疫情防控背景下网络谣言的刑法治理研究

罗小芳，徐亚琼

摘要：新冠肺炎疫情发生对社会经济发展造成严重冲击，随着网络信息技术发展，伴随重大公共卫生安全事件产生网络谣言传播，严重影响社会和谐稳定发展，疫情防控背景下加强网络谣言治理尤为重要。当前我国进入社会信息时代，谣言的类型发生变化。谣言治理的刑法明显增加，同时存在重公轻私等问题。我国主要是以刑法解释寻求传统罪名网络延伸的方式完善谣言治理刑法体系，面对专业化的网络造谣传播行为难以产生治理效果，网络谣言与网络水军不同，网络谣言治理应立足于刑法典传统实害犯罪，通过理顺不同刑法规范的逻辑关系，完善谣言治理刑法体系。网络水军组织根基危害到公众知情权，应对其进行专门刑法规制。轻缓化的刑法配置应成为网络水军组织刑法治理的基本理念。

关键词：疫情防控;网络谣言;刑法治理

中图分类号：D9243文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.012

Study on the Criminal Law Governance of Online Rumors in the Context of

Epidemic Prevention and Control

LUO Xiao-fang，XU Ya-qiong

（Shannxi Police College， Xian 710021，China）

Abstract：The outbreak of COVID-19 has had a severe impact on social and economic development. With the development of Network Information Technology， major public health and safety incidents have intensified the spread of online rumors， seriously affecting the harmonious and stable development of society. Therefore， it is particularly important to strengthen the control of Internet rumors in the context of epidemic prevention and control. At present， as China has entered the age of social information， the types of rumors have changed. The Criminal Law Standard of rumor control has increased obviously， but there are some problems such as emphasizing public affairs over private interests. Our country mainly uses the criminal law explanation to seek the traditional accusation network extension way to perfect the rumor governance criminal law system. In the face of professional network rumor spreading behavior， it is difficult to produce governance effect. Network rumor is different from the network Navy. The governance of online rumors should be based on the traditional crime of actual harm in criminal law， and the criminal law system of governance of rumors should be perfected by rationalizing the logical relations of different criminal law norms. The foundation of network navy organization is harmful to the publics right， so it should be regulated by special criminal law. The Light Criminal Law disposition should become the basic idea of criminal law governance of the network navy organization.

Key words：epidemic prevention and control; internet rumor; criminal law governance

當前全球新冠肺炎疫情不断蔓延扩散，人们对疫情成因及治疗方案等认识有限，谣言传播的模糊性与重要性条件齐备，随着谣言对社会和谐稳定的日益挑衅，网络谣言治理成为疫情防控的重要内容。刑法是谣言治理的重要力量，1976年中国制定首部刑法纳入谣言犯罪，此后纳入刑法的谣言罪刑体系日趋完善。互联网的出现为谣言的传播提供有利条件，对谣言治理刑法升级提出更高的要求。当前信息经济产业成为经济发展的重要动力，信息社会下我国出现专业化造谣模式，在社会危害性等方面表现出新的特征。新冠肺炎疫情爆发后为防止疫情传播采取的社会隔离措施为网络谣言的传播提供了可乘之机，谣言的目的是借机攻击党政治理能力水平，故意制造社会恐慌;或恶意诋毁商业竞争对手等。2020年两高两部联合发布关于惩治妨碍新冠肺炎疫情防控违法犯罪的意见，强调严惩造谣传谣犯罪，区别对待各种犯罪情况，反映出治理谣言问题的迫切性。网络扫黑除恶中需要对网络谣言与黑恶势力关联差异进行界定，提出分治刑事政策。

一、新冠肺炎疫情网络谣言的类型、特点及危害

新冠肺炎疫情爆发后，有关疫情防控舆论信息中很多网络谣言的散布对社会稳定造成不利影响，治理突发公共卫生事件网络谣言成为当务之急。提升舆情管控能力，也是推进国家治理能力现代化的现实要求。疫情防控关键时期，公众对疫情信息渴求心理为谣言传播提供了条件。网络谣言传播对疫情防控造成负面影响[1]。针对疫情防控中网络谣言传播特点，需要分析目前网络谣言刑法规制存在的困境，通过完善相关法律法规，借助政府、社会公众多方力量遏制网络谣言传播。

（一）疫情网络谣言类型

疫情防控下网络谣言传播呈现新的特点，具有多种类型，主要分为攻击性谣言，误解型与牢骚型。误解型谣言是造谣者因恐慌心理对某些敏感问题随意猜测导致夸大事实，如疫情期间有谣言称某公司提前开工是有员工感染疫情，200名员工被隔离。经记者核实该企业未发生员工发烧等情况，误解型谣言是造谣者不明真相的随意猜测，以广泛的方式公布真相非常必要，公众了解事实后自然会消除误解[2]。攻击性谣言是造谣者有预谋地散布假信息打击特定对象，如有境外网站发布信息称中国政府准备向最高法申请杀死20000名确诊感染者获批，谣言编造事实旨在诋毁中国政府，对国际舆论造成严重恶劣影响。针对这种类型的谣言，揭示造谣者意图可以遏制攻击性谣言的传播。调查了解到此谣言源于境外自称城市新闻网站发布，网站内充斥大量虚假垃圾信息，应对谣言信息从源头查证。牢骚型谣言是当人们某些愿望得不到满足时，埋怨之感就会产生，表现出来的埋怨就是牢骚，这种牢骚如果是直接针对埋怨对象，就是斥责、诉苦，但如果不是针对埋怨对象，就很容易转化成为谣言。这种谣言，是一种社会情绪的反应，正如造谣者找不到准确的矛盾对立面来发泄一样，我们也无法找到准确的造谣者，一旦谣言进入大众传播领域，就会产生远远超出人际传播的牢骚性质的影响。

（二）疫情防控下网络谣言的特点

新冠肺炎疫情背景下谣言传播呈现出传播群圈化，技术先进化，主流媒体发声迟缓等特点。当前我国社交媒体迅速发展，自媒体时代信息传播速度加快，社会舆论变化导致疫情期间舆情变化。用压制信息公开方式维护社会稳定易催生负面舆情。新冠疫情爆发初期，由于权威信息发布不及时导致出现大量谣言。社会大众因政府权威信息缺失产生不满情绪，官方媒体要用权威声音破解谣言。媒体时代官方媒体缺席，大众会从社交圈获得有关疫情不实信息，官媒及时发声能够提高大众对谣言的辨认度。传播技术发展为谣言滋生创造了条件。以往造谣受众面积小，随着自媒体的发展，各种剪辑小视频APP层出不穷，网络谣言往往借助视频图片形式传播，大众因不具备辨别真假能力导致被蒙蔽。

（三）新冠肺炎疫情网络谣言的危害

新冠肺炎疫情防控背景下，网络谣言肆意传播会带来严重危害，对社会稳定产生不利影响，疫情网络谣言传播会损害政府良好社会形象，破坏正常市场秩序;引起大众恐慌情绪，损害政府的公信力。谣言使民众产生恐慌情绪怀疑政府掩盖事实;有些造谣者受国外势力指使，借机诋毁政府，损害政府公众形象;政府应对网络谣言治理措施是否及时等受到公众关注，影响政府的公信力;谣言通常通过过度夸大某种商品功效刺激大众购买欲，如某药品可抑制新冠肺炎病毒的谣言传播造成多地抢购现象;疫情发生后大众产生恐慌情绪，传言湖北产地水果会传播病毒，导致脐橙之乡秭归17万吨脐橙滞销[2]。自媒体信息传播超越时空限制，任何网民可以变换方式传播谣言，制造恐慌情绪。疫情防控期间各地农村路口设置路障积极开展疫情防控。各种封路方式迅速传播，粗暴防控的个别行为成为负面信息被广泛传播，影响大众对政府部门疫情防控能力的认同。

二、我国刑法治理谣言历史演进

1979年《刑法》中与谣言相关的罪名为“诽谤罪”，该罪是指以暴力或其他方法公然侮辱他人，情节严重处三年以下有期徒刑或剥夺政治权力。在1994年中国通过64K的国际专线进入互联网，之前中国不存在网络谣言问题，谣言参与主体、传播载体等相对简单。互联网时代由于市场经济建设处于起步阶段，对个人名誉侵犯成为谣言犯罪主要形式。

信息社会建设起步时期，我国处于前谣言网络时代。伴随着社会的高速发展，互联网技术在我国逐步应用发展起来，但互联网尚未成为民众的日常生活平台。虽然存在利用互联网造谣的行为，但此时谣言还未实现网络化转型。由于市场经济发展中，塑造良性市场竞争秩序诉求强烈。《刑法》在完善诽谤罪构成要件基础上，增设“损害商品声誉罪”等新罪名。此后1997年《刑法》完善涉及私人生活谣言治理罪刑体系，2001年通过实施《刑法修正案》增设“故意传播虚假恐怖信息罪”，此时利用网络造谣传播行为虽仍然客观存在，但网络谣言数量未呈爆发势态。此时期谣言治理相关刑法规范表现为刑法立法，未充分体现通过司法解释应对谣言的紧迫性。

互联网普及为谣言进入网络化时代创造条件。微博等自媒体应用成为信息传播新场域。2009-2014年我國进入互联网30阶段，此时期互联网表现出即时化特征，自媒体广泛应用成为显著变化。网络犯罪呈现出网络犯罪空间出现不同以往的犯罪现象，成为变异犯罪行为的独有土壤。一些犯罪行为离开网络无法存在，自媒体时代到来使得互联网成为谣言滋生最佳场域。新冠肺炎疫情发生后，为有效防控疫情采取的社会隔离措施减少线下的人际交往，客观加剧了网络谣言的传播危害。

组织化产业化模式形成是造谣传播行为立体化的重要标志，2006年尔玛互动营销公司成立，以互联网整合传播为特色的营销服务公司。2013年尔玛互动营销策划公司因非法经营罪被依法追究刑事责任。司法裁定认定犯罪涉及通过信息网络提供删除信息服务行为，信息社会中信息成为重要的资源，开发利用信息资源为目的的信息经济是国民经济信息化的重要关键。谣言生成主体，危害后果等发生政变。在实现专门化发展后，谣言传播行为实现立体化转型，出现网络公关公司等主体。信息经济时代下，立体化转型带来的结构性特征值得关注。

三、突发公共卫生事件网络谣言治理实践现状

2020年我国爆发新冠肺炎疫情，这次突发公共卫生事件造成交通停运，全国春节假期延长等严重社会影响。随着武汉封城消息公布，疫情相关谣言数量激增。2020年疫情网络环境较非典时期更为复杂，2010年微博元年解决了信息传递点对点的问题，网络谣言借助微博力量广泛传播。网民数量激增使得民众对社会公共事件关注度提高，公共卫生事件网络谣言传播快捷，加大了辟谣治理难度。

公共卫生紧急事件网络谣言治理形式包括预防型与响应型，预防型治理是使用预防措施减少公共卫生晋级情况发生网络谣言，治理流程分为预防和预警阶段。新冠肺炎疫情中我国政府预防型治理通过在卫健委官网开设疫情防控动态专栏应对，卫健委信息公开方面集中于防控动态与媒体报道。突发公共卫生事件网络谣言响应型治理适用于对政府公众信息请求的响应，新冠肺炎疫情中政府对网络谣言大多采取响应型治理措施，如2020年元旦武汉警方发布通告，对不经核实在网络上发布不实信息违法人员给予警告罚款处罚等。

综合型治理是使用多种复杂治理方法的治理方式。其中行政法律手段是政府、法院等公权力机关治理网络谣言主要手段，国家通过立法司法等强制力量规范社会活动，通过强制性行政命令，行政规章制度等调节管理社会活动。针对公共卫生紧急情况网络谣言综合治理采用合适的手段，才能达到最佳的谣言治理效果。新冠肺炎疫情中政府应对网络谣言综合治理主要利用技术进行监测，对有关疫情造谣行为处置。我国应对公共卫生事件网络谣言常用治理措施包括辟谣平台线上技术参与实践，依法追究造谣者法律责任等。

突发公共卫生事件中网络谣言治理存在法律法规不完善，地方政府公信力缺失，预警预防不足等问题。我国防止谣言法律制度包括人大颁布的有关法律，两高颁布的有关解释，国务院及各部委的有关规定等。我国缺乏将谣言定为犯罪的法律，我国法律中谣言大多为某些犯罪手段包含在法律条文中，对谣言的判定缺乏明确的标准。中国谣言相关法规中对谣言通常表述为严格禁止，严厉打击，处置主要以行政处罚形式表示。笼统的法律规范导致谣言治理弹性较大，导致多情况下法律手段效果不够明显。

四、新冠肺炎疫情网络谣言规制的困境

新媒体时代，网络技术迅猛发展，信息传播速度加快使得人们可以通过网络参与信息内容生产传播，新媒体自由开放环境滋生网络谣言，谣言的扩散对社会秩序稳定产生严重危害。新冠肺炎疫情爆发后多地出现网络谣言，各地卫生部多次辟谣，但网络谣言仍无法有效消除。出现疫情网络谣言主要原因包括公众批判能力不强，政府公信力不足等，当前网络谣言规制面临传播途径多样化增加规制难度，造谣主体难以界定等现实困境。

（一）信息经济时代对谣言传播行为的改变

70年代西方学界使用信息化等术语指出信息技术在经济社会发展中的作用加强，信息社会，以数字化为基本交往方式成为信息社会的特征，信息时代造谣模式发生了新的变化。信息经济时代下，与谣言相关刑法规范发生变化，规范载体形式及罪名结构等呈现新的特征。信息社会中最高法更多关注公共性谣言，罪名数量占比多，针对个人名誉诽谤入罪受制于我国司法部门严格把控[3]。司法适用未发生根本改变，涉及企业商业信誉及涉及侵权交易虚假信息谣言行为未受到影响。刑法规范的投放量大，公共秩序法益成为网络谣言治理重点。刑法规范投放不均衡是网络时代谣言的一大特征。信息时代网络造谣传播行为发生组织化模式升级，网络谣言与网络黑恶势力不同，需要针对不同罪型进行处理。

（二）法律法规针对网络谣言规制不够细致

目前我国初步形成了以《宪法》为核心的谣言治理法律体系，《宪法》具有最高法律效力，为通过其他法律规制谣言传播奠定基础，如民事法对网络谣言规制表现为保护主体荣誉权等方面;刑法对谣言规制体现在罪名变化，如损害商业信誉罪等。最高法关于办理网络诽谤等刑事案件法律适用问题的解释，明确了造谣的范围，是我国治理网络谣言的一大法律尝试。通过梳理我国关于网络谣言的相关法律，发现司法解释、行政法规等占据多数。针对网络谣言制定相关立法处于摸索阶段，立法层次较低。解释规定借助互联网谣言对他人实施诽谤等行为情节严重以寻衅滋事罪论处，但未明確如何定性情节严重情况，法律法规针对网络谣言规制不够细致，为司法实践增加了处理难度。

（三）长期以来大量网络水军实施的组织造谣行为是司法治理难题

近年来各省公安厅督办系列网络水军案件，取得了一定社会效果。但通过传统罪名网络扩张方式能否根治组织化造谣有待商榷。目前司法机关尚未严格区分谣言等行为方式，司法机关多适用《网络诽谤解释》确立非法经营罪追究刑事责任，形成抓大放小的刑事政策，将网络水军头目作为刑事制裁核心对象，对网络内部人员等难以进行刑事制裁[4]。当前治理网络水军主要将其视作非法经营行为进行刑事制裁，目前客户市场需求存在，一些底层人员掌握网络水军运营方式，可能导致网络水军服务费用提高，利益驱使下行为人铤而走险，逐渐成为新的网络水军组织者。

五、国外刑法治理网络谣言的实践

我国法律体系对传播网络谣言违法行为，根据谣言内容、危害程度等因素区分，通过刑事处罚方式惩戒，刑事规制具有一定限度，传播网络谣言行为侵害法益要达到受刑罚处罚程度方可启动刑法规制[5]。目前我国刑法对网络谣言治理存在许多不足，国外对网络谣言治理起步较早，许多国家通过采取系列措施探索出了一些较为成熟的经验。为有效应对新冠肺炎疫情突发公共卫生事件网络谣言，我国要积极了解总结国外刑法治理网络谣言方法，探索适合我国国情的治理途径。

美国重视对互联网的工作管理，制定很多互联网管理法规。奥巴马公布的网络安全评估报告中表示，网络空间带来威胁已经成为美国严重经济军事威胁。美国成立白宫网络安全办公室，体现对网络空间治理的重视[6]。1991年首例网络谣言侵权案后，美国制定了多部网络传播规制法律。1996年电信法构建了法律保障、行业把关和公民教育于一体的网谣言治理机制。《信息安全与互联网自由法》明确网络危机下总统可宣布信息空间紧急状态，对威胁公共安全的网络谣言进行依法治理。美国政府制定倡导有关互联网行为道德标准，虽然美国未制定的统一联邦立法来处理互联网平台造谣行为，但各州可以针对治理问题制定法律。

在英国的实践中，信息网络管理，大力倡导网络行业自律是英国规范互联网信息发布的特色。英国政府对互联网的管理由行业组织完成。组织来自不同领域专业知识组成国民咨询局，在社会动荡的危急时刻传播真实信息。1996年美国在政府倡导下设立行业自律组织，通过接受投诉等实现对互联网行业自我管制。英国政府2003年成立通信办公室，负责维护网络信息内容标准，推动建立分级过滤系统。法国民间人士成立停止谣言辟谣网站，用真实信息代替虚假信息[7]。新加坡采用专门立法规范网络内容，制定全面的法条保护互联网安全。韩国建立最早的互联网审查机构，实施网络实名制管理，规定利用互联网造谣刑事处罚，重点审查有害信息。

六、新冠肺炎疫情下网络谣言刑法规制对策

目前我国最高司法机关治理网络谣言通过刑法解释将传统罪名延伸至网络空间，立法机关通过刑法修正案增设治理网络谣言新罪名。当前我国刑法规范仍立足于平面化的谣言治理模式，未改变我国谣言治理刑法结构，面对产业化造谣传播模式难以发挥效果。世界各国都面临谣言的困扰，现阶段我国网络谣言出现专业化演进态势，产生治理困境根源是治理对象组织结构特征，需要厘清网络水军与网络谣言治理的关系，采取分而治之的刑事政策。在网络信息高速发展的现代，可采用多种措施，以做到打击有重点，规范有目的，不失精准，且能防患于未然。

（一）明确网络谣言入罪的门槛

用刑法规制网络谣言并非我国创举，韩国、美国等国家均有相关立法以及明确规定。但从我国现行立法来看，对于网络谣言的认定还存在較大的模糊性，这不仅表现在罪状的设置上，还体现在立法用语上。对于不同的网络言论，应当明确需要入罪的类型。比如，对于危害国家安全、社会公共利益的网络言论，如果确实造成了较为严重的后果，具有较大的社会危害性，理应纳入刑法规制的范围。对于一些虽属于网络谣言但并未造成严重后果的，基于刑法谦抑性的考量，可以不以犯罪论处。对于意见性言论、批评性言论、推断性言论、基于恐慌的言论、单纯的情绪表达、基于具有公信力的信源的信息传播行为，不应纳入刑法规制的范围。

（二）增设统一规制网络谣言的罪名，明确其构成要件

由于目前关于规制网络谣言的刑法规范存在较大的处罚漏洞，建议将目前刑法中涉及网络谣言的规定统一为一个罪名，具体罪状可以描述为：“利用网络故意捏造并散布虚构的事实，足以危害国家安全、社会公共利益或者贬损他人人格，破坏他人名誉，情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑;情节特别严重的，除七年以上有期徒刑或者无期徒刑。”

（三）网络谣言犯罪治理应确保刑事法治供给平衡

损害商业信誉及制造传播公共谣言的犯罪行为为传统刑法模式下的行为，构成刑法网络谣言基本体系。要加大个人与商业领域谣言治理制度供给，理顺不同刑事规范间的逻辑关系，明确刑法治理网络谣言边界。应在网络水军治理中引入行为人刑法模式，我国网络水军治理延续传统行为刑法模式，建议在网络水军治理中引入行为人刑法模式，需要区分网络水军组织不同层次，针对不同层次组织者及群体人员确定差异性刑事责任[8]。网络水军刑法治理具有主观主义色彩，网络水军可作为独立犯罪模式发动刑事制裁;证实是网络水军造谣者可结合网络谣言涉及传统实害犯进行处罚。

（四）针对公众知情权做出制度供给

行为人刑法模式将网络水军存在作为谴责对象，当前公众信息获取发生变化，公众可以迅速获得海量信息，同时面临被不具有真实性的信息困扰的风险。信息的传播与公众知情权对应，考虑互联网时代公众信息获取依赖网络，需要针对公众知情权做出制度供给。网络水军以造假为基础存在，其发展趋势是操控网络空间信息传播，公众利用互联网获得真实信息减少。网络水军存在直接危害公众的知情权，应将公众知情权上升为刑法保护法益。刑法对其保护程度不同于传统实害犯。行为人刑法模式实践操作要依托识别网络水军身份模型，明确网络水军侵犯公众知情权，应将网络水军作为特有身份识别。围绕网络水军构建的行为人法制制裁模式需要识别其身份。网络水军身份识别是利用Web信息挖掘技术构建分析函数，通过优化网络环境中身份识别要素，识别发现潜藏的网络水军。网络水军识别是基于用户特征建立的综合性识别模式，能够准确发现网络水军。

（五）行为人刑法模式下刑法制裁应理性把控

刑事制裁的意义是维护秩序，公众知情权是抽象法益，围绕网络水军进行刑事制裁应表现为轻量化模式。网络水军刑法治理目标是兼顾控制刑法罚量，最高法定刑设置二年以下有期徒刑相对合理。对于网络水军可以增设刑事禁止性措施，包括禁止建立主要用于传播交流的网站群组等;禁止从事网络公关相关职业;禁止允许他人在自己所有网站群组上发布信息。禁言及约谈等机制是治理网络水军的措施，将相关措施作为行政性措施更为合适。将上游用户与底层水军的交易等行为定义为助力网络水军，可依托网络水军组织架构确立刑事责任体系。

由于突发公共事件危害性，有关公共卫生紧急事件网络谣言传播影响大。目前学界对公共卫生突发事件关注不足。信息网络由于其广泛便捷等特征影响社会生活，各种网络违法犯罪新形态成为新业态的影子。网络谣言及网络水军是新形态的代表。由于自媒体发达，直播平台等媒体不断更新，信息传播空间大，加上流量效应，使得利用信息网络博眼球的情况层出不穷。传统门户网站监管不到位，网络谣言犯罪未来形势严峻。网络时代如何科学消解网络谣言的负面影响考验治理者的智慧，网络水军存在使得谣言治理更加复杂，需要寻求新的制度供给。网络水军组织危及未危害到公众知情权，应引入行为人刑法模式进行专门规制，构建层次化的刑事责任体系。

参考文献：

[1]郑淑珺.重大疫情期间的信息安全治理与舆论控制研究[J].绍兴文理学院学报（人文社会科学），2021（1）：88-95.

[2]王彩虹，侯智颖.网络谣言犯罪的刑法规制研究：以突发公共事件网络谣言为视角[J].法治论坛，2020（2）：30-37.

[3]卢建平，姜瀛.疫情防控下网络谣言的刑法治理[J].吉林大学社会科学学报，2020（5）：40-51.

[4]徐洋洋，刘诗楦.网络谣言在中国的刑事规制：创新、困境与优化[J].中国监狱学刊，2020（5）：42-52.

[5]黎慈，陶盈盈.突发公共卫生事件中网络谣言的治理困境：以新型冠状病毒肺炎疫情防控为表述对象[J].江苏警官学院学报，2021（1）：77-83.

[6]李伟，李菁菁.新冠疫情背景下网络谣言的法治化治理路径探析[J].重庆邮电大学学报（社会科学版），2021（2）：64-73.

[7]王科.新冠肺炎疫情相关谣言内容分析及治理反思：基于368个样本的Nvivo 11分析[J].东北农业大学学报（社会科学版），2020（5）：27-35.

[8]马迅.疫情防控中网络谣言治理模式的精细化转型[J].法律方法，2020（2）：400-416.

[责任编辑、校对：党婷]