较发达，以2018年人均地区生产总值为参考，全部超过全国人均国内生产总值，且达到10万元以上。其次，最大不同是所选案例样本总体构成中的异质性。本文选取的11个案例在试点时间和所在城市等方面都不同，满足了案例样本的异质性。

注：案例中的南沙时间银行是广州市南沙区民政局在2013年启动的社区互助服务项目，与广州公益时间银行的模式有所区别，而且南沙时间银行是国内比较典型的具有代表性的时间银行，因此，本文保留了南沙时间银行和广州公益时间銀行两个案例。

资料数据方面，主要来自时间银行所在地的政府门户网站、民政部门官方网站、统计部门官方网站、中国社会组织公共服务平台、时间银行官方网站、时间银行App、时间银行微信公众号或小程序、媒体的新闻报道以及学术论文等渠道。

（三）研究变量的设置与赋值

跨部门协作应该是一个从协作初始条件到协作过程再到协作结果反馈的完整动态过程。首先，初始条件是跨部门协作的起点，对协作关系的建立以及协作效能既有促进作用又有阻碍作用。初始条件为各协作主体参与协作创造了机会，同时确保了各协作主体参与协作的合法性。其次，协作过程是跨部门协作的核心，是一系列相互关联的活动，表明协作是如何进行的。第三，初始条件和协作过程都能够影响跨部门协作的结果。因此，本文在三个外文引用频率较高的过程模型和一个中文引用频率较高的过程模型的基础上提取出影响跨部门协作效能的因素。

1.在大量查阅相关文献的基础上，选定本文的基础文献，然后将文献中的影响因素进行整理，共得出15个影响因素。

2.对原始文献的15个影响因素进行合并同类项，得到“资源、权力的不平衡”“合作历史”“协作活动过程”“以政策法律为特征的制度因素”“网络结构和治理”和“有效的领导”6个因素。

3.通过查阅其他关于协作的文献，来检验本文合并后的影响因素，通过使用更广含义的术语对这6个因素中的部分因素进一步合并，例如，“资源、权力的不平衡”和“合作历史”是协作主体间相互依赖的来源的两个方面，因此，将二者合并为“可感知的相互依赖”[19]这一因素。然后确定更准确的表达术语，其中，“协作活动过程”用“标准工作流程”[20]这一术语来代替，“网络结构和治理”用“协作关系的稳定性”更加准确。

4.基于以上提取过程和本文的理论框架，我们提取了5个影响跨部门协作效能的影响因素，即“可感知的相互依赖”“标准工作流程”“以政策法律为特征的制度因素”“协作关系的稳定性”和“有效的领导”。其中，“有效的领导”在我国的本土化过程中主要包括党委的政治引领和政府部门的具体业务指导。本文更侧重于政府部门的具体业务指导。同时，政府、企业、社会组织等协作主体的以往经验表明，单独一方解决复杂问题是很难成功的，为了实现目标，需要依赖多方的资源共享。更进一步讲，在公共服务递送的整体网络中，各主体必须协作才能更有效地应对日益复杂的挑战，因此，本文将“可感知的相互依赖”这一影响因素作为控制变量。

（1）结果变量及其赋值。本文将跨部门协作效能作为结果变量。跨部门协作是一项多元主体的集体行动，涉及多个主体的目标，因此，对于跨部门协作效能的衡量比较复杂。Innes和Booher提出了跨部门协作的三阶正面效应：一阶效应是协作过程的直接结果。主要包括创造资本、达成高质量协议和创新策略。二阶效应包括：新的伙伴关系、协作和联合行动、协作以外的联合学习、协议的执行、实践的变化和观念的变化。三阶效应可能会在很晚的时候发生。可能包括新的合作、更多共同进化和更少破坏性冲突的伙伴关系、新机构、解决公共问题的新规范以及新的话语模式[21]。因此，本文根据Innes和Booher的观点来确定结果变量的赋值标准。当协作主体间缺少协作时赋值为0，各协作主体达成协议即参加时间银行但不参与服务时赋值为0.33，各协作主体开展联合行动即参加时间银行并参与服务时赋值为0.67，当新的机构即专门的跨部门协作组织成立时赋值为1。（具体见表2）

（2）解释变量及其赋值。根据跨部门协作的理论框架，结合QCA对解释变量的数量限制，本文最终选取了四个解释变量，即“以政策法律为特征的制度因素”“标准工作流程”“协作关系的稳定性”和“有效的领导”。解释变量赋值标准见表2。

解释变量1：以政策法律为特征的制度因素。以政策法律为特征的制度因素主要衡量影响跨部门协作的制度环境。可以是暗示性操作规范或章程、任务申明、谅解备忘录当中的任何一种[22]，可以为跨部门协作关系的确立和发展提供制度依据，用以指导各协作主体的行动，可以促进也可以阻碍跨部门协作的各协作主体开展协作，取得不同程度的协作效能。因此，本文从所选案例出发，主要考察时间银行的制度环境，即志愿服务和时间银行两个方面的政策文件，没有出台志愿服务和时间银行两个方面的政策文件赋值为0，反之赋值为1，只出台了志愿服务的政策文件赋值为0.33，只出台了时间银行的政策文件赋值为0.67。

解释变量2：标准工作流程。这一指标是指协作的具体步骤，可能包括交换信息、汇集资源或就共同目标进行协作的过程[23]。标准工作流程的透明性很重要，因此，本文主要从信息平台标准化建设水平来测量，根据本文选取的案例情况，最终以官方网站、手机App、微信公众号或小程序等信息更新情况来赋值。如果官方网站、手机App、微信公众号或小程序都没有，赋值为0;官方网站、手机App、微信公众号或小程序中的任意一个，近半年没有信息更新时赋值为0.33，官方网站、手机App、微信公众号或小程序中的任意一个且近半年有信息更新时赋值为0.67，官方网站、手机App、微信公众号或小程序中的任意两个且近半年有信息更新时赋值为1。

解释变量3：协作关系的稳定性。时间是影响网络的一个重要因素，因为，要实现服务的网络通常需要一段时间才能启动[24]，因此，从协作关系的历时性来衡量其稳定性[10]。协作关系的历时性长短对其系统的稳定性以及资源的丰富程度有一定的影响作用，进而影响跨部门协作的协作效能。根据本文的案例，大多数时间银行成立时间较短，所以根据案例将小于等于1年的赋值为0，1～2年的赋值为0.33，2～3年的赋值为0.67，3年以上的赋值为1。

解释变量4：有效的领导。协作机制强调核心主体在合作中的主导作用[25]。以往的研究强调合作者和拥护者的领导角色[26]，因此，在我国，时间银行得以落地生根要始终坚持党委的政治引领。同时，政府部门的具体业务指导、对跨部门协作的重视和领导，能够有力地促进跨部门协作关系的确立和发展壮大并取得良好协作效能。因此，本文将没有政府部门指导的赋值为0，政府部门作为参与人参与时间银行赋值为0.33，政府部门作为发起人成立时间银行赋值为0.67，建立了相应的领导机制赋值为1。

四、跨部门协作效能的组合路径分析

（一）单变量必要性分析

定性比较分析方法中，通过计算一致性（Consistency）与覆盖率（Coverage）来确定单变量的必要性。一致性衡量特定数据中某一条件或者条件组合与结果之间的必要性或充分性关系在多大程度上得到满足，一致性值从“0”到“1”，一般当一致性在0.9以上时，认为其满足必要条件的标准。在确定一致性后进一步确定覆盖率，覆盖率是衡量某种结果出现的程度的标准，数值越大解释力越强。本研究使用定性比较分析软件fsQCA3.0进行分析，各变量的一致性和覆盖率见表3。

由表3可知，本研究所有变量的一致性都大于0.6，因此具备一定的解释力。其中有效的领导这一变量的一致性为0.963 415，大于0.9，因此有效的领导是本研究的必要条件。

（二）跨部门协作效能的条件变量组合分析

进一步对跨部门协作效能的条件组合进行分析，可得出以下三种条件组合路径，具体见表4。

由表4所示，三个条件组合的整体覆盖率为0.929 412，整体一致性为1，表明这些条件组合可以解释大部分案例。

组合路径一：协作效能=有效的领导*标准工作流程。该路径表明，政府部门业务指导能力强、平台标准化建设水平高，能够促进跨部门协作取得良好的协作效能。例如，本研究中的广州公益时间银行就是典型案例。广州公益时间银行成立之初就得到了广州市委组织部、广州市委宣传部、广州市民政局等党委和政府部门的高度重视。各级党委、基层党组织以及党员都积极参与建设，党委的政治引领和政府的具体业务指导在其中发挥了重要的促进作用。同时，广州公益时间银行的信息平台标准化建设水平也位居全国前列，不仅注册了官方网站（http：//gzvolunteer.org.cn/），而且时间银行App也于2019年3月4日开始上线测试，同年8月26日正式上线，同年11月13日完成了微信公众号的认证。在平台，可以完成活动报名、培训报名、加入团队以及积分兑换等一系列操作。同时，平台还随时更新活动动态以及相关政策资讯等信息。志愿者可以在平台查看自己的订单、积分和服務证明等内容。各平台信息更新及时、界面友好、操作便捷，既方便了志愿者的使用，又扩大了时间银行的宣传，有助于时间银行取得积极效能。

组合路径二：协作效能=有效的领导*以政策法律为特征的制度因素*～协作关系的稳定性。该路径表明，政府部门业务指导能力强，即便完善的制度因素和协作关系的稳定性不强，跨部门协作仍然能够实现良好的协作效能。本研究选取的11个案例中，已经有5个案例出台了关于时间银行实施的方案或意见，为时间银行各主体开展协作创造了良好的制度环境。良好的制度环境为时间银行的运行提供了相关的法规和规章制度，能够以强大的公信力消除时间银行参与者的顾虑和担忧[27]。这种情况下成立的时间银行，在短时间内迅速发展壮大，取得了积极的跨部门协作效能。例如，本研究中的上海市虹口区养老服务时间银行就是典型案例。上海市虹口区养老服务时间银行是上海市虹口区民政局在2019年推出的试点项目。为推动试点工作开展，虹口区民政局、试点单位和项目运营方共同组成了虹口区养老服务“时间银行”核心管理小组。同时，上海市虹口区养老服务时间银行有完善的制度环境，2009年6月1日，《上海市志愿服务条例》开始实施，2019年3月18日，上海市民政局印发《关于在虹口区、长宁区开展养老服务“时间银行”项目试点工作的指导意见》，虹口区民政局也提出了具体的实施意见。因此，目前来看，虽然上海市虹口区养老服务时间银行运营时间不长，但是效能很好。

组合路径三：协作效能=有效的领导*～以政策法律为特征的制度因素*协作关系的稳定性。该路径表明，政府部门业务指导能力强、协作关系稳定性强，即使政策法规不健全，跨部门协作仍然能够实现良好的协作效能。例如，本研究中的常州钟楼时间银行。常州钟楼时间银行是较早探索时间银行的典型，在其发展过程中，得到了钟楼区民政局和区委宣传部等部门的大力支持。2011年发起项目至今，运行10年，从长城义工卡到时间存折再到云平台，经历了1.0版本到3.0版本的升级。协作关系的历时性越大，人们对其认知程度就越大，协作主体之间的关系就越稳定。因此，虽然常州市目前只出台了志愿服务相关的政策文件，尚无明确的关于时间银行的政策法规，但是，在党委和政府的领导下，经过多年探索，仍然得到了各方认可，促进了时间银行各主体之间的协作。

五、结论与讨论

本文基于跨部门协作理论框架，确定了以政策法律为特征的制度因素、标准工作流程、协作关系的稳定性以及有效的领导四个解释变量。使用模糊集定性比较分析对选取的11个时间银行案例进行分析研究发现，有效的领导是跨部门协作效能的必要条件，在此基础上，总结了影响跨部门协作效能的三条组合路径。基于此，可以得出以下结论：

第一，跨部门协作既离不开党建引领，又离不开政府部门的具体业务指导。首先，党建引领是中国特色社会主义社会治理事业的鲜明特征和最大优势。党建引领即“党建+”，以区域化党建为引领，建立党组织挂帅、功能融合和组织协作的治理网络，已经成为加强城市基层建设、创新社会治理的标配[28]。党员个人和党政部门参与跨部门协作，能够充分发挥党员的先锋模范作用以及基层党组织在领导基层社会治理与服务中的战斗堡垒作用。其次，未来跨部门协作过程中应该进一步提升政府部门的具体业务指导能力，建立相应的领导机制，更好地引领公共部门、企业、社会组织及社区志愿者等多元协作主体，共同构建新时代具有中国特色的跨部门协作发展之路。同时，各地在开展跨部门协作过程中，还应该注重跨部门协作的标准工作流程建设，尤其是信息平台标准化建设，例如，官方网站、手机App、微信公众号或小程序以及微博等互联网信息平台的建设。信息平台的使用，可以提升标准工作流程的透明性，增强协作主体之间的信任。因此，可以使用区块链技术来助推跨部门协作的发展，将区块链技术应用于社会治理领域，充分发挥区块链技术的分布式存储、去中心化、去信任等优势[29]，促进各主体开展跨部门、跨区域的协作。

第二，在有效领导力不变的情况下，协作关系的历时性，对协作路径的选择有重要影响。首先，对于历时比较短，稳定性相对不强的跨部门协作关系，在充分发挥党委和政府领导作用的同时，还要在良好的制度环境下才会取得积极效能。健全的制度可以为跨部门协作提供合法性、共同的目标、遵循的原则、规范的章程、具体实施措施和使用的工具，促使各协作主体达成一致的目标，快速调动多方资源，进而促进跨部门协作关系的建立。其次，对于历时比较长，稳定性比较强的跨部门协作关系，在充分发挥党委和政府领导作用的情况下，制度因素的作用就不那么重要了。这是因为稳定性较强的跨部门协作关系用较长的时间来实现跨部门协作的目标，各协作主体有一定的合作经验，在长期发展过程中已经具有了一定的公信力，形成了一套比较成熟的协作模式。同时，在发展过程中由于党委和政府的重视，能够吸引多方资源的参与，进而取得积极的协作效能。因此，不同情形的跨部门协作关系在具体实践中应该根据自身特点选择不同的路径，实现积极的跨部门协作效能。

本研究在理论基础、研究方法和研究视角等方面作出了一定贡献。第一，本文进一步明确了在中國语境下，对跨部门协作效能影响更大的是党委和政府的领导。第二，本文分析表明，在我国历时短的伙伴关系也能够很快取得积极的协作效能，这与Gazley提出的历时短的伙伴关系可能需要更长的时间不同，这也体现出了我国集中力量办大事的制度优势。但是，本研究仍然存在一定的局限。首先，资料来源上，本文使用的数据基本都是可以公开获取的资料。虽然通过多种渠道和多位研究人员的反复确认以确保资料的完整性，仍然可能存在偏差。因此，后续研究应该拓宽资料的获取渠道，以进一步丰富研究资料。其次，本文所分析的影响因素及组合路径为探究跨部门协作效能提供了初步的分析结果，但并不是全部的因果解释结果，还有可能存在本研究没有关注到的其他解释变量，值得未来的研究进一步探索。

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