论社会工作参与社区治理的作用与方法

游 河，付凤兰

（井冈山大学政法学院，江西 吉安343009）

从2013年十八届三中全会提出“加快形成科学有效的社会治理体制”起［1］，国家连续多年出台重要文件提出改进和完善社会治理方式，并采用多种方法促使社会治理由以往单一的政府管理向多元的政府与社会力量协同治理的方向转变。在这一背景下，作为社会治理重要专业力量的社会工作获得了良好的机遇，有了长足的发展，在社会治理中扮演了越来越重要的角色。本文拟就社会工作在社区治理中的独特优势及参与社区治理的方法谈点粗浅看法，以期对社区治理工作有所启迪和借鉴。

一、社会工作内在特质及其参与社区治理的独特优势

社会工作的内在特质使其在提供社区公共服务、促进社区自治、满足社区居民的多样化需求、促进社区多元主体协同治理、搭建社区共同治理平台等方面具有独特优势。尽管如此，由于社会工作职业化、专业化的程度有限，社区乃至社会对社会工作的支持力度不足（在经济欠发达的地区表现尤为突出），使得社会工作在参与社区治理时无法充分发挥其优势。因此，为了使社会工作参与社区治理获得更好的效果，本文以一所多年来在欠发达地区耕耘的社工机构——X社会工作服务中心为例，探索社会工作参与社区治理的作用与方法。X社会工作服务中心地处以农业为主的J省J市，由当地J大学的社会工作专业教师团队发起成立，是J大学的社会工作研究生创新基地，也是J大学社会工作专业的实习基地，自2011年成立以来，承接、开展了多个国家级和省、市级社会工作服务项目，获得了良好的社会效益。本文将以X社会工作服务中心多年的实践和经验为依据，探讨在现有条件下社会工作参与社区治理的方法，为社会工作参与社区治理的学术研讨以及专业实践提供借鉴、参考。

（一）社会工作的公益性和科学性有助于提供社区公共服务

社区治理是指对社区内部一切公共事务进行的治理，因此提供社区公共服务是社区治理的重要内容。社区公共服务主要包括社区救助、社区安全、社区教育、社区文化、社区环境等方面的公共服务。在提供社区公共服务时，政府可能在某种情况下因为其垄断性，缺乏竞争，导致成本过高、效率低下而使得政府失灵；而市场机制在供给社区公共服务时亦可能因为公共服务的非分割性、非竞争性、非营利性而无法进行资源的最优化配置，引发市场失灵［2］，因此需要社会力量与政府、市场协同为社区提供公共服务。社会工作以助人为专业，其公益性质使其不以营利为目标，只为需要帮助的人群谋福利，并且社会工作的专业性使其能够以公平公正、价值中立的专业理论为指导，以严谨的程序和科学的方法为手段，提供或直接或间接、全方位、个性化的服务。近年来，为数众多的社会工作机构立足于社区，通过政府购买服务等方式开展社区救助、进行社区教育、丰富社区文化、保障社区安全、治理社区环境等，满足了社区居民的需要。如X社会工作服务中心开展的留守人群、失地农民、居家养老等社会工作服务项目已经为当地社区居民提供了卫生、文化、体育、安全、环境、扶贫等方面的服务，获得了良好的社会效益，充分显示了社会工作在提供社区公共服务方面的优势。

（二）社会工作的价值理念有助于促进社区自治

社区治理的最终目的是实现社区自治，这要求充分激发社区内部活力，让每个社区居民都能关心社区公共事务，自我管理、自我服务、自我监督，共同促进社区发展。但长期以来，单一的行政管理导致了社区以及社区居民的被动心理，使居民缺乏社区归属意识、独立意识、责任意识、自治意识，使得社区自治缺乏群众基础。而社会工作具有“助人自助”的价值理念，“助人自助”意指社会工作注重培养服务对象的内心力量，绝对相信服务对象的洞察力、判断力和创造力，帮助服务对象自立自强，成为解决自己问题的专家。其方法是，既不教训服务对象，也不包揽一切，而是引导他人，力求降低服务对象的依赖性，培养其独立意识、自主意识，启发服务对象自己判断、决策，使服务对象从“接受协助”转为“自立自助”，自己决定自己的发展方向。社会工作促进社区自治的作用主要表现如下：通过政策倡导为社区居委会争取相应的自主权，帮助社区建立健全社区自治机制，培育社区自治组织，为社区组织和居民赋权，提升社区自治能力。

（三）社会工作的专业方法有助于满足社区居民的多样化需求

社会工作是一个专业助人的行业，也被称为“社会的减震器”和“润滑剂”，其目的是以专业价值观为指导，以专业理论为基础，采用专业方法，提供个性化的专业服务，致力于为社区居民纾困解难、维护社会稳定与和谐。社会工作有个案工作、小组工作、社区工作等专业方法。个案工作以一对一、个别化的方式深入社区中的个人和家庭，为身处困境的个人和家庭提供直接或间接的服务，缓解个人和家庭的压力，提升个人和家庭福利；小组工作可以运用于为社区中的弱势群体开展服务，促进小组成员之间交流互动，促进个体之间、个体和群体、群体与群体之间关系协调发展，使得小组及组员获得整体改善；社区工作则动员社区力量，开发社区资源，缓解社区冲突，促进社区持续协调发展。综合使用个案、小组、社区工作专业方法，在社区中进行入户探访，倾听人们的故事和渴求，扶助弱势群体，为孤寡、病残、留守居民进行个案管理，了解其需求和接受服务状况；关心特殊困难家庭，关注流动、随迁、失业人群以及妇女、青少年的需要，提供多样化的小组服务；化解邻里矛盾，策划、实施友爱、互助、互谅的邻里相亲的社区系列活动，构建守望相助的邻里关系等。通过个案工作、小组活动、社区服务，构建互相信赖的专业关系，协助解决个人、家庭、群体与社区面临的错综繁杂的冲突、问题，让服务对象真实感受到有针对性、高质量的专业服务，有效地满足社区居民多样化的需求，提升社区治理的效率。

（四）社会工作的联结者角色有助于实现社区多元主体协同治理

单一的政府管理已经被证明无法有效地对社区进行治理，要实现社区治理的效益最大化，重点在于政府、社会与市场多元力量对社区公共事务进行协同治理，三者分工合作，同为主体。尽管在民众看来，政府一直是公共权力的持有者，但显而易见，政府部门不可能对纷繁复杂的社区事务的方方面面进行有效管理；而市场机制发生作用的实质是在追逐利润的前提下，对资源进行优化配置，在提供无利或微利的社区公共服务时常常失效。因此，引入社会力量，激发社区活力，共同参与社区治理是大势所趋。而如何实现社区多元主体协同治理为社会各界所关注，近年来提出的“三社联动”乃至“四社联动”，都离不开社会工作的支撑，社会工作联结者的角色在其中起到重要作用。社会工作善于联结系统和资源，在社区内为个人和群体服务时，为了让服务对象获得更多更好的资源，拓展其社会支持网络，需要列出社区资源清单，这是社区蕴含的内在能量和发展助力，可以促进社区的成长和发展。这一社区资源网络可以把社区内居民及其亲朋好友、邻里、社区居委会、社区志愿者、社区内外社会组织、社区企业、政府部门都联结在一起，形成一个人力、物力等资源共享的有机系统，互相促进、互通有无。社会工作在其中起到的是穿针引线的作用，可以实现社区内外多元主体对社区的共享、共治、共建。

二、社会工作参与社区治理的方法

（一）进入社区，建立专业关系

由于专业社会工作是从西方引入的，独立于我国原有的行政性社会工作体系之外，而目前我国城乡社区多为行政主导的管理模式，无论是在制度安排、结构设置还是运作机制方面，都未能给专业社会工作留下独立运转的空间，使得社会工作参与社区治理需要以某种方式与社区发生关联才能实现。虽然少数地区开展了社会工作机构进驻社区，通过稳定、持续的政府购买项目来提供社区服务、参与社区治理的探索和实践，比如广东的家庭综合服务中心都外包给了专业社会工作机构，由街道提供场地、设施和资金，社会工作机构带着具有相应资质的社会工作者以及为街道量身定做的服务项目进入社区，为社区居民开展专业服务，在这一过程中，街道有支持家庭综合服务中心工作的义务，同时也要承担起监督和评估其服务的职责。这样的制度设计使得社会工作参与社区治理有了比较扎实的基础和平台。但是在大多数地区，社会工作还未能获得这样的发展机遇，因而必须以更细致和耐心的工作与社区和社区居民建立关系，开展有效互动，以合适的切入点介入社区居民的日常生活，才能真正参与社区治理。正如学界普遍认同的“嵌入性”理论所言，外来的专业性社会工作要获得话语权，起到“专业”的作用，只能以某种方式移植或嵌入到占主导地位的行政性社会工作和传统的社区管理机制和社区文化架构之中［3］，促进专业理论与本土文化的双向融合，在独特的社区情境中建构新的社区治理逻辑，才能实现自己的专业理想。对于大多数社会工作机构而言，目前以项目形式即政府购买服务的方式进入社区是常见的做法。以X社会工作服务中心为例，X社会工作服务中心基本是以承接政府购买服务项目的形式进入社区并开展服务的。无论以哪种方式进入社区，都必须与社区建立专业关系，采用一些专业方法，才能有效参与社区治理。

中国是一个熟人社会，陌生人是难以获得信任的。更何况社会工作在目前来说，认识度并不是很高。社会工作机构要顺利进入社区，必须通过社区居民信任的人介绍才能实现。在中国的社会语境中，政府拥有足够的权威和可信度，社会工作机构要借助政府的公信力才能被社区接纳，建立起积极的社会形象，进而开展专业服务。X社会工作服务中心在首次进入社区之前，一般会通过自身政治关系网络与街道办（乡政府）、民政局（所）联系，得到政府与民政部门的大力支持后，其将社会工作机构和社会工作者介绍给社区居委会或村委会，而社区居委会和村委会是社区居民的熟人和领导者，是可以完全信任的人，社会工作者得以顺利进入社区。而且每次项目开幕式上X社会工作服务中心通常会将街道办（乡政府）、民政局（所）以及社区或村委会的干部请到现场，除了以开幕仪式表示隆重、正式之意外，更重要的是让参与开幕式的社区居民通过政府领导、社区干部认同、了解社会工作机构、社会工作者以及所开展的项目。政治关系网络作为一种政治资源或资本，在个体的政治、经济行为与问题应对中可以起到重要作用［4］。在这里，社会工作者采用的方法是利用自身的行政资源来获取政治资本，以促成与社区的协作关系。在行政力量依然占据主导地位的社区，政府的引荐是最有力的推介。正如一位村干部所言：“你们是政府介绍来的，我还能不相信吗？要是别的什么人介绍，我还真不敢相信，现在骗子这么多，要做的又都是大好事，看着就让人不敢相信。”而政府之所以能向社区大力推荐社会工作机构，一方面是因为政府对社会工作的认知和了解，另一方面项目本身是由政府购买；此外，政府还有一层考虑即推进社会力量参与社区治理。正是在这种情况下，政府会尽力促成社会工作机构进入社区开展专业服务，提升社区治理的水平。政府、社区、社会组织、社会工作者有着共同的目的，那就是以多元主体身份协同对社区进行治理，利用自身的特有优势，提升社区治理水平。且不同主体有不同的资源，政府部门有其政策和经济资源，社区有社区优势资源，社会组织与社会工作者有专业优势和项目资源。社会工作者作为资源链接者、整合者，可以实现各方的优势资源共享，为社区治理提供资源平台，为社区治理打下坚实基础。

此外，社会工作是外来事物、新生事物，想要让社区居民认可和接纳，顺利开展社区活动与社区服务，让社区、社区居民了解社区活动的内容，应该在社区内营造有利于社区公益活动的氛围，激起社区居民的好奇和兴趣。通常可以采用在线媒体发布信息，利用因特网、QQ、微信向村民进行宣传；还可以利用展台宣传、实地走访、入户探访、在社区内信息栏张贴公告，以及一切社区居民感兴趣的方式、方法，吸引社区居民的注意。在宣传的过程中，社会工作者与社区居民有了接触甚至是面对面的交流与互动，有助于互相熟悉、了解，在传播社会工作价值、理念的同时，还掌握了社区内很多有助于开展社会工作服务的信息。

（二）培养社区领袖，培育社区自组织，壮大社区自生力量

开展社区社会工作并逐步实现社区居民对社区公共事务的自我治理，固然要依靠行政部门的宏观调控和政策支持，但最终起决定作用的还是社区居民的自我认识以及自身的公共意识、素质和治理能力的提升。赋权理论的观点认为，社区居民并非没有能力治理社区，社区内拥有实现社区自治足够的资源和力量，但他们的优势和能力被暂时抑制，还未能得到充分挖掘和展示。社会工作者要做的是激发社区自生力量，充分挖掘、整合社区资源，通过开发、建立社区居民协同治理的机制和载体，打造社区自组织，营造社区自治氛围，利用多种方法不断提升社区居民的自我服务、自我治理、自我发展与自我监督的能力，才能纾解社区矛盾和问题，为最终实现社区自治打下坚实的群众基础。

在培育社区自组织时，要分析社区居民兴趣所在，强行推进社区居民不感兴趣的项目，往往事与愿违，得不到社区居民的关注和欢迎。X社会工作服务中心在开展项目服务时，了解到Q村的留守老人、妇女和儿童对广场舞感兴趣，就为他们设计了一个广场舞社区系列活动，招募了广场舞爱好者协会会员，为他们购买了音响设备与统一、喜庆的舞蹈服，帮助他们学习广场舞，并在练习一段时间后组织了广场舞表演和比赛。这一活动非常受欢迎，也得到了村民的广泛关注，以至于社会工作者进村开展服务时，常常有路过的开着电动三轮车的村民询问我们是否要搭个便车。他们会说：“我知道你们，我家的XX穿着你们发的衣服每天练习广场舞，很开心！你们做的是好事。”在这一过程中很自然地有活动积极分子和骨干涌现出来，社会工作者则鼓励他们承担起广场舞爱好者协会组织和运作的责任，对外联络，确定练习的时间，通知会员等等，不断培养他们的管理意愿和能力。而且广场舞爱好者协会的会员之间也会发生相互作用，互相指导，互相关心，询问健康状况、家庭情况，有什么困难也能互相帮助，形成相互关联的社会支持网络。由于是有领导、有组织的集体，对于社区的公共事务也能形成并发表一致的意见和看法，以集体的力量在某种程度上参与社区治理。这一类的自组织以社区居民的兴趣为契机，将社区居民有机组合起来，重视发掘骨干，并不断培育他们的公共意识和管理能力，带领组员关注、参与社区治理。这些自组织活动的开展使得社区居民的精神生活丰富多彩，也让社区居民体验到尊严感与价值感，并以点带面，带动和促进社区居民对社区公共事务的关注和参与，为社区协同治理机制打下良好基础。

社区社会工作的终极目标就是实现社区自治，而为了实现这一点，必须培养社区内部力量，通过培育社区自组织，让自组织引导和提升其他社区居民的公共意识和公共管理能力，最终达到社区自治。为了提高社区领袖、社区自组织乃至全体社区居民的自治能力，社会工作者应运用赋权增能与优势视角等理论，开展个别化赋权。社会工作者可以采用以下几种社会工作方法：1.运用个案工作理论与方法，对社区领袖、精英、骨干提供个案服务，对他们进行家访，对其需求和问题进行评估，从公共意识、管理能力等多方面提供个性化支持和专业化教育，促使他们尽快进入社区领袖、社区骨干的角色。运用自身的影响力和已掌握的知识与能力，激发社区的活力，带动、引领社区居民投入到社区治理过程中去，改进社区状况，进而推动社区力量自生自治机制的形成和发展，以促进社区居民的自我服务、自我治理、自我发展与自我监督。2.运用小组工作理论与方法，为社区自组织成员进行赋权，增强自组织的团队凝聚力，提高组员的归属感、责任感，提升自组织成员的整体素质和管理能力。3.运用社区工作的理论与方法，利用社区自组织的影响力，以点带面，激发社区的活力，带动、引领社区居民投入到社区治理过程中来，培养社区居民自我解决问题的能力。

（三）培养志愿者队伍，群众工作与社会工作相结合提升社区治理水平

志愿者是社会工作者与社区居民互动的桥梁和中介。X社会工作服务中心非常注重培养社区内志愿者队伍，而这些志愿者往往都是在社区内有一定威望的人，一般都是老党员、老干部、老教师，也有社区内热心公益的学生。每次开展服务项目，X社会工作服务中心总是事先在社区招募志愿者，在社区推荐、社区调研、入户探访的基础上，社会工作者向他们解释自己的专业和工作，介绍社会工作的宗旨和目的，以及需要他们承担的工作和任务，询问他们的意愿。成为志愿者之后，X社会工作服务中心会引导他们到中心参观，对他们进行培训，让他们承担一些相应的责任，比如提供服务场所，通知和召集社区居民，搬运、存放物资，在服务过程中提供各种帮助，例如，向社会工作者介绍社区内各种信息，介绍服务对象的情况等，并向社区居民宣传社会工作理念。社区志愿者是社会工作者的好帮手，是社会工作机构与社区之间的纽带，也是社会工作者探索群众工作与社会工作相结合参与社区治理的重要环节。党的群众工作方法注重“从群众中来，到群众中去”，社会工作坚持“助人自助”，两者虽有差异，但在宗旨、任务、目的上有高度契合的一面［5］。社会工作者运用社会工作的专业方法招募并培育志愿者队伍相当于发动群众，开展群众运动，让志愿者用自身的影响力带动社区居民共同关注、参与社区公共事务，可见群众工作与社会工作相结合在社区治理领域大有作为。一位志愿者说道：“你们社工不是我们本村人，对我们村里的事情都这么关心，我们天天生活在村里，就更没有理由不管自己村里的事情了。”另一位志愿者说道：“我为社工做事也是为社区做事，为国家做事，我觉得很光荣。”这些志愿者应该说有很高的觉悟，也体现了社区居民的公共意识和内在素质，而社区自治很大程度上要依赖社区居民的觉醒和公共意识的提升。

（四）关注社区难题，吸引社区居民参与社区公共事务

社会工作者在开展社区服务时，应重点关注社区关键问题，即社区居民迫切要求解决的事件。X社会工作服务中心在对T村提供服务的过程中，村民对村旁水泥厂噪音粉尘问题反应强烈，他们向社会工作者提出要求，希望社会工作者能向有关部门反映情况。社会工作者认为这是村里迫切需要解决的问题，于是让T村老年协会主持收集了村民的联名信，将情况反馈给三位政协委员，他们以提案的形式提交给了市政府，获得了回应和关注。噪音粉尘问题是社区一大难题，在社会工作者与社区共同商讨解决这一关键问题过程中，社区居民会体会到自信、尊严和价值感，认识到集体的力量，认识到社会工作的作用和影响力。这样能更好地吸引他们关注、投入和参与到社区公共事务中来，有助于实现社会工作的目标，有助于提升社区治理的水平，促进社区自治。

（五）盘活社区多方资源，为社区治理提供资源支持

社区内资源的盘活、开发对于提升社区治理水平有很大帮助。社区资源有不少是由政府、社区居委会等部门掌握，通过沟通和协调，分析社区资源分布状况，可以为社区治理整合相关资源，获得“1+1＞2”的效果。X社会工作服务中心在为S村提供服务的过程中，发现村里有很多在外打工致富的人，他们有为村民服务的意愿和能力，愿意拿出资金来扶助孤寡老人和弱势群体，还成立了爱心基金会。但由于各种原因，这样的善行一度中断。X社会工作服务中心社会工作者向村委会建议积极探索与社区资源联结的具体形式，以“双赢”为原则，引导在外务工的村民回馈家乡，建立多渠道社区资源投入机制，为社区治理提供多方资金来源，促进社区治理持续、良性发展。

（六）与政府部门、社区内外社会组织开展合作，促进多元主体对社区的协商治理

社区治理需要多元主体的共同参与，社会工作者在开展社区服务过程中，应广泛联合政府部门、社区内外社会组织，促成“三社联动”，提升社区治理的效果。“三社联动”是指社区、社会组织、社会工作者互动互促的多元主体治理机制，通过推动社区全面发展、培养壮大社会组织以及促进社会工作职业化、专业化，实现各方资源共享、互促互助，以提升社区治理水平［6］。X社会工作服务中心近年来与各级政府部门合作开展了多个项目服务，并动员、联结多个社会组织参与社区服务。如X社会工作服务中心协同J大学附属医院和H学院在多个社区开展送医送药下乡活动，为社区居民进行爱心义诊和健康教育；与J志愿者协会共同开展过爱心募捐活动；与B美发机构联合为社区开展过爱心义剪等；与T青少年发展基金会以及Z社会工作教育协会等多家社会组织亦有过项目合作。这些合作涉及留守人群服务，居家养老服务，青少年服务，教育扶贫、社会救助、家庭社会工作、医务社会工作、学校社会工作等领域，有助于社区、社会组织、社会工作者的资源共享、互利共赢和协同进步，也有利于实现多元主体对社区的协商治理。

三、结语

社会工作参与社区治理有很多天然的优势，但要让这些优势充分发挥还存在很多现实困难。社会工作参与社区治理很大程度上仍是一种非制度化的民间行动，缺乏有效的制度化、行政化手段将微观的社会组织行为与宏观的社会结构进行联结以促进社会工作参与社区治理，还需要学界加强研究以及各地的社会工作机构、社会工作者在社区场域内探索与实践，促使社会工作从最初单一的社区服务取向向更宏观、多元的社区治理取向转变，推动传统单一主体的行政主导型社区管理向多元主体的社区治理发展。