“管委会＋公司”运行机制若干问题研究

2021-12-08刘颖

法制与经济 2021年5期

刘颖

自2015年《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（简称国办发〔2017〕7号文）等规定发布以来，为推动开发区转型升级和创新发展，作为吸引外部生产要素、促进自身经济发展的特定区域，有着多种运行机制，政府和社会资本合作的模式也愈发得到重视，其中“管委会＋公司”运行机制凭借其充分引导利用社会资本的优势成为越来越多地方政府进行各类开发区建设的一种模式，同时在实行过程中也产生了一系列需要解决的问题。

一、“管委会＋公司”运行机制的出台背景与渊源

（一）“管委会＋公司”运行机制的出台背景

地方政府对特定区域、重大项目尤其是开发区的建设采用的运行机制常见的有三种：管委会主导运行机制、公司主导运行机制、管委会＋公司运行机制。三种运行机制各有其特点，在管委会主导的运行机制中，管委会作为开发区的管理机构，不仅承担开发区政策制定、发展规划、行政审批、社会事务管理等行政管理职责，还承担开发区的招商引资、资金筹集、项目管理、政府公共基础设施建设市场化服务、土地预储备运营等职责。管委会根据需要将其中的部分职责委托其下属国有企业承担。公司主导的运行机制是由公司代行管委会职责，不设管委会，实行“人大立法、政府管理、公司运作”的管理模式，公司承担开发区建设和运营的职责[1]。

近年来，国家相关政策①如：国务院办公厅《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》、国务院《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》、国家发展改革委等七部委《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型模式的指导意见》等。不断鼓励推进社会资本参与开发区建设，鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区相关项目建设，探索多元化的开发区运营模式[2]。第三种运行机制，即“管委会＋公司”运行机制能够充分响应国家政策，管委会作为开发区的管理机构，承担开发区政策制定、发展规划、行政审批、社会事务管理等行政管理职责；公司作为开发区建设发展的市场主体，主要承担开发区的招商引资、资金筹集、项目管理、政府公共基础设施建设市场化服务、土地预储备运营等职责[3]。公司可利用市场化手段，联合社会资本参与开发区建设和运营。目前，全国多地已推广并采取该运行机制进行开发建设，且卓有成效。例如，青岛、长春、沈阳的开发区建设运行模式。

“管委会＋公司”运行机制是“小管委会”和“大公司”的组合，管委会职能范围小，公司职能范围大，管委会承担政策制定、发展规划、行政审批、社会事务管理等行政管理职能，招商引资、资金筹集、项目管理、政府公共基础设施建设市场化服务、土地预储备运营等工作（简称指定工作）一揽子授权给公司；管委会主导模式下，指定工作为管委会的职能，管委会根据需要将指定工作委托给下属国有企业或依法委托第三方（简称实施主体）实施。

在此运行机制下，管委会财政性资金主要依赖于公司承担指定工作而获得的收入，不同于管委会主导的运行机制下，管委会财政性资金依赖于管委会承担的职能而获得的收入。另外，公司通过法定程序确定工程建设主体和提供运营服务的主体，管委会根据约定向公司支付建设和运营费用。在绩效考核方面，公司承担的指定工作主要为管委会经济性职能范围内的工作，管委会对公司进行绩效考核，同时，公司通常亦对管委会进行考核。在人员聘用机制方面，管委会可在机构和人员编制总额内自主灵活设置职能部门和职员岗位，畅通人员身份转换渠道，通常按照“档案封存、全员聘用、绩效考核、按岗定薪、按绩奖惩”的原则，推行职员制和绩效工资制。正因“管委会＋公司”运行机制有区别于管委会主导或公司主导的运行机制的特点，且能够顺应地方政府与社会资本合作的发展方向，该运行机制作为新的热点应运而生。

（二）“管委会＋公司”运行机制的渊源

“管委会＋公司”运行机制的直接渊源是地方性法规。例如，辽宁省第十三届人大常务委员会第五次会议于2018年10月11日通过并公布的《辽宁省开发区条例》首次在地方性法规中明确使用“管委会＋公司”运行机制一语①《辽宁省开发区条例》第二十四条：开发区推行“管委会+公司”的运行机制，管理机构负责开发区的政策制定、发展规划、行政审批、投资促进等工作，运营公司负责开发区土地开发、投融资、基础设施建设、招商引资等工作。。也有的地方性法规虽然没有使用“管委会＋公司”运行机制一语，但是在开发区管理工作中，明确鼓励和支持“管理机构与运营企业分离的制度”，这实际上也是适用“管委会＋公司”运行机制。例如2019年湖北省人大常委会通过的《湖北省开发区条例》的相关规定②《湖北省开发区条例》第十一条：鼓励和支持开发区在管理工作中，推行政企分开、政资分开，实行管理机构与运营企业分离的制度，管理机构负责开发区的政策制定、发展规划、行政审批、投资促进、企业服务等工作，专业运营企业负责开发区的区域开发、投融资、基础设施建设、招商引资、专业服务等工作。。进一步追溯“管委会＋公司”运行机制的渊源，国家发展改革委于2014年12月2日发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》便是其一，该意见鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生。

二、“管委会＋公司”运行机制中管委会的疑难制度问题分析

（一）管委会可否将财政性资金增量部分通过协议方式直接支付给公司

有观点认为，在“管委会+公司”模式中，财政性资金的增量部分系通过公司承担指定工作获得的财政收入（简称增量财政性资金），因此，管委会可通过与公司协议，将增量财政性资金直接支付给公司。《预算法》规定“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”《政府采购法》规定“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”《政府采购法实施条例》规定“本条例所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。”据此可见，尽管开发区可以采用“管委会+公司”模式，但是增量财政性资金仍属于受《预算法》约束的财政性资金，通过协议方式直接支付给公司不符合《预算法》和《政府采购法》等规定。另外，笔者检索到的地方性法规也未见突破《政府采购法》的规定。比如：《广西壮族自治区开发区条例》规定，探索建立公司化管理模式，将园区的开发、建设、运营、招商、服务等事项通过政府购买服务等市场化方式委托给专业公司或者专业团队。

（二）可否以未来增量财政性资金用于支付公司建设和运营投资

增量财政性资金主要由土地出让金等基金收入、企业所得税等各项税收、行政事业性收费等非税收入构成，增量财政性资金能够足额支付公司建设和运营方面的投资，需要较长时间，且具有不确定性。根据《预算法》及相关政策①《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》财预〔2017〕]87号、《财政部发展改革委司法部人民银行银监会证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》财预〔2017〕50号。规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。因此，在没有预算的前提下，以未来增量财政性资金作为开发区建设和运营投资的付费来源有被认定为不合规的风险。

（三）可否将增量财政性资金全部以补助方式支付给公司

《政府投资条例》规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主；政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，可适当采取投资补助方式；采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续。据此可见，增量财政性资金可以以补助方式支付给相应领域的项目，若将增量财政性资金全部以补助方式支付给公司不符合该规定。

（四）管委会可否承诺满足公司建设用地指标的需求

公司要求满足建设用地指标，主要是为了获取出让的国有建设用地，通过开发利用收回对开发区建设和运营的投入并获取相应回报。《土地管理法实施条例》规定，国土空间规划应当明确耕地保有量、建设用地规模等要求，合理确定并严格控制新增建设用地规模。《城市房地产管理法》规定“县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。”据此可见，建设用地指标由省级以上政府批准，管委会无权承诺满足公司建设用地指标的需求。但是，对于土地节约集约利用成效好、闲置土地少且用地需求量较大的市、县，根据国务院办公厅《关于对真抓实干成效明显地方进一步加大激励支持力度的通知》（国办发〔2018〕117号）的规定，在全国新增建设用地计划中可能获得一定用地指标的奖励，该用地指标经市、县级人民政府同意可用于开发区内基础设施、社会民生和新兴产业等建设。

（五）管委会可否承担社会管理职能

社会管理是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动[4]。国办发〔2017〕7号文规定各地要充分依托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管，减少向开发区派驻的部门。亦有地方条例②《江西省开发区条例》第二十六条开发区应当依托所在地人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管工作。省、设区的市人民政府根据开发区的实际需要和承接能力，可以依照法定程序，赋予开发区管理机构行使必要的社会管理、公共服务和市场监管权限。规定开发区应当依托所在地人民政府开展社会管理工作，根据开发区的实际需要和承接能力，可以依照法定程序，赋予开发区管理机构行使必要的社会管理权限；另有地方规定③《辽宁省开发区条例》第二十二条开发区管理机构作为所在地市、县人民政府的派出机关，在规定的职责范围内行使经济管理权限，提供投资服务。除代管乡镇、街道的开发区外，原则上不承担社会管理职能。开发区管理机构原则上不承担社会管理职能，但是，该规定为原则性规定，其本意是要开发区集中精力抓好经济管理和投资服务，焕发体制机制活力。笔者认为，可根据需要由管委会承担部分社会管理职能，由于社会管理职能范围较为宽泛，建议根据《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》的规定，以清单形式列示管委会具体权责，以区别于其所依托的人民政府的职责，形成边界清晰、分工合理、权责一致的管委会的社会管理职能范围。

（六）合作终止的移交范围与提前终止的补偿

因管委会、公司、不可抗力等原因均可能导致管委会与公司之间的合作提前终止，管委会与公司之间的合作也可能在合作期满终止。无论是合作提前终止还是期满终止，公司负责移交的范围应限于政府职责范围内的基础设施和公共服务项目（简称项目资产），包括公司自行运营或委托第三方运营的项目资产，公司投资的商业性项目不应纳入移交范围。移交程序可参考PPP项目的移交程序。管委会与公司之间合作期限的确定，取决于公司对项目资产的投入成本可收回的期限。若合作期限届满，公司应将项目资产无偿移交给管委会，管委会一般不对公司予以补偿；若合作期限提前终止，可视提前终止的过错责任对公司予以相应补偿，可考虑将经审计确认的公司对项目资产投入的建设成本和相应利息尚未收回的部分作为补偿金额。

三、“管委会＋公司”运行机制中公司的疑难制度问题分析

（一）公司可否直接从事指定工作

地方性法规等规定中已规定采用“管委会+公司”模式的，管委会可直接委托公司承担指定工作。由于《立法法》规定：“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”因此，虽然地方性法规等确立了“管委会+公司”模式，但是，按照《政府采购法》或《招标投标法》等规定应履行招标等程序确定指定工作实施主体的，仍应遵守《政府采购法》或《招标投标法》的规定。

（二）公司可否编制国土空间规划并审批

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》规定，国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划。需报国务院审批的城市国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求。涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源等基础设施，由相关主管部门组织编制；在城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批。因此，由公司编制国土空间规划并审批无法律依据。

（三）公司可否承担社会管理职能

《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、国务院《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案》（国发〔2016〕19号）和国资委等四部门《关于国有企业办市政、社区管理等职能分离移交的指导意见》（国资发改革〔2017〕85号）等规定明确要加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，同时也规定通过政府购买服务、专业化运营管理等不同方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题，并未禁止公司参与社会管理职能的服务。《政府购买服务管理办法》规定“本办法所称政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。”因此，公司可承担社会管理职能中适合通过市场化方式提供服务的事项。

（四）公司可否通过无偿划转方式运营项目资产

探讨此项内容的目的通常是为了使公司通过运营项目资产获得运营收入，以部分收回公司运营过程中投入的运营成本。国办发〔2017〕7号文规定“支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策。”《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）规定“综合采取安排财政资金、划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置、政府投资基金、政府和社会资本合作等方式，加大对公益性行业投入。”因此，对于国有企业，可在履行法定程序后，将项目资产无偿划转给公司，但是，若公司为非国有企业，则无偿划转没有法律依据。

（五）公司可否作为基础设施和公共服务项目的建设主体

国务院《政府核准的投资项目目录（2016年本）》（国发〔2016〕72号）规定“企业投资建设本目录内的固定资产投资项目，须按照规定报送有关项目核准机关核准。企业投资建设本目录外的项目，实行备案管理。”其中，企业投资建设目录包括交通运输、城建和社会事业等项目。国办发〔2017〕7号文规定“鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式。”据此可见，相关规定未限制公司作为基础设施和公共服务项目的建设主体。

（六）对公司考核指标的确定

对公司进行考核，如何确定考核指标是“管委会＋公司”运行机制中较难的一项内容。国办发〔2017〕7号文规定，有关主管部门和各省（区、市）人民政府要建立健全开发区综合评价考核体系，统计部门要积极支持建立健全开发区统计体系，全面反映开发区的开发程度、产业集聚度、技术创新能力、创新创业环境、单位土地投资强度、产出率、带动就业能力、经济效益、环境保护、循环经济发展水平、能源利用效率、低碳发展、社会效益、债务风险等情况。实务中应参考上述要素确定对公司的考核指标，并将考核结果与奖惩措施挂钩，以实现“管委会＋公司”运行机制的目的。