“中层结构缺失”与区域发展型组织——基于山西省大宁县股份经济联社的考察

吕程平，刘相波

（1．北京科技大学 文法学院，北京100083；2．北京梁漱溟乡村建设中心，北京101306）

从系统论角度讲，“中层结构缺位”指在系统宏观层面与微观层面上缺乏中间结构。就本文研究的农村社会发展而言，是指在国家治理上表现为统合政策资源、兼顾上向和下向目标的能动主体缺失。在市场结构上表现为广大分散农户因缺乏兼具“发展功能”和“保护功能”普惠性、功能性组织提供相对平等的市场博弈地位，难以克服由市场层级造成的高前置成本，进入高垄断性收益的市场层级。

新型集体经济组织建设，本质上为一种发展型网络，即具有发展和保护双重属性的社会资源联结网络。一方面，集体经济组织的成员，可以通过将自己各类资源及差异化能力禀赋部分地交由集体经济运营，获得规模收益；同时，外部对于农村的资源投入、能量输入可以得到更加充分的利用，实现“能量包裹”和网络的乘数效应，从而为以小农经济为农业生产主体的基层社会提供一种基底性的、发展导向的制度设计。或者说让小农户可以参与到资本化、资产化或产业垄断性收益领域，这将极大地改善收益分配领域的公平性，获得在农业生产领域摆脱“可行能力”陷阱的发展性装置。另一方面，被新型集体经济联结的微小农户，通过网络联结与网络内部资源协同，获得了消减由于个人或环境原因带来的局部扰动与冲击影响的保护性装置。进一步说，作为发展型网络的新型集体经济组织不仅是关于农业发展的制度，更是关涉到系统的稳定性与社会的公平性，即具有高度“公共性”的制度设计，是联结系统性部署与基层发展的“中层制度架构” 。这样的中层制度设计，将成为系统内部有序性的生产者，并激活基层民众创造性、获得感与尊严感。

一、中层结构缺位的三重意义

本文提出的“中层结构缺失”具有三重意义：第一，国家发展进入“工业反哺农业、城市反哺农村”阶段后，随着取消“三提五统” ，国家实施以粮食补贴、良种补贴、农业综合补贴，以及建设社会主义新农村、美丽宜居乡村等政策措施，大量财政投入涌入乡村，但将这样的部门化、分散化、条块化、项目化的投入集成合力，发挥统合效益、承担乡村振兴宏观目标的中层主体缺失，集体资产管理监管不到位、村级干部违法乱纪、变卖集体资产、“一言堂”现象与集体经济疲弱、难以发挥带领村社居民共同富裕现象共生，单项局部过量投入与整体性、框架性发展机制缺乏并存。

第二，中国农业生产基本上仍以小农户直接面对市场的经营方式为主。由于农户经营规模过于弱小，在市场上缺少讨价还价的能力，在农业收益分配体系处境极为不利。通过比较成本利润率，可以明显看出目前在中国农产品流通中利润在各流通主体间分配不均衡的现象。以蔬菜为例，与农户相比，批发商的成本利润率要高出6～10倍，零售商的成本利润率高出5～7倍，且农民利润要受到季节、气候、供求、生产资料、生产技术等多种因素的影响，又最不稳定。批发环节和零售环节的价格波动很有限，利润空间相对稳定［1］。换句话说，受不确定因素影响最大的农户在整个农产品销售中获利远低于中间商和零售商。而后两者一般有更好的经济条件。借用扶贫领域的“益贫式增长”的概念［2］，我们可以将此种现象视为一种非“益农”式交易，或将这样的农产品销售视为财富相对“累退式”转移，即财富相对地由“不太富”的个体转移到“不太穷”的个体。或者说，财富的增长率与风险的承担程度成反比，财富的增长率与经济实力成正比［3］。

第三，也是本文着力关注的，由于市场层级性的高昂前置成本，普遍化的小农户难以进入高收益市场，获得资源垄断型或资本市场收益。所谓市场的层级性，即不同收益水平市场之间是呈层级化分布，不同层级之间相对区隔，每个层级的差异代表着参与主体收益量级的差异。或者说，市场是内嵌于财富、资本、权利的不均衡分布之中。不同层级市场之间有事实上的准入要求。这个准入性要求在本质上规定了参与交易者需具备的高质能量水平。简言之，分散的、较低数量级的低质资源拥有者是不可能成为高层级市场的真正游戏者。单个农民拿着细碎化的林地农地或资金，不可能直接进入规模化运营的收益市场，更不可能进入资源资本化收益的市场层次。只有少量积蓄的普通农户，不可能进入本地自然资源开发市场，获得高回报率。而在中国，市场层级化分布往往和产业的层级化分布重合，这就意味着不同产业及产业内存在不同层次的层级化、甚至极化的收益分配格局。细碎的、分散化的资源拥有者，包括缺乏组织和市场势力的劳动者，一般只能困于低层级市场，如在土地城市化开发中，农民获取的一般为基于农业生产收益评估的补偿金。

其原因就在于，单个农户不具备进入高层级市场的交易资格。农地的高层级开发，如以农产品深加工为代表的二产化开发、以旅游康养为代表的三产化开发，乃至进入资本市场和自然资源开发市场，都需要基于资本水平和市场规模性的开发能力，这就构成了上文所述每个市场层级的“准入资格” 。在特定层级内的收益水平具有上限的天花板值，以农业来看，这样的天花板值基本等于某一单位均质农产品因供需波动引致的收益高峰值。如果不能找到进入更高层级市场的门路，特定农户通过超过同层级其他农户均值投入的方式改善农产品质量，如采用更加费工的有机农业方式，必然得不偿失。如此一来，粗放型的、环境不友好的、竞劣方式投入才是合理的选择。从另一个角度看，市场区隔的实质是一种“权利困境” 。体现社区为本位利益的，农村“山水湖林田草宅”等开发主体缺失，大抵上，作为一方水土天然居住者的农民，除按照农业生产定价（被外界市场控制的）获得补偿性收益外，实际上被排除于如上资源资本化开发收益之外。

二、区域集体经济合作组织：补齐“中层结构缺失”

乡村振兴战略的实现，需要与之相适应的组织基础，需要有为乡村振兴服务的制度设计。当前，信用、农资、购销等各个涉农领域事实上归属于不同的制度体系；农技服务、农村教育、农村文化发展，归属于不同的部门体系，相互之间缺乏有效的配合，难以形成合力；基层公共服务高度依赖财政投入，农村内部的自发动力与能力远未充分培育与调动。不同规模农业经营主体之间也多各自为政，传统社会的农户合作，早已很难看到，农村“空心化”问题日益突出。农业发展、基层治理、生态环境保护、化肥农药减量、“留守儿童”等等问题，看似不相关，其实是缺乏有效基底性制度供给、“中层结构缺失”在多重层面表现。

黄季焜、陈丘等在总结国际乡村振兴经验的基础上指出，通过组织化路径提升农民自身的发展能力并为他们提供发展机会，保障农民始终是农村发展的主体和主要受益者，是促进农村发展和包容性的农村转型的关键［4］。在欧美及日韩等发达国家，“尊重当地农户，以当地农户为主体”是农村发展所坚持的重要原则之一。当地农民既是农村的主要建设者也是最主要的受益者。因为农民最了解自身的优势、需求和存在的问题，农民参与农村发展不但使他们更清楚知道自身在发展中的角色定位，而且能制定出更适合本地和自己发展的计划和目标。

从系统哲学角度讲，中层结构应兼具满足宏观结构需求和基层结构需求，即其应当兼具“公共性”与“发展性”两重属性，能够成为国家涉及“三农”问题大政方针、战略规划、区域经济社会治理的重要承接者；它又是盘活农村各类资源、资产，突破市场层级区隔，成为具有普惠性分配机制的高层级市场的参与者和开拓者。

在这样情况下，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等政策文件要求，可以通过区域集体经济属性的农民合作组织建设补齐“中层结构缺失” 。以区域统筹为导向，成立区域集体资产运营管理机构，承担发展型网络的管理功能，将土地、资源、劳动力、资金、技术、社会资本、信息等要素组织起来，发展资源收储与开发、生产、购销、信用、融资、生活等多种层面的服务，增强基层单位内生发展能力，引领农民逐步实现共同富裕，体现中层结构“公共性”与“发展性”的双重属性。

日前，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，赋予县级更多资源整合使用的自主权。近年来，山西省临汾市大宁县在县域范围内成立股份经济联合总社，承接黄河采砂等资源开发业务，将分散于小农户的资金、劳动力，通过组织化、功能化建设，进入高层级市场层级，分享高水平收益，使得自然资源开发产生的收益服务于全域经济社会发展，而非服务于极少部分人通过非法手段牟取暴利。让一般民众、特别是其中处于生活不利境地的群众，能在国有资源的开发中增进可行能力，增强了相对贫困地区内的生发展能力。

（一）县域集体经济组织进入资源开发市场

山西省大宁县属国家级贫困县，①根据“山西省人民政府关于批准广灵等16县退出贫困县的通知” （晋政函［2020］16号），大宁县于2020年2月退出贫困县。位于晋陕峡谷东岸、黄河大北干流段，是黄河粗泥沙的主要来源地。当地砂石资源丰富，开采难度小，开采成本低，利润非常丰厚，晋陕两省沿黄各县采砂由来已久，也为非法采砂觊觎。一艘采砂船不过20万元上下，开采过程中其他成本几近些微，采砂户短期内即可迅速回本，遂引得沿河村民采用小型采船在河道内吸砂，堆放沿河滩地外售。近年来，由于陕西建筑行业用砂需求急剧增长，2012年开始，大宁黄河段聚集了众多非法采砂场，到2015年黄河大宁段无序采砂一度达到48户，采砂抽砂船86艘。

无序采砂可能给黄河沿岸涉河建筑、防洪设施、生态环境乃至经济社会健康发展带来突出的不利影响。当地水利部门介绍，采砂人员构成复杂，多有黑恶势力参与，背后利益网络盘根错节，形成巨大治安隐患。纵观世界，对石油、矿石等自然资源高度依赖的地区，往往会形成一种所谓的“资源陷阱” ，一边是极少部分群体通过渗透到公共机构的黑色利益链条和保护伞，攫取高额利益，侵占、破坏全民自然资源；另一边，是赤贫群体广泛存在，社会矛盾对立严重，造成一地经济—社会—环境多重崩塌。

2018年6月，大宁县集中国土、交通、水利、公安等部门，对黄河非法采砂开展了集中整治行动。在此基础上，当地筹备县级集体经济联合社，承接黄河采砂。2019年3月，大宁县六个乡镇各推荐两人组成采砂合作社筹备工作组，先由水利部门传达县委县政府精神“还权于民，统一抽沙，风险共担，由股份经济合作社负责统一采砂，让全县84个村委都受益”。会议选举筹备组成员及组长（即之后的总社理事长）。2019年5月19日，山西省大宁县股份经济联合社正式成立，总社由80个村级股份经济合作社出资组建。根据《山西省大宁县股份经济联合总社章程》，总社“资产主要由各村级社出资额组成，组成的资产量化到各社，作为各村级社享受集体收益分配的依据，所有权属各村级社所有，但经营权归联合总社所有” 。成立初期，总社资产总额为420万元，总股数为84股，涉及大宁县84个村级社，每股折价为5万元。各村级社可以自有资金入股本社。全县84个村级集体经济组织入股127股635万元。其中，昕水镇入股27．35股，136．75万元；三多乡入股33．04股，165．2万元；太德乡入股9．08股，45．4万元；曲峨镇17股，85万元；徐家垛乡24．47股，122．368万元；太古乡15股，75万元。值得一提的是，除按全县统一部署全县84个村级股份经济合作社以每股五万元入股外，还划出一部分股权份额，鼓励贫困户优先入股。

2019年10月5日—12月5日，共生产细砂20余万吨，产值600万元。期间，销售细砂7．18万吨，收入260．96万元，上缴国家税费13．47万元，计提安全费用7．18万元，计提工会经费0．57万元。从2020年开始，联合总社黄河采砂净利润预计将在1000万以上。

按照章程，总社经营性净收入作为集体利润，在联合总社提取公积公益金20%（用于弥补损耗、扩大生产）后，剩余80%的利润按股分配给各村级社，之后由各村级社制定具体办法分配给各社成员。这也就意味着，大宁84个行政村，5万多群众从2019年10月份开始，就能陆续得到大宁县采砂收益。2019年12月13日，大宁县股份经济联合总社召开2019年收益分红大会。全县84个村级股份经济合作社享受到利润分红，每股分红7865元，分红总额100万元。其中：昕水镇红利21万元，三多乡红利25万元，太德乡红利7万元，曲峨镇红利13万元，徐家垛乡红利19万元，太古乡红利11万元。

（二）大宁县股份经济联合总社的“中层结构”意义

大宁县成立县级股份经济联合总社承接黄河采砂工程，是其购买式造林、“四项工程”交由村级股份经济合作社承接的延伸与深化，在全县范围成立股份经济联合实体承接具体经济功能，在全国范围内具有独创性意义。

第一，以中层结构建设，突破市场层级壁垒。对于广大中西部传统农区单个农户来讲，其经济实力难以突破市场层级区隔，获得资本性收益，大多只能通过打工获得劳务性收入。但当农户通过适当的形式联合起来，补齐市场参与的中层结构，形成的力量却大得惊人。大宁县历史上第一次将区域资源开发权通过集体经济组织交给全县的农民——经过集体产权制度改革确权到户以后1万7千户。让普通农户参与进来，获得资源开发型收益。这件事情就全国来看，都具有明显的开创性意义。县域股份经济联合总社从贫困县全体农户募集股份，让农户分散资金可以投入属于全县集体经济联合体的、具有稳定预期收益的开拓性事业中，并以所有者身份获得投资收益。这也突破了目前较为“主流”的村级集体经济运行模式，获得更大的市场势力。

一位当地官员算了这样一笔账：“我县1．7万农户，比如每个农户出1万元，就是1．7亿，每户5000是8000万。不要看他们每个人的力量小，如果组织起来，力量很大，潜力很大！这么大的数额，那个银行会轻易贷给你？”

长期以来，由于承载农村区域发展的组织性资源缺失，劳动力、资本、土地三要素从农村流出，被认为是“三农问题”的重要根源［5］。从系统论角度看，按照热力学第二定律，一个简单的事实是，要维持系统的内部结构或维持系统的内在有序性，就必须接收外源的低熵能量输入［6］。在一篇较早的文章中，周立这样描述：“中国农村居民在收入十分低下的情况下，目前竟贡献了2万亿元的储蓄存款。穷人的高储蓄率，主要由于预防性储蓄。这是社会保障机制缺乏的条件下，农民的自我保障手段。可惜，就是在这种条件下积累的储蓄，能够回流到农村，用回农民身上的也少之又少。一个个设在农村的金融组织，将大部分农村金融资源抽取到城市。农民辛劳多年的积蓄流入了城市，被用于工商企业的发展。即使是被定位为‘支农主力军’的农业信用合作社，也存在这个问题。近些年，农户从农信社获得的贷款一直不足其向农信社存款的1／3。即使按宽口径的全部农业贷款计算，也不足农户存款比例的四成［7］。

从这个意义上讲，大宁县集体经济股份联合总社从事黄河采砂业务，是以农村剩余资金投入本地经济发展，促进外流要素回流。从未来发展前景看，与当地已经开展的村集体股份经济合作组织承接购买式造林、小型道路、水利设施修建等公共工程建设不同，黄河采砂更可能带来持续、稳定的、且利润颇丰的收益流，这也就使得全县84个行政村及5万多农民可以长期获得来自资源性资产开发的垄断性产业收益。这意味着，按照联合总社理事长的保守估计，每年通过大宁集体经济组织自己的努力，依靠境内自然资源有序开发，会有约500万的利润经由遍布大宁的发展型网络流入这个相对贫困地区各个偏远贫瘠的土地，拿普里戈金博士的话讲，这无疑会“持续地增进这些地区的有序结构” 。

第二，联合的“联合” 。农村股份经济合作社是一种新型的农村集体经济组织，有学者将其定义为“以农村集体经济组织为单位，以坚持土地的集体所有为原则，以集体积累的资产为基础，把集体资产全部或部分清产合资后折成股份，量化到集体中每个成员，兼采股份制的治理结构和合作制的决议方式建立内部管理制度的农村社区合作经济组织”［8］。根据此定义，农村股份经济合作组织，是股份制与农村（社区）合作制的结合，既是资本的组织、经营、管理方式，又具有社区合作性。前者体现了社会大生产时代，社会筹资的广泛性与有限责任的需求［9］，是资本增值与风险控制的产物。后者体现了互助合作、民主管理、人的联合的属性，自“合作制”诞生之初，就反映着相对弱势者寻求合作生存的诉求。也就是说，“股份合作”本身就可以视为“资本合作”与“人的合作”的结合。而作为集体经济实现形式的农村股份经济合作组织，又在成员资格、筹资开放程度、公共服务属性等方面具备了更具体的特性。可见，农村集体经济股份经济合作社是以社区内部人的联合为基础的对集体资产进行经营管理的方式。

大宁县股份经济联合总社是村级股份经济合作社的联合，因此是“联合”的联合。根据系统论我们知道，一个处于中间层次的组织，同时会受到上向因果和下向因果两种影响。一方面，联合总社被赋予了具有全局性的功能，承担超越单个村级社能力边界的资源开发，是集全域合力扩展了村集体股份联合的可能性边界，是以在更高层面上的联合实现了单个村级社难以企望的赢利空间，而且各个村级社是以平等主体之身份——而非资本的附庸，确立了对于此超额利益空间的进入。此等参与情形的确立，是非平等主体联合而不可能实现的。另一方面，作为全域84个村级社资产的暂时管理者，总社经营行为和内部财务管理行为需对所有村级成员负责，并接受其代表监督机构的日常监督。其以资产保值增值为目的、集体资产运营管理，必须是各村级社及其日常代表运营机构意志的体现。从总社初期运营情况看，其财务公开几乎做到了有些严苛的程度，细致到采砂场太阳能灯的安装费用，都有明确的记录。

第三，生态资源价值化内嵌于资本社会化。河砂采掘—售卖可视为一种资源价值化，更确切地说，是生态系统与人类系统之间资源转移，生态系统被采掘的资源进入人类经济社会系统所产生的经济效益获得相应定价，而这部分作为生态系统组成部分的资源采掘，所引起的生态系统变化却未被评估。也就是说，以生态效益评估的视角来看，在此过程中，生态系统内资源的直接价值被定价，而其所谓的间接价值（涵养水源、土壤保护、营养物质储蓄等）和潜在的利用价值却未被评价。从根本上说，人类社会系统的存续依存于生态系统的持久相对稳定性。人类活动引发的生态系统的内在变化、特别是负向变化，必将或缓慢或骤然地影响人类社会系统运行。据资料显示，近年来，随着对砂石骨料需求增加，河砂开采量剧增，开采范围遍及黄河沿河各地。滥采乱挖现象不仅影响了水生环境，还破坏了河床形态及河道治理工程，改变了局部河段泥沙输移平衡，引起河势局部变化和岸线崩退，对局部河段的河势带来极为不利的影响。然而，由此造成的对于当地经济社会损伤的评价，或是由于技术条件限制无从进行，或是由于评估成本过高难以实施。也就是说，由无序资源采掘活动引发的生态系统和人类社会系统的变化中，只有可依据现行市场进行处理的部分得以估价。那些未被评估纳入经济活动考量的系统变化，都具有三大特征：无主体性、散布性和多循环性。

一是无主体性。主体性是指生态系统为人类社会系统提供的多重“服务”价值，由于其为事实上的直接提供，不需要任何经济主体提供相应经济过程作为中介，进而也就难以将其标准化而进入经济运行；或者说，在现有的技术条件下，任何经济主体都难以将这部分价值封闭化为特定商品并限制他人使用。二是散布性。散布性是指生态系统因人为变化引发的后果，一般多呈现散状分布，并在一定时间和限度内，保持着难以觉察（因而也就难以计量）的累计性。三是多循环性。多循环性是指生态系统人为变化而引发的后果，往往跨越多个社会部门或子系统，并在其内部完成相对独立的循环。而如上相互渗透和作用的过程客观上需要具有多目标指向的中层结构性主体承担区域系统整全功能。

大宁县股份经济联合总社作为由区域公共机构牵头成立的集体经济联合社，从其职能设计来看，体现了经济效益、社会效益（扶贫、公平分配等）、生态效益（水土保持、资源可持续利用）多元价值指向。由水利行政部门牵头成立的联合总社，将“生态效益”放置于突出位置，其以《黄河大北干流大宁段河道采砂2019—2022年规划实施方案》《黄河大北干流大宁段河道采砂实施方案》等作为基本技术指导。事实上，总社在2019年6月份已具备了开工采砂能力，并在河面进行试采砂作业。但为配合黄河大宁段汛期（7月1日—8月31日）禁采要求，总社用了两天时间，调集吊车、板车等设备，将采砂船舶等采砂器具全部从黄河大宁段撤出，这在非法采砂的情形下是不可想象的。

联合总社将“资产保值增值”设为其立社目标，而此目标是服务于“壮大集体经济，增加群众收入”这一更根本的价值指向。这就在机制设计上使其将资源价值化纳入资本社会化。其资产主要由各村级社出资组成，联社总社资产所有权归属各村级社所有，并代表各村级股份经济联社行使资产管理权。而对于各村级股份经济联合社，村社成员具有天然股东资格。这样一种股权结构的设计也就意味着，以总社为主体执行的“资本价值增值”是嵌入一种以社会化所有者共同利益为指向的资本社会化过程中的，从而具有了多元价值指向性，这又是与其先设的公共职能属性一致。

三、集体经济组织：中国的综合农协

在同为东亚小农社会的日本、韩国和中国台湾地区，综合农协成为承担中层结构的基本制度设计［10］。杨团认为，从新中国成立以来农村改革与发展的经验教训来看，前30年的经验是，中国农村基层需要有足够规模、有权威、具有综合功能的社会组织来组织公共工程和公共服务。后30年的经验是，中国农村生存与发展的基本前提在于，保护每个小农户对于自己的生产和生活方式有独立自主的决定权和选择权。前30年的教训是剥夺了农民个体和自治组织自主决定和选择的权利，后30年的教训是忽视甚至放弃了对基层足够规模、有权威、具有综合功能的农民自治组织的引导和大力支持，更多地寄希望于个体小农户的自我觉醒、自我组织和自我完善［11］。

新型集体经济农民合作组织，作为具有一定市场势力的市场参与者，应成为小农户与外部市场、资本、技术、市民，乃至政策对接的有效制度设计，是现有制度遗产中，最有可能发展并承担中层结构功能的一种。一方面，提升了小农户的博弈能力和谈判地位，提升小了农户对自身利益的声索能力、平滑声索成本；另一方面，降低了以上外部主体与农村社会的交易成本，提升了承诺的可信性。也就是说，在理想状况下，集体经济农民合作组织使得更多有益于双方的交易能够发生，并降低了机会主义发生的可能。

同时，通过集合政府支农类财政投入对接区域或村级股份经济合作社，激活发展型网络内部资金存量与资源流量，提升资金统合利用水平，并以此为契机进入高盈利水平市场层级，使本地劳动者获得来自集体经济运营的规模收益和资本收益，为相对贫困地区自主发展和社会广义韧性能力提供了基本组织保障。这既是马克思主义理论与中国当代基层实践结合的有益探索，也是习近平新时代中国特色社会主义思想在“山沟沟”里的生动践行。

以此来看，特别是对于没有特别资源禀赋、农作物品种缺乏市场竞争性、交通区位一般的传统农区——这其实是中西部农村的大多数，除了发展特色农产品、利用差异化市场提升产品附加值这类经常提及的做法外，应充分认识到“组织力”本身就是一种资源。要在一级村级、二级县域，努力发育分散资金的组织合力，成立县域内村集体经济合作投融资机构。县域政府应鼓励该投融资机构，承担社区融资功能，以倾斜性政策支持其进入本地绝对盈利领域。同时，并应考虑整合财政扶贫资金支持其启动运营。县级集体经济投融资平台，一方面，作为互助资金社集合分散农户的资金，在区域银监部门监督下，开展特定范围内资金互助业务；另一方面，以投资、入股、联营等方式进入本地盈利率稳定行业。投资盈余除按社员权回馈农户和支持特定贫弱群体外，留存公积金作为村级治理与公共服务财政基础。如上述来自乡村振兴一线、并在周期内收到良好成效的实战经验，不仅提高了基层内生发展能力，更在宏观层面强化了抵御全局性风险的系统应对能力，在当前形势下有着重要意义。