新时代法治乡村建设的理论创新与实践发展

杜艳艳

（湖南理工学院马克思主义学院，湖南岳阳414006）

习近平总书记在中共十九大报告中提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”［1］，2018年中央一号文件和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出了建设法治乡村的重要任务，2020年3月，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，对中国法治乡村建设作出详细部署。法治作为实现社会有效治理的基本方式，在解决“三农”问题、推动“三农”工作发展过程中的保障性作用日益凸显。系统研究新时代法治乡村建设的理论创新成果与实践发展状况，是深入贯彻落实乡村振兴战略、加快推进中国农业农村现代化建设的客观要求。

一、新时代法治乡村建设的内涵及意义

（一）新时代法治乡村建设的基本内涵

改革开放以来，中国农业法治建设成就显著，涉农法律法规不断完善，“三农”问题基本实现了有法可依。中共十八大以来，农业农村建设进入依法治理的新阶段，涉农法治建设地位日益突出。2015年3月，农业部印发《关于贯彻党的十八届四中全会精神深入推进农业法治建设的意见》，提出了“以推动农业部门职能转变为核心，形成完备的农业法律法规体系、高效的农业行政执法体系、健全的依法行政工作机制和有效的法治宣传教育机制为重点”［2］的农业法治建设规划。2017年10月，中共十九大提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”重要思想，为加强农业农村法治建设提供政策依据。2018年1月，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》第一次明确提出“建设法治乡村”的概念，并清晰呈现了“法治乡村”建设的重要任务，为新时代农业农村法治建设提供了根本遵循。在此基础上，2020年3月中央全面依法治国委员会通过的《关于加强法治乡村建设的意见》（以下简称《意见》），首次全面系统地对新时代法治乡村建设进行了具体翔实的规划。《意见》明确指出，法治乡村建设包括涉农领域立法、涉农行政执法、乡村司法保障、法治宣传教育、乡村公共法律服务、乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制、乡村依法治理、数字法治·智慧司法、法治乡村示范建设［3］等九个重要任务，对正确理解和把握新时代法治乡村建设的内涵具有重要指导意义。

理解新时代法治乡村建设的科学内涵，必须深刻把握其时代背景。其一，新时代法治乡村建设以保障和推动乡村振兴为直接目标，而乡村振兴又是实现中华民族伟大复兴中国梦的一个重要历史任务，它的实现程度直接关系着中国全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化的发展程度，因此法治乡村建设是关系国家和民族命运的重要抉择；其二，新时代法治乡村建设以构建自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系为历史使命，与中共十九届四中全会“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”［4］的重要决定完全一致，因此法治乡村建设是国家治理体系现代化的重要组成部分。

理解新时代法治乡村建设的科学内涵，必须从内外两个维度着手。从其内部构成看，它包括涉农法律法规体系的进一步完善、涉农行政执法体系的改革、乡村司法保障的强化、涉农纠纷防范化解机制的健全、基层干部法治观念的增强、农民法治素养的提高及农村公共法律服务体系的建设等方面。从其外部关系看，它包括两方面：一是向外向上的相互关系，即党的全面领导、依法治国、社会治理体系和治理能力现代化、党的农村发展战略与法治乡村建设之间的有机联系。二是向内向下的元素构成，最重要的是法律体系、法治运行、法治环境的影响等。

（二）新时代法治乡村建设的重要意义

新时代法治乡村建设是一项涉及国计民生的重要工程，它不仅是确保农业农村经济持续健康发展、农村社会和谐稳定的“调节器” ，而且是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。

一是加强法治乡村建设是推动农村改革发展、解决涉农法治问题的迫切要求。“三农”问题历来是全党工作的重中之重。当前中国正处于传统农业向现代农业转变的关键时期，农村改革正处于攻坚期。一方面，建立“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”［5］，要求我们必须加快农业农村改革步伐；另一方面，新时代社会主要矛盾的转化，适应经济新常态的要求，使得农村改革发展任务空前繁重。确保这些改革任务高质量、高效率完成必须发挥法治在乡村振兴中的规范引领作用，譬如，巩固农业基础地位，提高农业支持保护水平，必须依靠法治保障；规范生产经营行为，保证农业生产和农产品市场有序进行，必须强化法治监管；强化农业资源保护，加强农村环境治理，必须依靠法治推进；创新农村管理体制机制，破除城乡一体化发展障碍，必须依靠法治创新。

二是加强法治乡村建设是深入落实全面依法治国战略、建设社会主义法治国家的客观需要。农业、农村、农民历来都是中国革命和建设的坚实依靠，也是我们始终都要面临的根本性问题，法治建设亦是如此。没有乡村法治建设的现代化，就不可能有社会主义法治国家的建成。与中央全面推进依法治国的要求相比，中国当前涉农立法还有空白，部分涉农法律急需修改，农业依法行政中存在一些薄弱环节，农业部门、农村工作人员运用法治思维和法治方式开展工作的能力还比较欠缺，分散执法、多头执法的现象还广泛存在，涉农职能部门需要依据法治政府建设要求转变职能，推行政务公开等；与此同时，侵犯广大农民、农民工合法权益的行为时有发生，化解农村社会矛盾、解决涉农纠纷的体制、机制仍需进一步完善。可见，法治乡村建设的进程制约着全面依法治国、建设社会主义法治国家的进程。全面推进依法治国必须从乡村这一社会末端抓起。

三是加强法治乡村建设是完善涉农制度体系、推动国家治理体系现代化的重要举措。中共十九届四中全会决定提出了坚持和完善党的领导制度体系、人民当家作主制度体系等方方面面的制度，这些制度不同程度地包含了涉农问题，例如，党的领导制度体系当然包括党对农村工作的领导，人民当家作主制度体系包含了农村社会自治，中国特色社会主义法治体系包含了涉农法治体系，中国特色社会主义行政体制涵盖了涉农行政执法制度，社会主义基本经济制度包含了农村基本产权制度和经营制度，民生保障制度包含了农村的就业、教育、社会保障、健康保障等制度，社会治理制度包含了乡村矛盾化解、治安防控、公共安全等各种制度，等等。涉农制度体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，乡村治理是国家治理的重要内容。没有涉农制度的完善，就没有中国特色社会主义制度的发展、完备；没有乡村治理的现代化，就没有国家治理体系和治理能力的现代化。

二、新时代法治乡村建设的理论创新

中共十八大以来，中国农业农村发展取得了前所未有的历史性成就。在这一过程中，中国共产党领导法治乡村建设也取得卓越成绩，党中央从战略高度对法治乡村建设做了顶层设计，一些核心政策相继颁布，特别是《关于加强法治乡村建设的意见》的颁布，标志着党领导的乡村法治建设工作迈上新台阶，党在乡村法治建设理论上也实现了重大创新。

一是创造性地提出了“法治乡村”的概念。这一概念的提出本身就是法治理论的创新。中国学者早在改革开放初期就开始致力于研究法治乡村建设问题。但对于如何使用“法治乡村”这一术语却没有形成一致认识，在学术研究及官方文件中先后出现过“农村法制”建设、“农业和农村法制”建设、“农村民主法制”建设、“农村基层民主法制”建设、“农村法治”建设、“新农村法治”建设、“法治农村”建设等概念。2018年中央一号文件提出“法治乡村”建设之后，这一问题才得到根本解决，之后无论是官方文件还是学术研究都统一将其称为“法治乡村”建设。“法治乡村”这一概念既是中国法学工作者几十年来对涉农法治问题研究的理论升华，也是中国共产党领导全面依法治国在乡村工作中的思想结晶。这一概念的科学性和创新性在于：首先，“法治乡村”能高度概括并全面涵盖党领导的全部乡村法治工作，从涉农立法、执法、司法到法治宣传教育、法治思维培养等各个方面，都被包含在这一概念之中。“法治乡村”既具有高度抽象性，又具有具体指向性，符合概念的一般特点和逻辑特征。因此，这一概念的提出本身就是一种创新。其次，“法治乡村”概念相比以前提出的“农村法制” “农村法治”等概念，更能准确地反映“法治”的科学内涵和“乡村”的地域界限。相比“法制”概念，“法治”更加强调治理国家的动态过程，既代表法律至上、民主先行的治理理念，也代表国家社会的秩序和状态。而“法制”则是一种静态的治理国家的规则体系。“农村”指以从事农业生产为主的劳动者聚居的地方，是不同于城市、城镇而从事农业的人群聚居地。从这一定义可以看出，“农村”一词的外延并不包括“镇” ，而“乡”在中国的行政建制上与“镇”是同级的，因而“乡村”与“农村”在外延上是不一致的。但从我们国家的改革实际及乡村振兴战略涉及的范围来看，基层治理很明显包含了乡镇一级的国家机构，用“乡村”更准确一些。再次，“法治乡村”概念与全面依法治国战略和国家发展阶段更加匹配。当前，中国正处于治理体系和治理能力现代化的重要阶段，法治作为一种国家治理的基本方式正在被普遍应用，建设社会主义法治国家是我们始终不渝的目标，用“法治乡村”概念更能反映我们的目标和实际。

二是创新性地阐明了法治乡村建设的理论体系。改革开放以来，党领导法治乡村建设取得巨大成就，特别是在涉农法律法规的完善、农业依法行政的推进、农村法治宣传教育等方面尤为突出。但对于法治乡村建设进行全面系统的理论阐释却是在中共十八大之后。2015年农业部印发的《关于贯彻党的十八届四中全会精神深入推进农业法治建设的意见》，从农业法治建设的重要性紧迫性、农业法治建设的指导思想和目标、推进农业立法、强化农业执法、开展农业法治宣传教育、依法化解农业领域矛盾纠纷等方面对农业法治建设进行了规划。尽管这是一份政策文件，但它明确提出了法治乡村建设的理论雏形和基本框架，为今后法治乡村建设理论的进一步发展奠定了基础。2018年中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》不仅首次提出“法治乡村”概念，而且用简短的一段话概括了法治乡村建设的主要内容，包括法治乡村建设应当确立的理念、基层干部法治观念的增强、农民法治素养的提高、综合行政执法体制的改革、涉农司法保障的强化、农村公共法律服务体系的建设等六个方面，从而进一步拓展了法治乡村的内涵和外延，实现了法治乡村建设理论的第一次升华。2020年中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》在党的历史上、在“三农”工作历史上、在中国法治建设历史上首次全面系统地阐释了法治乡村建设的基本理论问题，对法治乡村建设的指导思想、基本原则、主要目标、主要任务、组织实施等作了详细部署。该《意见》特别是在主要任务部分提出了完善涉农领域立法、规范涉农行政执法、强化乡村司法保障、加强乡村法治宣传教育、完善乡村公共法律服务、健全乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制、推进乡村依法治理、加快数字法治·智慧司法建设、深化法治乡村示范建设等九个方面的内容，从立法、执法、司法、守法延伸到了法律服务、矛盾纠纷化解、依法治理、法治乡村信息化和智能化等方面，使法治乡村建设的理论架构进一步充实。这不仅是党领导的“三农”工作理论的创新，而且是中国特色社会主义法治理论的创新，必将对中国法治建设和乡村振兴产生深远影响。

三是开创性地提出了“自治、法治、德治”相结合的乡村治理新体系。乡村治理自古有之，但治理的理念、途径和方式各不相同。“自治、法治、德治”相结合的治理模式之所以是一种乡村治理新体系，原因在于：首先，它为乡村治理注入了社会主义民主的要素。基层群众自治制度是中国特色社会主义民主政治的基本制度之一，它是中国共产党和中国人民在民主模式上的独特发明，既反映了中国共产党的阶级性质，也反映了我们国家的本质属性。“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”［6］这是社会主义区别于以往社会的根本标志，也是社会主义现代化区别于其他现代化的重要特征。直接参与国家和社会事务管理是宪法赋予人民群众的基本政治权利，它是人民当家作主的体现，也是社会主义制度的独特优势、社会活力的源泉。其次，这一模式为乡村治理注入了社会主义法治的因子。法治是治国理政的基本方式。全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，没有广大乡村的参与是不可能实现的。然而，乡村作为社会的末端，一直是法治建设最落后的区域。以法治方式引领和推进乡村治理现代化，不仅彻底改革了旧中国几千年依靠宗族、乡绅等非正式制度治理社会的理念和方式，而且创新了新中国成立后依靠行政命令、组织管控治理社会的“准政府”体制机制。再者，这一模式最大程度地兼顾了中国乡村社会的实际情况。熟人社会是中国乡村社会的典型特征，尽管这一特征饱受诟病，但在短时期内还不可能被现代化的浪潮冲刷殆尽。同时，维系村民相互关系的传统道德礼仪仍然起着重要作用。“深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导农民向上向善、尊老爱幼、重义守信、勤俭持家”［7］，仍是乡村治理的重要方式。可见，“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系是既符合中国乡村社会实际又符合国家发展方向的具有重大创新性的理论成果。

三、新时代法治乡村建设的实践发展

中共十八大以来，中央迅速启动新一轮深化改革方案，与此相适应，法治改革也大步前进。乡村振兴战略是新时代全面深化改革方案的重要组成部分，法治乡村建设则是全面推进依法治国、强化乡村振兴法治保障的配套措施。经过几年的探索，法治乡村建设实践取得巨大成就。这些成就主要集中在以下四个方面：

一是涉农法律法规不断健全。中共十八大以来，中国相继颁布涉农法律10多部。《农业法》《城乡规划法》《农产品质量安全法》《农业机械化促进法》《种子法》《畜牧法》《动物防疫法》《渔业法》《土地管理法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《长江保护法》等一大批涉农法律法规相继修订出台，《湿地保护法》草案正在审议中，《资源综合利用法》也在调研中。此外，国务院颁布的涉农行政法规多达100多部，部门规章和规范性文件成千上万。“各层级和领域的专门立法使我国摆脱了改革初期单一依靠政策推动农村改革和农业发展的局面，标志着中国已形成了以《农业法》为核心，以各农业部门法为支柱，以农业投入与支持保护、农业科技创新与应用、农业资源与生态环境保护、农产品流通与加工、粮食与农产品质量安全、农民各项权益保护和农村经济发展、村民自治制度等为规制重点的农业农村法律体系。”［8］涉农法律法规的健全使农民权益、农业生产、农村市场运行、农业资源和农村环境等主要方面都实现了有法可依。不仅如此，全国人大、地方人大都已陆续开始推进涉农法律法规规章的立法后评估工作，推动立法实践向更高层次发展。如，2018年北京市人大常委会专门成立评估工作组，对24部现行涉农法规进行了全面立法后评估，并对发现的问题进行了打包修改［9］。这些举措使涉农法律法规的逻辑性、严谨性、协调性、科学性大大增强。

二是涉农行政执法日益规范。2018年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，2020年5月，国务院办公厅又印发了《农业综合行政执法事项指导目录》，各地政府也相继制定了配套措施，部分省份已经完成了改革任务。如浙江省、江苏省、河北省、陕西省、黑龙江省、青海省等诸多省份已明确了农业综合执法队伍的整合范围和组建方式，理顺了省市县三级农业综合执法队伍的职责分工和执法重点，目前，机构设置、职责划分、人员配备均已基本到位。从总体上看，涉农执法体制机制经过改革发生了深刻变化：首先，执法领域大大拓宽，从渔业、兽药执法领域逐步扩大至农药、兽药、种子、动植物检疫防疫、草原监理、渔政渔港监督等范围。其次，执法力度大幅提升，涉农执法信息共享、执法联动机制、跨区域执法和查处重大违法案件的制度正在建立。再次，执法方式更加规范，涉农执法机构和执法人员编制核定、行政执法人员持证上岗和资格管理制度正在开展，法律专业人员配置比例不断提高，行政执法责任制、执法权力清单制等制度正在全面落实。最后，执法监督刚性增强，农业农村领域执法工作投诉举报处理机制和行政处罚裁量基准制度正在建立，行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度深入推进。这些举措的推行进一步限制、规范了行政机关的执法权力，更大程度地保障了涉农主体的合法权益，特别是行政执法监督工作的强化使涉农矛盾纠纷能够从源头上得到有效化解，从而增强了涉农执法的实效性、科学性、合法性。

三是乡村司法保障持续强化。司法是实现和保障公平正义的最后一道防线。为了强化乡村振兴的司法保障，2018年11月，最高人民法院下发了《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》，依据这一文件，各地人民法院也相继出台了具体的实施办法。典型的做法主要有：组建专业涉农案件审判团队，建立涉“三农”案件数据库；开辟涉农案件立案、审判、执行快速办理“绿色通道”，对涉农案件采取专项立案、上门立案、远程开庭、巡回审判等便民诉讼措施；按照“智慧法院”建设要求，全面推行网上立案、网络拍卖、远程视频、诉讼服务热线等便捷途径，如广东法院2019年网上立案申请达119万余宗，审核通过104万余宗，网上缴纳诉讼费达48．86万笔，当事人在网上申请立案后，凭案件查询码和查询密码，便可通过诉讼服务网或致电12368，随时查询案件审理、执行进展情况及相关信息［10］；依法妥善办理涉农纠纷案件，依法打击和处理破坏农村生态环境、侵占农村集体资产、侵犯农民土地承包经营权等违法犯罪行为，惩治破坏农村经济秩序犯罪，开展扫黑除恶专项斗争，保障乡村社会安全稳定；加大涉农案件执行和对执行活动法律监督力度；加大对困难群众的司法救助，加大涉农公益诉讼案件办理力度等，不仅使人民法院积极参与到了基层社会的治理，而且大大提高了乡村振兴的制度化、法治化水平。如，2018年2月，山东省高级人民法院出台了《关于为打造乡村振兴齐鲁样板提供司法服务和司法保障的意见》，形成了法院与乡镇党委政府、相关职能部门沟通协调排查化解矛盾纠纷的机制，将更多矛盾纠纷化解在萌芽状态。2013年至2018年间，山东法院建设或修缮了人民法庭488处，基层法院及人民法庭办案537．5万件，占全省法院结案总数的87．3%［11］。江西、湖南、贵州、浙江、吉林、黑龙江等诸多省份都开展了多种形式的涉农司法保障探索。

四是乡村公共法律服务体系不断健全。健全农村公共法律服务体系是法治乡村建设的重要内容，也是法治乡村建设的突出亮点。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，为乡村公共法律服务体系建设指明了方向。12348公共法律服务热线、中国法律服务网2018年均已开通上线，省、市、县、乡、村五级实体公共法律服务平台，包括公共法律服务中心、工作站、工作室，在全国达到了4万多个［12］。深入推进乡村法律顾问工作，部分地区已经实现了“一村（社区）一法律顾问”的全覆盖。部分县的司法部门已经在乡镇（街道）设立了法律援助工作站，在各个村（社区）建立了法律援助联系点，并制定了相关的援助制度。公证、司法鉴定、仲裁等法律服务也开始主动向农村延伸。乡村公共法律服务体系的建设既为广大群众维护自己的合法权益提供了有效途径，也为乡村振兴注入了新的动力。

此外，在乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制、乡村依法治理、民主法治示范村（社区）、乡村法治宣传教育等方面，各地都做了有益探索，形成许多可复制推广的经验和模式。如，四川省在全省范围内开展了“法治扶贫”工作，为贫困村建立法治宣传栏、图书角9 293个，培养“法律明白人” 5．56万人，贫困村法治宣传覆盖率达100%。浙江省2017年出台了《浙江省省级民主法治村（社区）建设指导标准》，健全了省、市、县“三级联创”机制，全省建有县级以上民主法治示范村（社区）27 059个，覆盖率达90%以上［13］。

综上所述，法治乡村建设在党的领导下不仅实现了理论创新，而且在实践中不断向前发展，取得举世瞩目的成就，其中一些行之有效的做法还可成为今后法治建设参考借鉴的样本。当然，法治乡村建设过程中也面临着诸多矛盾和问题需要解决，例如，如何消除长期以来人治传统的影响，如何处理改革创新与“于法有据”的现实矛盾，如何将乡村传统文化、宗族意识、熟人社会与现代法治社会兼容起来，等等。这些存在于法治乡村建设过程中的重大问题仍然考验着我们的智慧和能力，是实现法治理论和法治实践创新的下一个突破口。