迪拜经验对增强海南自贸港财政可持续性的启示

任宛竹

（上海社会科学院 应用经济研究所，上海 200020）

根据习近平总书记4.13重要讲话，海南自贸港的定位是全面开放的新高地，需要以制度创新为核心，逐步探索建设中国特色自由贸易港的顶层设计和配套政策细则。其中，建立更加灵活的财税政策体系和管理体制、在带动经济发展的同时维持区域财政平衡，是一项重要而迫切的任务。因此，海南有必要借鉴国际典型自贸区的财税制度建设经验，建立符合我国国情的自贸港财税体制，增强海南的财政可持续性，助力海南自贸港的起步与发展。

一、海南自贸港财政可持续性情况分析

（一）省及省以下地方政府财政可持续性较差，财政收支存在较大缺口，地方政府债务风险高

根据海南省统计局国民经济和社会发展统计公报，2019年海南省地方一般公共预算收入814.14亿元，比上年增长8.17%；一般公共预算支出1858.6亿元，比上年增长9.89%，财政收支缺口持续放大。本级财政收入对经济的贡献度较弱，这使得一方面省本级与各市县对上级补助的依赖进一步加深，尤其是在2017年实行新的财政分权体制之后，省本级财力占全省财力比重进一步上升，各市县财政自给水平出现不同程度的下降；另一方面财政缺口激化了海南省地方政府债务风险，2019年海南省地方政府债务余额达到1359.23亿元，与GDP比重高达26%，同时，受制于孱弱的地方财力，海南省各市县债务负担较重，城投债发行规模较小，融资平台分布集中，存在较高的偿债风险①数据来源于CEIC、财政部预算司以及海南省统计局，地方政府债务余额包括地方一般债务余额与专项债务余额。国际经验表明，发达国家的债务负担率一般在45%左右，它与发达国家财政收入占GDP的比重为45%左右有关，即债务余额与财政收入的数值相当时，也就达到了适度债务规模的临界值，超过此界限就意味着债务危机或债务风险。2019年，海南省地方财政收入与GDP的比值为15%，远低于地方政府债务与GDP的比值。。

（二）产业结构失衡，海南省及省以下地方政府财政收入高度依赖房地产业

长期以来，海南经济高度依赖房地产业，在省级财税来源中，房地产业占比接近50%，这一收入结构加剧了地方政府的财政困境。2017年开始，海南省出台严格的房地产业调控政策并施行新一轮分税制财政体制，引导市县摆脱对房地产业的过度依赖。长期而言，斩断对房地产业的过度依赖需要转变经济发展方式，培育新兴主导产业，因此这一政策在短期难见成效。2019年省级税收来源中，房地产业关联最大的房产税、土地增值税和契税收入占比为38%。在市县级财政层面，实行新的税收分享政策后，三亚、万宁等市的契税和土地增值税收入仍占税收收入的30%以上。同时，这一政策导致房地产固定投资陡然滑坡，2018年房地产完成投资额较前一年下降16%，2019年进一步下降22%，导致以国有土地使用权出让收入为主的政府性基金收入下降，在省内纵向和横向转移支付体系尚不健全的情况下，房地产业的萎缩加剧了各市县的财政困境。

（三）经济结构不合理，导致区域间财政水平不均衡

由于资源禀赋、发展阶段以及各地发展战略导向存在差异，海南各市县经济发展水平差距较大，海口市经济体量遥遥领先其他市县，2019年GDP占全省总量的31.5%，琼中、保亭等市县经济较为落后，经济总量仅为海口市的3%。区域经济分化导致区域间财政水平不均衡，部分县市获取自主财源能力较差，不得不长期依赖纵向与横向转移支付。

以上问题均制约了海南自贸港财政的可持续发展，因此有必要借鉴国际经验，纾困海南财政。本文以迪拜自由区①迪拜自由区的英文名称为free zone，故译为“自由区”，其概念与我国的自贸区不存在实质性区别。作为研究对象，探索迪拜经验对海南的启示。

二、迪拜自由区发展路径

迪拜位于阿拉伯半岛中部，面积4114平方公里，常住人口320万，其中外来人口（非阿联酋国籍）占比达到91.76%，是中东地区的经济和金融中心、游客和货物的枢纽。从1985年杰贝阿里自由区建立至今，迪拜仅用了不到20年的时间，就成为了全世界的金融、贸易、展会、航运和旅游文化中心，吸引了全球500强企业在此入驻，即使近些年迪拜的经济发展进入平台期，也依旧保持了稳定的发展态势。迪拜自由区的发展大致可分为以下三个阶段[1]：

起步时期（1985-1990）。20世纪70年代，迪拜凭借石油经济和港口贸易获得了极大的发展，但是迪拜未来发展的瓶颈日益凸显：第一，迪拜依赖于石油经济，但迪拜石油储量已接近枯竭，仅为40亿桶，远低于阿联酋石油储量第一的阿布扎比（920亿桶）。为降低对石油经济的依赖，迪拜不得不开始经济多元化的探索；第二，阿拉伯地区的保人制度②保人制度是阿拉伯地区的一项特殊的商事制度，在中东地区，按照法律，外国人设立公司须遵循保人制度，即必须由当地人作保，持股至少占比51%甚至100%，且持股比例必须在经过公证的章程上明确规定。使外来投资者在阿联酋投资受限，制约了迪拜外向型经济的发展，因此迪拜有必要建立资金进出自由的贸易区，为外资的进入扫清障碍。1985年迪拜依托杰贝阿里港建立杰贝阿里自由区，自由区建立初期就制定了税收全免、外资100%持股、资金撤回无限制等沿袭至今的优惠政策，但是由于港口运营权外包、港区远离市区等原因，自由区发展受阻[2]。

快速发展时期（1990-2000）。1990年迪拜政府建立迪拜港务局，管理拉什福德港、杰贝阿里港及其自由区，负责功能区的基础设施建设工作。港务局直属迪拜政府，又是独立的商业公司，既承担政府机关的一般职能，又具有企业的运行机制。迪拜更进一步地对港口资产和运行做了整合，将港口、海关、商检等政府部门统一在新成立的一家部门实行一体化营运管理，同时利用费用优势吸引船公司和贸易商到杰贝阿里港。这些举措释放了杰贝阿里港的运营潜力，杰贝阿里自由区的经济开始实现跨越式发展。1995年，自由区入驻企业由最初的19家发展至785家，自由区进出口总量由1.1亿美元上升至38.4亿美元。杰贝阿里自由区借势扩张，继续升级自由区基础设施，投资了更多的土地、厂房与办公室，建立了杰贝阿里南区。

表1 快速发展时期杰贝阿里自由区进出口总量 单位：百万迪拉姆

发展成熟时期（2000-至今）。新千年后，杰贝阿里自由区已有上千家企业进驻，落后的管理技术已经无法适应杰贝阿里自由区的快速扩张。杰贝阿里自由区开始使用更为先进的技术管理客户群体，为企业提供高效简便的一站式服务，为潜在客户提供量身定制的方案。与此同时，迪拜整合海运、陆运和空运优势，修建了贯穿全港和自由区的迪拜物流走廊，这一多物流平台将海运-空运间的中转时间由四小时缩短至一小时以内，大大地提高了货物的转运效率。目前，杰贝阿里自由区入驻企业7200余家，贸易总额达到802亿美元，超过100家世界500强企业落户，提供了15万个就业岗位，对迪拜GDP的贡献超过22%①资料来源，Dubai Economic Report 2017, Dubai Department of Economic Development.。在杰贝阿里自由区成功之后，迪拜政府又兴建了30余个自由区，发展较为迅速的有迪拜机场自由区，以及迪拜国际金融中心、迪拜网络城等主题产业自由区。这些自由区依托港口，通过吸引FDI，向阿联酋提供外汇、进行贸易服务等方式，为迪拜贡献了33%的GDP，进出口贸易高达1300亿美金，支撑了阿联酋80%的非石油出口贸易额②资料来源：阿联酋位居全球出口大国第15位，中华人民共和国商务部，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201804/20180402733187.shtml，成为了迪拜经济的重要支柱。

迪拜始终致力于实现经济的长期稳定与多元化发展，积极吸引外国和本地的直接投资，并在此基础上更新发展理念。2015年迪拜发布《迪拜2021年规划》，确定了“人、税、体验、城市、经济、政府管理”六大发展主题，旨在将迪拜打造成“宜商宜居的国际大都市及世界经济中心”，以巩固迪拜在海湾地区的非石油经济领导地位。过去两年迪拜政府出台的一系列战略规划，如智能城市规划、创新战略、伊斯兰经济规划等，推动了迪拜经济的增长。

三、迪拜的财税制度设计

（一）迪拜政府财政收支状况

从迪拜每年公布的政府预算可以看到迪拜较为独特的财政收支结构。迪拜政府的主要收入来源为非税收入，占比约为70%，非税收入包括租金收入、罚没收入等收费项目，税收收入仅占政府收入的20%，除此之外，迪拜政府的收入还包括6%左右的石油收入和2%左右的政府投资收益。

表2 2016-2019迪拜预算收支结构 单位：亿美元

自2008年经济危机后，迪拜政府为了提振经济开始实行扩张型的财政政策，公共开支逐年增加，积累了巨额债务。因此迪拜政府近些年来持续加强对预算的管控，2015年后迪拜政府成功实现了预算平衡。迪拜政府近年来重新实行积极的财政政策，大力提高基础设施建设开支，应对2020年世博会68亿美元的巨额投资。除了提供资金，政府还预期在大型项目中与一些公私伙伴建立法律合作关系，建立政府项目融资机制，试图进一步提振迪拜建筑业③。

图1 迪拜预算支出行业分布

（二）迪拜财税制度特点

迪拜作为一个独立王权统治的地区性王国，有其独立的财政体系和国家管理制度，税收收入低、非税收入高是迪拜财税制度的主要特点，也是其维持财政平衡的主要方式。

1.迪拜地区税负总体较低，具有简税种、窄税基、低税率等特点。税种方面，目前迪拜仅有增值税、消费税、关税等八个税种，种类较少；迪拜税制的征税范围窄，关税、消费税、销售税等仅针对特定商品；从税率来看，除针对特定商品的关税、销售税和消费税以及针对外国油气生产公司的企业所得税外，其他税种税率较低。同时，迪拜在自由区内实行极其优惠的税收政策，进一步减轻了整体税负。

表3 迪拜现行税收结构

为了应对不断扩张的财政支出规模，近年来阿联酋在流转税方面开征新税种，使迪拜税负水平有所上升。

从2017年10月1日期，阿联酋开征消费税。阿联酋当局于2017年9月27日发布了2017年7号联邦法令（消费税法令），针对特定商品征收消费税。此外，当局还发布了2017年38号内阁决议案，其中明确了消费税应税货物、消费税税率和消费税计算方法，并指出联邦税务局将公布一份标准价目清单以规定应税货物的计税价值。其中，烟草类和能量饮料将加征100%选择性消费税，碳酸饮料将加征50%选择消费税。

从2018年1月1日起，阿联酋引入了增值税，除却医疗、教育、和基本生活食品外， 其余商品和服务均征收5%的增值税。应税对象为营业额超过10.2万美元的企业。增值税不是由政府收取，而是由供应链各个阶段的企业代表政府收取。同时，企业可以申请增值税的返还。因此，增值税最终将由最终消费者承担，而不是对商业活动征税。根据阿联酋税法，增值税适用的商品和服务将分为三类：第一，零税率增值税。在零税率增值税情况下，可享受增值税抵扣。与其他类别一样，销售额仍需记录在公司的增值税申报表中；第二，标准税率的增值税，收取5%的增值税。大部分商品和服务可能属于这一类，包括电子产品，汽车，外出就餐和娱乐，5%的增值税税率将转嫁给消费者，并为企业提供增值税抵扣；第三，增值税豁免类别。在此情况下，增值税不会转嫁给消费者，因此无增值税抵扣。企业无法收回或收回豁免项目或服务所产生的5%增值税。因此，豁免产品或服务投入有可能影响商业利润率。

同时，迪拜政府在自由区实行零税收的激励政策，这些政策为自由区提供了宽松优越的投资环境，主要措施包括：

（1）50年内零企业所得税（期满后可再延长15年的免税期）。

（2）零个人所得税。

（3）零进口关税或再出口关税：企业生产所需的原材料和设备免税进口，货物在区内存储、贸易、加工制造均不征收关税和其他税收，进入阿联酋关税区再征税。

（4）指定的23个自由区免征增值税。指定区域间的货物转让免税，但从阿联酋其他地区运送货物至上述指定区域，不能视为从阿联酋的出口，不能享有出口到海合会国家以外的退税待遇。

2.非税收入高是迪拜财税制度的另一特点，非税收入主要包括土地租金与收费项目。

迪拜的土地归王室所有，仅供出租，禁止出售。自由区的土地主要由其管理局运营，自由区内土地以及办公室、仓库等硬件设施出租成为管理机构主要的收入来源。管理局具有独特的土地运营管理方式：管理局为入驻企业提供的土地及其地上建筑物主要有地块、仓库、展览室、定制解决方案、写字楼、商业园、零售店和驻地居所等，厂房设备可以长期租用，一些自由区可与投资人签订最长25年的厂房设备租用合同，有效保障了投资人经营稳定性。出租的土地可以由企业自主建筑厂房或仓库，企业迁址后的厂房设备被拍卖或转租，保证资源的有效利用。与此同时，迪拜大力发展房地产业，凭借完备的基础设施与优惠的招商引资条件吸引了大批企业入驻，土地价值不断提升，租金随之抬高，形成了迪拜政府的“租金财政”[4]。

迪拜的收费项目包括了服务性收费与罚没性收费，构成了迪拜财政收入的最主要来源。迪拜的收费项目复杂，服务性收费包括市政费（包括水电费、住房费用）、知识费（用于社会文化发展活动）、创新费（支持创新项目）、短信停车费等502个收费项目，迪拜的道路交通罚没性收费也有147项①资料来源：迪拜政府网站，截至2018年12月31日。https://www.dsc.gov.ae/en-us。同时，迪拜的收费标准较高，公共场所随地吐痰可处以136美元罚款，乱扔垃圾的罚款则高达273美元。

四、迪拜自由区对海南自贸港财政可持续性的借鉴意义

迪拜自由区与海南自贸港存在共同特点，使其对海南自贸港财税体制的设计具有一定的借鉴意义。

第一，起步较晚，基础薄弱。与德国汉堡自由港（1888年）、爱尔兰香农自贸区（1959年）等典型自贸区相比，迪拜的自由区建设起步晚、起点低，但是仅二十余年的时间，迪拜便跃升为中东乃至全球的金融、贸易、展会、航运和旅游文化中心。

第二，迪拜起步初期严重依赖石油产业，与海南目前对房地产业的依赖有相似之处。几十年来，迪拜成功实施了经济多元化政策，支持经济发展，减少了对石油的依赖，2017年石油仅占迪拜GDP的2%，房地产及营造业、贸易、转口港及金融服务业为迪拜经济最主要产业。

第三，人口结构相似。海南省2017年人均受教育年限为9.3年，本地人才短缺，候鸟人口占比为60.75%。而迪拜外来人口（非阿联酋国籍）占比达到91.76%。

立足海南自贸港的实际情况，通过研究迪拜自由区的发展路径和财税制度，本文针对海南自贸港的财税体制建设提出以下建议，以增强海南自贸港的可持续性。

第一，赋予海南合理的财税政策自主权，制定优惠的自由贸易港税收政策。使海南在产业发展的战略规划下积极使用税收政策吸引先进产业落户，实现产业集群发展。海南在制定税收政策时，既要借鉴国际上通用的优惠政策，又要符合本省的经济状况和征管现状，既要建立便利的纳税服务体系，又要完善国际化税收管理制度。

在自贸港设立初期加大中央政府的财政投入。海南自贸港起步晚，对房地产业依赖性较高，在建立初期面临收不抵支的财政困境。因此应加大中央转移支付力度，并通过设立的中央企业管委会对投资项目进行补贴，从而支持海南的基础设施建设、生态环境保护以及经济结构转型，帮助海南摆脱对房地产业的依赖，并通过提高地方政府债务限额等方式增强海南自贸港财力。

第二，尝试探索市场化的运营管理机构，提升自贸港的管理水平。除迪拜外，新加坡、香港等自贸区均采用了政企合一的运营管理模式，并取得了成功。海南可以在国家部委的牵头下设立综合开发中心，给予其高度的政治自由度，用以管理和运营自由贸易港，进行市场化运作。

创建统一的管理平台，提高管理效率和服务质量。在财税管理等公共服务方面，为投资者提供“一站式”服务，打造税务信息化体系，优化税收征管服务，加强国际化税收管理和政策咨询服务，创造无障碍的沟通平台，营造优越的营商环境。

第三，追求财政收入多元化，保留合理的行政收费，积极培育新的地方税种。海南可参考迪拜的做法，对必要的收费适当予以保留，以维持财政平衡和政府正常运转及必要的政府服务能力。也可以考虑在对宏观经济进行全面的分析后，适当开征新税种，同时尽力维持宽松的财税与营商环境，将新税种对经济的负面影响降至最低，同时避免形成“税收洼地”，避免市县之间、各个自贸区之间发生逐底竞争。