广东省小型水利工程安全运行管理中存在的主要问题及改进措施

黄春华， 陈 尧， 夏 甜， 史永胜， 杨文滨， 袁明道， 张耀庭

(1. 广东省水利水电科学研究院， 广东 广州 510635； 2. 华中科技大学 土木与水利工程学院， 湖北 武汉 430074)

近年来，随着我国社会主义市场经济体制改革的稳步推进和社会的飞速发展，始建于上世纪计划经济时期的小型水利工程，其管理体制已经与当前的市场化改革方向和社会发展需求不相适应，暴露出来的问题也严重制约工程效益的充分发挥。自《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发〔2002〕45号)颁布以来，各级水利部门为适应市场化需求，积极推进管理体制改革方面的尝试与探索[1]，并取得了一定的成效。然而，由于我国小型水利工程量多、面广、分散、管养难度大、经济效益低，加之近年来水利工程管理体制“不顺”，水利工程管理单位机制“不活”，水利工程运行管理和维修养护经费不足等，我国的小型水利工程仍未形成科学完备的管理体制。

依照中央文件要求，广东省于2017―2018年疏理了全省106836处小型水利工程，对其管理体制进行了改革探索，在2018年底进行了管理体制改革绩效考核和验收工作，并于2019年进行了“回头”抽查工作。结果表明：这次通过 “顶层设计”进行的改革，在明晰工程产权，落实管护主体和责任，落实管护经费和明确工程管理模式等方面取得了一定的成效，但在实际工作中仍存在许多困难，制约着改革的进度。2020年3月，水利部颁布了《水利工程运行管理工作要点》，再次强调了小型水利工程管理体制改革工作的重要性，其中提出的“坚持问题导向，研究制订务实管用的对策措施，全面推进水利工程运行管理水平提升”[2]已成为当前水利工程运行管理改革工作的指导方针。

只有寻求行之有效的改革措施，加快解决当前小型水利工程安全运行管理方面存在的问题，才能使全省小型水利工程安全运行管理走出困境，迈上新台阶。因此，本文结合广东省水利科技创新项目《水库物业化管理养护技术标准研究》，对广东省小型水利工程安全运行管理现状及存在的主要问题进行了深入调查与研究，并在此基础上探讨改革措施，以期为广东省制订新形势下小型水利工程安全运行管理方案提供参考。

1 广东省小型水利工程的特点及现行运行管理中存在的主要问题

1.1 广东省小型水利工程特点

根据水利部相关文件指示，广东省此次纳入管理体制改革范围的小型水利工程主要包括：小型水库、中小河流堤防、小型水闸、小型农田水利工程及设备、农村饮水安全工程、淤地坝、小型水电站等[3]。其特点概括：

(1)小型水利工程量多、面广、分散，大部分分布在山区及丘陵地区，位置偏僻，交通十分不便。据统计，除深圳市外，全省列入小型水利工程管理体制改革的20个市130个县区的106836处小型水利工程，超过75%分布在粤东、粤北和粤西经济相对落后的12个地市，多达80574处。

(2)小型水利工程存在“先天不足”，留下较多安全隐患。大部分小型水利工程兴建于上世纪五六十年代大兴水利时期，当时的工程主要依靠人工“肩挑抬搬”，设计标准偏低甚至无设计，施工技术落后。

(3)小型水利工程主要服务于农业农村，以社会效益为主，经济效益低。

1.2 广东省小型水利工程现行运行管理中存在的主要问题

依据近期广东省对全省小型水利工程安全运行管理状况进行调研的结果，除部分经济条件较好的珠三角地区外，全省绝大部分小型水利工程安全运行管理状况全面滞后于社会经济发展的要求，与小型水利工程的基本功能要求(防洪、排涝、灌溉、抗旱、保障生活饮水安全和改善生态环境等)相去甚远，问题非常严峻。主要问题概括：

(1)地方政府管理部门对小型水利工程安全运行管理的重要性认识不足。对中央强调的“加快补齐乡村基础设施和公共服务短板；推进乡村人居环境的整治”的政策，以及水利部门出台的“强监管、补短板[4]，补齐小型水利工程安全运行短板”的政策，地方政府管理部门未能认真落实。没有进一步认识到，具有保障农村饮水安全和改善生态环境作用的小型水利工程是贯彻落实上述政策的重要一环。

(2)管理资源针对性不强。地方政府管理部门对小型水利工程的效益认识不全面，对部分功能已改变甚至消失的小型水利工程缺乏针对性的应对措施，造成资源的闲置或浪费。

(3)管理体制相对落后，难以适应水利现代化发展要求。在目前的管理体制中，除少部分重要的小型水利工程是由水利部门负责管理外，大部分由水利部门监督和行业技术指导下的乡镇或村民委员会负责管理，管理效率低下，基层事务繁杂，缺乏专业、高效的管理体制。管理规章制度内容不够全面 、深度不足、针对性不强，不适应新时期水利发展的要求。

(4)管理人员经费和维修养护经费不足。各级地方政府部门投入管护经费积极性低，许多工程经费投入无着落，或以临时性文件或政策加以应付，更谈不上建立管护经费稳定机制和同步增长机制。

(5)管理部门职责不明。这主要表现在：安全运行管理的政府责任人、水利主管部门责任人和管理单位责任人等未能认真履职；工程防汛的政府责任人、技术责任人和巡查责任人等未能很好地按规定履职(如缺乏对巡查责任人岗位培训；巡查项目及内容缺失；巡查记录填写不完整、不规范、不真实、随意性大；巡查人员发现异常情况和重大问题时，未按要求进行记录，也不采取任何应急措施；部分小型水利工程未开展巡查工作，无相关巡查记录，直接导致工程安全隐患不能及时被发现，无法开展针对性的维修养护和除险加固工作)；管理主体和管护责任不明确；工程安全责任不能严格落实；工程安全运行监管责任和业务主导责任缺失；部分小型水利工程的所有权、使用权和管理权不明确；绝大部分小型水利工程的管理和保护范围未划定，管理维护难度很大。

(6)专业管理人才紧缺且相应制度不健全。管理人员整体素质低，年龄结构偏大，部分人员缺乏水利工程管理基本专业素养，无法胜任水利管理岗位工作。管理单位未建立职工教育培训制度；管理人员缺乏定期的专业更新和相关继续教育培训。

(7)水利管理信息化建设程度不高。大部分小型水利工程仍停留在依靠人力分散管理的阶段，未进行信息化、数字化和智能化管理，致使管理效率低，不利于科学化、规范化和标准化管理。

总之，在现有管理模式下，小型水利工程管理人员紧缺、专业技术力量不足、运行管理专业化程度低、维修养护不到位、管理经费难保障等问题越来越突出。研究探讨合适的管理方案并进行实践，已成为广东省水利部门必须面对的课题。

2 广东省小型水利工程安全运行管理方法的改革实践探讨

针对广东省小型水利工程的特点和安全运行管理上存在的主要问题，结合目前全国范围内开展的小型水利工程安全运行管理标准化建设工作的经验和方法，对推进广东省小型水利工程安全运行管理改革提出如下建议。

2.1 提高地方政府管理部门对小型水利工程安全运行管理的重要性认识，并将其纳入农村公共基础设施管护范围

国家发展改革委、财政部《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》(发改农经〔2019〕1645号)强调：要改革创新农村公共基础设施管护机制，构建适应经济社会发展阶段、符合农业农村特点的农村公共基础设施管护体系。农村公共基础设施也应包括服务于农村的小型水利工程。因此，我们必须提高地方政府管理部门对小型水利工程安全运行管理的重要性认识，同时把小型水利工程安全运行管理纳入农村公共基础设施管护范围。应充分挖掘分布于农村山区的小型水利工程的潜能，发挥小型水利工程服务于农业农村的生活性和生产性基础设施功能。利用这些功能为农村生产生活服务，有助于加快补齐乡村基础设施和公共服务短板，推进乡村人居环境的整治。把小型水利工程安全运行管理纳入农村公共基础设施管护范围，正是广东省巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，建设生态宜居的美丽乡村的必然举措。

为此，建议将建立管理机制的总原则确定为：城乡融合、服务一体；政府主导、市场运作；明确主体、落实责任；因地制宜、分类施策；建管并重、协同推进。应建立明晰的管护责任制度：落实地方政府主导责任，县级政府是农村公共基础设施管护的责任主体，乡镇政府履行属地管理职责，省、市级政府应为县级政府履行责任创造有利条件；压实水利主管部门监管责任，即要加快制定小型水利工程作为农村公共基础设施的管护制度、标准和规范，明确管护目标、质量要求、管护方法、操作规程及应急保障机制等，加强培训和监督管理，不断提高管护水平；充分调动并发挥村级组织的作用；进一步强化运营企业的管护责任。

建立健全高效的分类管护机制与制度，其具体内容包括：完善非经营性设施政府或村级组织管护机制；梯次推进公共基础设施城乡一体化管护机制；完善健全全省农村现行公共基础设施产权管理制度；建立设施建设与管护机制同步落实制度；建立市场化、专业化管护制度；加快建立各级政府投入稳定增长的机制。

2.2 全面核查小型水利工程效益，制定针对性的安全运行管理措施

改革开放40多年来，粤东西北乡镇农村生活环境及生产条件发生深刻变化，小型水利工程的功能也发生了新的变化。为提高广东省小型水利工程安全运行管理效率，建议全面核查小型水利工程效益，以便制定相适应的安全运行管理措施。具体措施如下：

(1)针对有部分使用功能发生转变的小型水利工程：如广东省经济较发达的珠三角地区，有些小型水库原先兴建目的是灌溉，但因城镇化发展的需求，部分受灌水田变为城镇开发建设用地，灌溉面积缩减甚至消失。其库区上游集雨保护区内的部分或大部分土地，也被利用为城镇开发建设用地。水库的功能已由以农业灌溉为主转向以涵养生态、改善人居环境和休闲旅游为主。水库也由农业生产性基础设施转变为人居环境设施。对这类水库，应制定与其当前功能相适应的安全运行管理措施。再如，为解决农村饮水安全问题，部分小型水库增加了向居民生活供水的功能，表明该类水库又具有了农村生活性基础设施的效用。对这类水库，应及时增设相应的管理措施和管理人员，针对性地投入管理资源，保障饮水安全。

(2)针对使用功能衰减甚至消失的小型水利工程：如广东省在20世纪五六十年代兴建的一部分小型水利工程因维修养护的欠缺，工程老化等，部分使用功能效益衰减甚至消失。对这类水库，可实行降等或报废处理，这是解决水库病险问题的有效途径[5]。

2.3 探索引入物业化管理等新的管理机制，提高安全运行管理效率

针对小型水利工程安全运行管理中存在的问题，我们提出通过提高集中度，推行集约化管理，纳入物业化管理手段，实行“管、养”分离等提高管理效率。具体如下：

(1)在行政上纵向集中管理权限，压缩管理链条，提高管理效率[6]。管理层级由县区、镇和村三级管理压缩到县区和镇两级管理，小(2)型水利工程全部集中由乡镇管理。把管理责任明确到乡镇政府，安全职责明确到人，以责任倒逼机制，加大乡镇政府对小型水库的统筹管理力度。如粤西山区罗定市罗平镇把原由村管理的小(2)型水库与小(1)型水库一并归入罗平镇水利水电管理站统一管理。又如深圳从2019年开始对小型水库由原来的市、区、街道和村四级管理集中到市、区两级管理。

(2)利用大中型骨干水利工程管理单位的技术、人才和经验优势，以大带小，实行小流域集中管理。如汕头市潮南区按流域水系分区、分片，以流域内的骨干中型水库或骨干水电站管理处为基础，成立了红口輋水系工程管理处、秋风水系工程管理处、大龙溪水系工程管理处、金溪水系工程管理处和红场水库工程管理处共5大管理处，以大带小集中管理流域内的中小型水利工程。

(3)引入物业化管理手段，实行“管、养”分离[7～9]。委托具有水利工程管理技术、人才和经验的专业队伍进行管理，由具备水利资质的物业公司负责日常维修养护工作。如深圳市、广州市黄埔区和增城区统一通过政府购买服务，委托第三方对小型水利工程进行常规维修养护和工程调度，安全运行则仍由区、镇管理单位负责。这改变了传统的国家行政管理模式，为建立适应市场经济体制的水利工程物业化管理模式提供了实践经验。

在实施过程中，相关部门应尽快制定《小型水利工程物业化管理办法》，明确以下内容：物业化管理的定义、范围，与现有三级责任单位的职责关系，特别是与现有管理单位的责任关系；市场准入规则；人员上岗、培训和发证实施办法；实施过程中的监督、考核和验收办法；经费的申报、审批流程等。

为便于实施，可归纳总结全国兄弟省市的成功经验，编制便于实施的《小型水利工程物业化管理技术指南或技术标准》，明确以下内容：物业化管理的内容、做法及质量技术标准；实施过程执行标准，包括监督、考核和验收标准；各要素定量定额指标、经费测算方法和依据等。

2.4 加大地方财政投入，建立管护经费投入稳定机制和同步增长机制

服务于农业农村的小型水利工程是以社会效益为主，兼具经济效益的民生工程，其中地方财政投入是其管护经费的主要来源。针对当前全省小型水利工程投入资源管理的积极性低，地方财政投入严重不足的问题，建议根据各级地方政府财政实际情况，建立相适应的管护经费投入稳定机制和同步增长机制。具体措施如下：

(1)对分布于粤东、粤北和粤西的小型水利工程，应尽快建立国家、省、市、县和乡镇的纵向多级财政投入机制和同步增长机制，同时配套严格的使用考核和评价制度，确保财政投入的高效回报。

(2)对于纯公益性工程，除了加大政府纵向财政投入之外，还应拓宽财政投入来源。如调整小型水利工程的支出结构[8]，从水利工程建设资金中拿出一部分用于现有小型水利工程的安全运行管理。

(3)对于具有一定经营性的小型水利工程，如在发电、水资源利用等方面有一定收入，应严格核定工程收益，根据每年收益情况和财政预算动态调整政府财政投入，建立起一个稳定的财政投入运营机制。

2.5 建立严格有效的考核、运营监督机制和奖罚机制

针对一些小型水利工程因为管理人员工作积极性低，不认真履职，管护责任缺失，巡查工作落实不到位，管理主体及范围不明的问题，在加大财政投入的同时，必须建立起一套严格有效的考核验收机制和运营监督机制[10]，加强对管理工作的考核验收和对管理人员责任的监督。每年进行一次考核验收工作，明确考核验收的对象、内容及方式等。如对工程在日常维修、调度运用、工程监测等方面的工作，给予客观公正的评分与评价，确保管理工作落实到位。把责任落实到人，杜绝维修养护资金落实不到位或浪费现象，确保维修养护资金能够发挥最大效益。

我国改革开放40多年来的实践表明，奖罚并重的管理机制为调动管理人员工作积极性，确保水利工程维修养护管理到位提供了成功的经验。把地方财政投入力度与维修养护效益结合起来：对于考核验收合格且运营管理成绩突出的单位，加大财政投入力度和财政补贴，可以调动管理部门及管理人员的工作积极性；对于考核验收不合格的单位，责令整改，同时加强运营监督，必要时调整管理人员，确保管理者认真履职，地方财政资金落实到位。

2.6 加强人才队伍建设，提高管护人员专业化水平

定期开展对小型水利工程管理人员的专业技能培训，定期考核，建立一套完善的培训上岗制度，杜绝无证上岗现象，有效地提高人员的专业能力和素质[11]。针对小型水利工程管理部门，建议逐步调整组成人员结构，具体包括：

(1)对年龄偏大，缺乏水利专业背景等一些无法继续胜任水利管理工作的人员，及时采取安置措施。如采取分流形式[12]：内部退休、停薪留职、内部待岗、自谋职业。

(2)积极引进一批具有专业技能的管理人才，改善现有管理人员存在的年龄结构偏大、专业技能不足的问题和管理机构臃肿、事物冗杂的局面。

(3)依据物业化管理要求，逐步改变传统管理模式，引进一批具有水利工程管理技术和经验的物业化管理团队，让具有水利工作资质的物业公司负责日常维修养护工作。

2.7 提高信息化、数字化和智能化管理水平

随着互联网、大数据等先进信息技术的普及，将小型水利工程的运行管理与互联网相结合已经成为发展的必然趋势[13]。目前许多小型水利工程仍停留在依靠人力分散管理的阶段，为使其能够加快适应现代化发展要求，应提高其信息化、数字化和智能化管理水平，具体措施如下：

(1)将信息化技术应用到小型水利工程现代化建设中去。如采用三防信息接收应急保障系统、物联网技术、GIS(Geographic Information System)技术以及数据库技术等[14]，对小型水利工程的运行状况进行自动监测、灾害预警、信息采集、实时分析，使管理人员能够及时制定策略、部署工作和统一调配，从而极大地降低人力资源的消耗，提高工作效率，促进小型水利工程安全运行管理的可持续发展。

(2)引进先进的信息化设备，培养和引进一支精通信息系统开发、管理和建设的专业化队伍[15]，推进广东省水利管理信息化建设，完善省级信息化管理平台，分类建立智能感知系统和数字水利。

(3)实施安全运行管理标准化建设，推行安全运行管理标准化与信息化、数字化和智能化的融合建设。

3 结 论

本文在调查研究的基础上，归纳梳理了广东省小型水利工程的特点和安全运行管理上存在的问题，并提出了改进措施，结论如下：

(1)广东省小型水利工程的特点主要表现为：分布于农村山区，因其量多、面广、分散、位置偏僻、交通不便等，管养难度大；设计施工年代久远的小型水利工程，“先天不足”，留下较多安全隐患；以社会效益为主，经济效益较低。

(2)广东省小型水利工程运行管理上存在的主要问题有：对小型水利工程安全运行管理的重要性认识不足；安全运行管理体制落后；管护经费不足；管理部门职责不明；专业化管理人才缺乏；水利管理信息化建设程度不高等。

(3)针对所存在的问题，结合国家深化农村公共基础设施管护体制改革等要求，提出了相关的改进措施：探讨依据国家相关政策及要求，在全省进行小型水利工程安全运行管理的顶层设计，切实提高各级地方政府管理部门的认识；核实不同工程效益，制定针对性的管理措施；创新管理机制，引入物业化、智能化管理，建立完善的规章制度；加大地方财政投入，建立管护经费投入稳定增长机制；建立考核、监督、奖惩机制；重视并加强人才队伍建设；利用现代化科技推进全省水利管理信息化建设等。