政府购买第三方低保评估项目研究

汪雪君

关键词：政府购买服务;第三方评估;低保核查

中图分类号：C915文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）08 — 0098 — 03

为了进一步深化社会救助综合改革，优化城乡居民最低生活保障审核审批流程，提高社会救助水平，C县在社会救助审批权限下放以后，全面引入了购买服务以弥补基层工作力量的薄弱短板。截止2020年，C县每年投入100万元资金引入社会组织对全县社会救助对象进行第三方走访核查和专项服务〔1〕，Z镇作为参与购买服务项目的乡镇之一，也是首次尝试通过这种方式，委托社会工作机构对全镇的低保工作进行核查评估。社工机构可以运用自己的专业能力，通过面对面的访谈，发现问题，提出疑问，以第三方的独立地位客观评估低保制度的实施情况;同时，最后形成的评估报告也能为审批决策工作提供参考，有利于政府改进低保管理水平，达到推动基层社会求助能力提高的目的。

一、关键概念界定

（一）政府购买服务。政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，承接政府购买服务的主体包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。〔2〕

（二）第三方评估。关于第三方评估的概念，有学者认为，第三方评价是指由与政府无隶属关系和利益关系的第三方组织所实施的评价政府及其部门的绩效的活动。第三方评价是指由独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评价，也称外部评价，通常包括独立第三方评价和委托第三方评价。此外，也有学者提出，第一方评估是指政府内部评估，第二份评估是指来自普通公众的外部评估，不同于这两方的是独立的专业组织的评估。这些界定大同小异，都强调独立于政府之外的专业组织的评估。〔3〕

二、低保评估政策背景

（一）政府购买服务。2014年，根据党的十八届三中全会有关精神和《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）部署，财政部、民政部和工商总局制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《办法》）。《办法》规定了购买主体、购买内容、购买方式和购买程序等内容。 2019年8月，A省C县以S镇为试点镇，首次采取第三方参与低保评估的形式，积极探索城乡低保入户核查、精准识别新机制。此次尝试获得了显著的成效，提高了低保的透明度和社会公信力，促进了救助对象认定的精细化〔3〕，因此C县于2020年社会救助审批权下放后，正式将第三方参与低保核查项目推广至其他乡镇。Z镇在本次评估工作中，根据上级文件要求，制定了本镇的城乡低保动态管理实施方案，包括政策宣传、时间限制、申请人资料提供、家庭收入认定标准等内容，确定了核查中的工作要点和难点。

（二）第三方评估。与政府内部评估相比较，独立的第三方评估能弥补传统的政府自我评估的缺陷，在优化政府服务方面能够发挥不可替代的促进作用〔4〕。第三方评估的根本特征在于其独立性，即第三方具有独立于委托方和评估对象的利益。这种独立性使得第三方评估机构在实施评估的具体过程中，有可能保持客观和中立的立场，不受评估对象影响，进而保证绩效评估的真实性〔5〕。Z镇政府此次以公开招标的方式向第三方机构购买低保评估服务，核查全镇低保工作的执行情况，以此为低保工作查缺补漏，提升基层社会救助经办服务能力，并从制度层面向上级政府提出改进建议。

三、第三方低保评估的利与弊

（一）第三方低保评估的利

1.减轻了镇包村干部和村干部的人情压力，使他们能更顺畅地开展工作。“人情保”和“关系保”现象的出现存在两种原因，一种是待评估家庭中有公职人员或与村干部有亲属关系，利用了职务之便，对方帮助待评估家庭通过低保评估，拿到低保金;但另一种则是待评估家庭为了通过低保评估，不顾自身真实情况， 在村委会胡搅蛮缠，给村干部的日常工作造成了影响后，村干部为了息事宁人，会将其列入低保评估通过的名单。但第三方机构在接手低保评估工作后，以上现象都可以得到有效解决，而且当镇包村干部、村干部再次入户宣讲政策和调查时，会向待评估家庭说明评定主体为第三方机构，他们已无权决定低保评定人员名单，让待评估家庭明白只有实事求是、申请资料符合条件的才能获得救助，靠人情、关系评定的时代已经过去。对于镇包村干部、村干部而言，由第三方机构接手低保评估工作，可以帮助他们减轻本职工作之外的人情压力，让他们把注意力放在收集和初审待评估家庭资料上，提高工作效率。

2.低保对象识别更加精准， 低保救助更加公開透明。政府引入第三方机构进行低保评估的目的，就是为了让真正贫困的居民都能得到社会的救助，做到“应保尽保”。第三方机构能够发挥自己的独立性优势，在不受委托方和评估对象影响的情况下，做到实事求是、中立地对评估对象的实际情况进行核查和评估，并根据贫困居民的贫困程度合理精准地划分不同的施保类型，使低保金发放到真正需要的人手中。另外，由第三方机构进行低保评估可以让评估过程更加公开透明，提升群众对低保评估的认可度和满意度。

3.评估后形成的系统评估报告，可以为政府未来制定相关低保政策及规定提供参考。评估人员通过观察和交流发现评估过程中的问题，然后将这些问题汇总归类整理成报告呈递给政府，可以让政府在制定相关政策或发布相关文件时更贴近实际情况，减少或者避免类似问题的出现。

（二）第三方低保评估的弊

1.申请审批表内容有歧义，缺少统一的填写标准。评估过程中笔者发现，由于Z镇是首次尝试向第三方机构购买服务来进行全镇低保核查的，因此在具体实施上没有过往经验可以借鉴，只有《C县城乡居民最低生活保障工作操作规程》〔长民〔2020〕49号〕和《Z镇2020年城乡低保动态管理实施方案》作为评估参考。然而笔者在随第三方机构入户核查中发现申请审批表的内容存在有歧义的地方，但上述文件却没有相应的、对申请审批表表格内容填写的指导，这就了导致各村（居）的干部在指导低保户填写表格时是根据自己对表格的理解来进行的。比如《C县家庭收入与财产状况声明书》中关于赡（扶、抚）养人姓名及家庭收入、财产情况的填写，在涉及子女家庭需赡养具体老人人数时，究竟是只填写赡养人自己的父母，还是需要填写赡养人夫妻双方的父母？究竟是填两人，还是填四人（夫妻双方父母均健在的前提下）？在不同的理解下，村（居）之间的填写标准会有所出入，而这种出入不仅会使得评估的错误率升高，而且容易在评估数据汇总时造成大量返工。

2.参与评估的年轻社工不易把握灵活就业者的实际收入，导致评估结果不准确。本次评估虽然过程中有省民政厅印发的每户家庭的经济情况报告进行对比，但是报告的数据只能查到已缴纳社保医保家庭成员的月收入，未缴纳社保医保家庭成员的月收入并没有显示，所以对于以灵活就业方式工作（打零散工等）的家庭成员经济情况的掌握只能是社工结合家庭成员劳动能力、务工地人均工资水平等进行综合判断。在这种情况下，对参与评估社工的生活经验要求也相对较高。然而并不是每一个参与评估的社工的生活经验都很丰富，特别是对于30岁以下的社工而言，核查中缺少生活经验的支持会让他们无法自主做出对入户家庭经济情况的准确判断，这样会影响核查数据的真实性，导致最终评估结果不准确。

3.评估过程中缺少对第三方机构社工的有效监督，服务质量层次不齐。由于Z镇政府在与第三方机构签订招标合同时约定了合同履行完成的时间，所以第三方机构为了能在期限内按时完成评估任务，会在评估工作进程最紧张的时候后续增派人手进行支援。然而对于新增人手的资质，政府方面并没有进行验证;对于新增人手的要求，Z镇政府也没有和第三方机构在评估前约定此种情况下需汇报还是提供情况说明。如果新增援的社工没有相关的资质，那么他们评估的水准不能令人信服;如果新增援的社工没有参与评估开展前的培训，那么他们会不清楚评估过程中需要再三注意的要点，他们对整个评估流程和要点的掌握是在评估过程中逐步实现的。对于整个评估项目而言，以上情况的发生会使得该第三方机构不能提供相同水准的评估服务，使得政府购买服务的质量打折扣，也容易使得政府对第三方机构产生不信任，不利于后续工作的开展。

四、对政府购买社会救助服务项目的改进建议

（一）统一填写标准，出台具体的操作规范实施细则

政府相关部门可以在吸取此次评估经验的基础上，针对文件中可能发生歧义的内容，出台操作规范实施细则，并在细则中具体规定统一填写申请审批表的标准。比如《C县家庭收入与财产状况声明书》中关于赡（扶、抚）养人姓名及家庭收入、财产情况的填写，在涉及子女家庭需赡养具体老人人数时，可以规定夫妻双方父母均健在的情况下赡养人数为四人，若一方或双方父母有亡故的事实，则按实际父母人数填写;另外，在评估前的培训中，细则也可以作为培训材料，通过讲解，让参与评估的镇包村干部、村干部和第三方机构社工掌握评估过程中的重点和易错点。统一标准可以降低填表中的错误率和返工率，同时也可以提高低保对象认定的精确度。

（二）加强对参与评估人员的资质把关，要求对新增评估人员进行内部培训

一方面在评估前政府可以要求第三方机构提供参与本次评估的评估人员名单，将名单下发至每村带队的村干部手中以确认人员属实;另一方面政府和第三方机构签订合同时也需要约定，当评估过程中出现需要新增人员的情况时，第三方机构应该向政府进行汇报，在汇报中说明新增人员的来源和资质情况，同时，第三方机构也应在派遣新增评估人员到岗评估前做好内部的培训，以使其能衔接上评估工作。

（三）完善评估前培训内容，弥补年轻评估人员的生活经验不足

评估前的培训除了讲解评估的基本原则、保障对象、保障标准等内容，政府相关部门工作人员还需要介绍一些基本的农村生活常识，比如当地是否有租田情况，租田一亩多少钱、当地常见的外出打工类型，不同工种大致的收入水平等，通过间接经验的传授来弥补年轻评估人员直接经验上的不足，不仅有利于评估工作的开展，也有利于树立评估的专业性和权威性。

（四）发挥政府监督作用，强化评估过程全监督

政府购买服务不代表政府在所购买的服务项目中完全是“旁观人”的角色，相反，政府要肩负起监督的责任以保证购买服务的质量。在整个低保入户核查过程中，政府工作人员还需要不定时进行巡视和抽查，通过随机进入某村并加入第三方评估人员和村干部的核查队伍的形式，留意评估过程是否符合规范、评估是否准确、政策是否宣传到位等。同时，当村干部在评估过程中发现问题并上报政府时，政府也要就相关问题与第三方机构负责人、当事评估员进行确认和处理。

（五）加大对购买第三方机构评估项目的资金投入，对低保对象的救助更全面

在本次的入户核查中，笔者发现农村低保对象是典型的受助者，是需要社会工作者、心理咨询师等专业人员提供系统服务的对象，但是囿于评估工作的紧迫性和购买服务的资金限制，因此评估人员不能对每一户家庭进行更加细致的询问和帮助。如果加大了对第三方评估项目的资金投入，政府可以要求评估人员增加需求评估统计并汇总成报告形式，后期政府就可以根据报告中的问题购买社会工作服务继续跟进或者链接社会资源使低保对象得到社会帮助，这样对低保对象的救助就不仅停留在国家和物质方面，而是多主体和多资源共同形成的全方面救助。

〔参 考 文 献〕

〔1〕合肥市民政局.C县顺利实现低保审批权下放和年审工作〔OL〕.2020-11-10，2021-05-11.

http：//mzj.hefei.gov.cn/zxzx/xqdt/14673441.html.

〔2〕财政部、民政部、工商总局.关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知〔OL〕.2014—12

—15，2021-05-11.http：//www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/

zhs/201501/t20150104_2510221.htm.

〔3〕長丰新闻网.引入第三方 推动规范化 探索低保核查新机制〔OL〕.2020-05-12.http：//www.ahcf

news.cn/html/2020-05-12/103_13183.html.

〔4〕李春，王千.政府购买养老服务过程中的第三方评估制度探讨〔J〕.中国行政管理，2014，（12）：38-39.

〔5〕陆汉文，梁爱有.第三方评估与贫困问题的民主治理〔J〕.中国农业大学学报：社会科学版，2017，（05）：105.

〔责任编辑：张 港〕