检察机关自行补充侦查的实践困境及完善路径——以重庆市J区检察院为例

谢春梅，唐 咏

检察机关自行补充侦查是指检察机关在审查起诉工作中，发现案件存在事实不清或者证据不足等情形，在原有侦查工作的基础上，自行决定对案件进行调查补证的活动。早在1979年，《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）即赋予检察机关自行补充侦查的权力，但囿于各种原因，该项权力并未得到充分行使和有效运用（如重庆市J区检察院在2020年以前无一例相关案件）。直至近年，在最高人民检察院提出要构建以“案件-比”为核心的案件质量评价指标体系倒逼办案效率等要求下，自行补充侦查才逐渐得到各级检察机关的重视。不过从司法实践来看，目前的运行状况并不理想，离制度设计的初衷还存在一定差距。有鉴于此，本文以基层检察院为视角，从实务角度展现自行补充侦查的适用情况，期待通过发现问题、剖析原因、提出建议，能对该制度的完善有所裨益。

一、自行补充侦查的内涵与基本规定

自行补充侦查权来源于公诉权，其目的是通过补强完善证据体系完成追诉犯罪。作为刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要职权，自行补充侦查是检察机关审查案件和完善证据链条的重要手段，它有利于缩短办案周期、提高办案效率，有利于确保个案公正、维护当事人合法权益，有利于排除非法证据、强化侦查监督实效。从自行补充侦查权的权利属性来看，其具有补充性和从属性两大特征。补充性是相较于原侦查活动而言的，自行补充侦查本质上属于补充侦查的范畴，是对案件部分事实的“补充”侦查[1]，立足于对案件的有限介入，认定案件事实的主要证据仍由侦查机关固定、收集，检察机关不是代替公安机关开展自行补充侦查，也不是与公安机关成为侦查一体化；从属性是指自行补充侦查从属于公诉权，是公诉权的重要内容之一。检察机关在行使自行补充侦查权时，必须恪守客观公正立场，兼顾打击犯罪与保障人权任务，切实履行法律监督职责，对发现的公安机关违法侦查行为及时予以纠正。

在现行法律规范中，《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑事诉讼规则》）以及《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）对检察机关自行补充侦查的适用阶段、适用范围、适用原则、实施方式、工作要求等内容作出了明确规定：自行补充侦查的适用阶段包括审查起诉和审判环节；适用条件为犯罪事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形；适用范围限于关键证据存在灭失风险，需要及时收集和固定证据且有条件自行侦查的、经退回补充侦查未达到要求且自行侦查具有可行性的、有证据证明或者有迹象表明侦查人员可能存在利用侦查活动插手民事、经济纠纷，实施报复陷害等违法行为和刑讯逼供、非法取证等违法行为而不宜退回补充侦查等四类情况；适用时应当遵循必要性、可行性、配合性、有效性等原则；实施主体以检察官为主，人数不得少于二人，必要时可以安排技术部门和警务部门协助，公安机关对此应当配合；自行补充侦查工作应当遵循法定程序，在法定期限内侦查完毕。

二、自行补充侦查的适用情况及存在的问题

（一）适用情况

2020年1月至2021年6月，重庆市J区检察院共计受理一审公诉案件2761件，其中退回公安机关补充侦查480件，退补率17.39%，自行补充侦查111件，自补率4.02%，既退回公安机关补充侦查又自行补充侦查的案件24件，占自行补充侦查案件总数的21.62%。经过自行补充侦查后，起诉49件，犯罪情节轻微及刑事和解不起诉19件，存疑不起诉2件（剩余41件尚未审结）。从自行补充侦查的案件类型来看，涵盖危险驾驶（23件）、盗窃（19件）、故意伤害（13件）、诈骗（7件）、贩卖毒品（5件）、开设赌场（5件）等，排名前四的案件类型数量超过案件总数的一半（55.86%）。

从自行补充侦查方式来看，主要有询问证人和被害人、调取案发现场监控视频、收集与犯罪嫌疑人量刑情节有关的书证等，其中以补充调取言辞证据为主，约占62.86%。关于自行补充侦查的程序，因目前尚无相关规范性文件对此作出明确规定,故重庆市J区检察院参照退回公安机关补充侦查的程序予以执行，即自行补充侦查由承办人提出，并在检察机关统一业务应用系统制作自行补充侦查决定书和补充侦查提纲后，报部门负责人和分管检察长审批，再在系统内填录自行补充侦查日期，最后将文书材料扫描上传至业务系统。对于自行补充侦查的实施人员，《指导意见》第十二条规定由检察官组织实施，必要时可以安排技术部门和警务部门派员协助。但从重庆市J区检察院实践来看，均由检察官与检察官助理或者书记员共同完成补充侦查，目前尚没有司法警察或者技术人员参与的情况。在所有111件自行补充侦查的案件中，犯罪嫌疑人被采取取保候审或者监视居住强制措施的分别为89件、16件，剩余6件属于犯罪嫌疑人被逮捕或者拘留的情况，即超过90%的犯罪嫌疑人被采取非羁押强制措施。

从目前重庆市J区人民检察院司法实践的具体情况来看，自行补充侦查的模式主要有三种：

第一种模式是针对定罪事实清楚仅量刑证据不完善等无退查必要的情况自行开展补充侦查。如张某某危险驾驶案，承办人经审查发现张某某案发前曾因醉酒驾驶机动车被其他检察机关决定不起诉，但在案并无相应文书材料，情节也不影响对张某某基本犯罪事实的认定，没有退回公安机关补充侦查的必要，且由检察机关调取更为方便、快捷，承办人遂通过内部系统向相关检察机关发出调取证据文书，从而可以在较短时间内完成自行补充侦查。

第二种模式是针对公安机关补充侦查不到位、不达标的情况另行开展自行补充侦查。如何某某故意伤害案，因在案关于犯罪嫌疑人的行为属于互殴还是正当防卫事实不清，承办人先将案件退回公安机关补充侦查，要求办案民警通过核实案件当事人、在场证人以及调取案发现场监控视频等方式进行补充侦查，一个月期限届满后，公安机关反馈回来的补充侦查效果仍然不甚理想，未能达到承办人预期目的，承办人遂决定自行补充侦查，通过采取实地走访案发现场、询问被害人和证人、咨询专业鉴定人员等措施补充完善证据体系，最终排除合理怀疑，形成内心确信。

第三种模式是针对案情复杂、争议较大、社会关注度高等情况由检察机关亲历并引导公安机关开展自行补充侦查。如严某某交通肇事案，犯罪嫌疑人严某某系长期从事刑事辩护的律师，具备一定的社会影响力和较强的法律专业知识，到案后又一直不认罪，提出系车辆本身缺陷和故障导致车辆失控进而造成两死一伤后果的辩解意见；同时，由于被害人近亲属未得到犯罪嫌疑人的赔偿、道歉，强烈要求司法机关严惩犯罪嫌疑人，加之案发地位于城市中心区域，案发时间为晚高峰时段，数十名在场群众目睹了案发时的惨烈状况，社会关注度较高。因此，承办人一方面引导公安机关提取现场群众拍摄的案发录像，向涉案车辆生产厂家发函调取汽车事件记录数据和安全气囊相关底层数据；另一方面要求车辆销售方提供数据配合鉴定机构完成对车辆性能的鉴定，并实地走访汽车高级工程师、机电技师等具有专业知识的人员。通过采取前述引导公安机关补充侦查为主、检察官参与为辅的自行补充侦查模式，多措并举，最终得出事故系严某某不当踩踏油门导致车辆超速驾驶，而非车辆本身的缺陷，进而起诉犯罪嫌疑人，切实维护了被害人的合法权益。

（二）存在的问题

从重庆市J区检察院的上述适用情况来看，自行补充侦查制度在实践中主要存在以下几个问题：

第一，自行补充侦查适用率偏低。J区检察院作为重庆市主城九个市辖区之一，地处城市核心，经济发达，案件量大，各项业务指标均居全市检察机关前列，但即便如此，该院在2020年之前却没有一例自行补充侦查案件，直至2020年之后方陆续开展该项工作，但适用率仍然远远低于退回公安机关补充侦查的案件数量。究其原因，一方面在于部分办案人员受传统司法理念的影响，认为公安机关作为侦查机关，理所应当负责案件侦查与证据收集工作，而检察机关的主要职责在于在其基础之上对证据进行书面核实、审查，这部分办案人员对自行补充侦查工作的开展缺乏主动性，适用意愿不强。另一方面在于案多人少（重庆市J区检察院2021年核定的刑检部门检察官年均办案量为168件）的客观现实决定了办案人员在面对需要处理的大量案件时，在有重新计算审查起诉期限、退回公安机关补充侦查手段这一更优选择时，更不愿意占用有限的办案时间去开展自行补充侦查工作。

第二，自行补充侦查能力相对较弱。长期以来，部分检察机关已经习惯于通过书面卷宗材料开展审查起诉工作，没有实地取证、亲历侦查的经验，缺乏侦查工作的理念打磨、知识教育和经验积累，取证能力相比公安机关是绝对的“短处”[2]44。从重庆市J区检察院实践情况来看，自行补充侦查的案件多集中在危险驾驶、盗窃等简单案件，对重大疑难复杂案件进行自行补充侦查的案件较少，为此最高人民检察院检察长张军提出“自行补充侦查要向大要案进军，把重心调整到重大疑难复杂案件上”，但同时也指出，“自行补充侦查不是让检察机关去破案，去直接办杀人、抢劫、强奸等案件，而是发现案件中遗漏、忽略的证据线索，然后有针对性地去收集、固定证据，总体上还是拾遗补缺”。从自行补充侦查手段来看，调取言辞证据占据绝对主导地位，反映出取证的整体能力还相对较弱，原因在于：一方面，检察机关对讯问、询问有着丰富的经验，调取言辞证据使用率较高；另一方面，言辞证据相比其他诸如勘验、检查、查封、扣押等侦查措施，获取方式更为简单、容易，因此更受青睐。

第三，自行补充侦查质效有待提升。如前所述，自行补充侦查不仅是服务诉讼的侦查措施，更是履行监督职责的法律手段，它扩宽了检察机关的侦查监督渠道，化被动监督为主动监督，实现由审查性监督向参与性监督的转变[3]。然而，从重庆市J区检察院自行补充侦查实践情况来看，其实施效果存在两大问题：一是补而不查现象客观存在。虽然多数案件承办人能够按照事前拟定的补充侦查提纲开展相应侦查工作，但也存在少数案件利用自行补充侦查“借时间”以解决办案时间不够的情况。二是监督作用发挥不明显。目前尚无一例在自行补充侦查中履职侦查监督的案件，这可能与检察机关基于长期的办案实践，对公安机关收集的证据信任多质疑少有关，这种建立在对侦查信任基础上的自行补充侦查权被一些办案人员视为对前期侦查行为的补救手段，更多看中的是自行补充侦查的保障诉讼功能，而忽略其法律监督的本质。

第四，自行补充侦查法律规定不完善。如果法律条文忽略程序要件的规定，就会因为缺乏操作性，给恣意留下藏垢之所。虽然《刑事诉讼法》和《刑事诉讼规则》明确授权检察机关可以自行补充侦查，但规定过于原则和笼统，缺乏可操作性的程序规定，如什么时候退回公安机关补充侦查、什么时候自行补充侦查并没有强行或规范性的要求，对于自行补充侦查最关键的程序问题没有涉及，也没有设定自行补充侦查的期限、次数、后果等，导致司法实践随意性较大。《指导意见》虽对适用条件、实施方式、侦查措施等内容有所提及，但一来因《指导意见》法律地位不高，约束性不强，导致实践中执行不到位；二来《指导意见》在如何调配办案人员、如何安排技术部门和警务部门人员参与协助、如何让公安机关予以配合等方面的规定过于原则，操作难度较大。

三、自行补充侦查的完善路径

如上文所述，检察机关自行补充侦查对于提高诉讼效率、强化侦查监督等都有着重要作用，基于司法实践面临的适用障碍问题，可以尝试从以下几个方面着力进行解决。

（一）转变思想认识，提高适用的自觉性

一般来说，人们的行为是在意识的支配下做出的，自行补充侦查这一诉讼行为亦是在一定意识形态支配下的举动，如果没有正确的自行补充侦查理念的指引，自行补充侦查在实践中可能就会走样，成为敷衍了事、走形式的代名词，其运行效果可能无法达到制度设计的预想。因此，有必要通过以下两个路径提升思想认识。

第一，要正确认识开展自行补充侦查不仅是一项权力，更是义不容辞的法定职责。作为法律监督者的检察机关，通过启动自行补充侦查权，对公安机关取得的证据和案件事实进行审查核实，去伪存真、查明案件真相是检察机关强化法律监督、实现对公安机关全面全域全程法律监督的必然要求[4]。

第二，要正确认识自行补充侦查中的检警关系，在突出检警相互合作的同时需强调对侦查权的必要制约有助于推动补充侦查法律监督工作。一方面，检察机关采取自行补充侦查方式补强证据需要公安机关的协作配合；另一方面，由于自行补充侦查扩展了检察机关的法律监督领域，将过往对侦查权的监督由事后向事中前移，因此在开展自行补充侦查工作时，既需要与公安机关通力配合，也要借机加强对侦查权的监督制约。

（二）提升履职能力，增强适用的质效性

最高人民检察院检察长张军指出，要持续提升专业能力，要敏感于自身能力的短板、弱项、不足，下大力气抓紧抓实能力提升。检察官全面提升履职能力，既要有客观公正之“心”和精益求精之“神”，更要靠扎实过硬、公正办案之“能”[5]。

为此，一方面，可通过组织检察人员积极参加相关技能培训、定期邀请高校老师或者实务专家授课、适时发布自行补充侦查典型案例等途径，提高证据辨别、判断、组合、运用能力，有效评估、参与、指导补充侦查，防止“瞎指挥”“乱忙活”，同时适当开展侦查学、犯罪心理学等方面的知识培训，提高引导、指导、协调补充侦查的能力[2]45。

另一方面，可借鉴部分地区司法官训练所职前培训模式，定期安排检察人员通过岗位轮岗方式到公安机关交流学习，跟踪案件侦查过程，学习侦查经验和侦查技巧[6]。在提升检察机关办案人员自行补充侦查能力的基础上，改变以往书面审查的办案模式，让办案人员亲自参与案件核心证据的审查，通过亲自接触加强对证据完整体系的判断，依托自行补充侦查加大对侦查活动监督的审查力度，发现诉讼中存在的问题，增强法律监督的实效。

（三）完善配套法律，确保适用的规范性

第一，明确自行补充侦查的主体。根据参与人员的不同，可确立以下两种主体方式：一种是以检察人员为主体的方式。主要适用于公安机关可能存在非法取证以及没有退回补充侦查必要的案件，在检察官的统一指挥下，由检察官助理、书记员、技术人员、司法警察等人员协助开展自行补充侦查，特别是让司法警察适时、适当地参与自行补充侦查工作，做到人尽其才、用当其时，这是解决自行补充侦查主体力量不足最现实的办法[7]。另一种是检察人员和侦查人员共同为主体的方式。主要适用于一些疑难、复杂的案件，在检察人员的引导下，由侦查人员提供配合，双方通力合作、取长补短，发挥各自的办案优势，共同完成案件的补充侦查工作。

第二，明确自行补充侦查的程序。自行补充侦查不应随意启动，应当在遵循效率、关键事实、排除非法证据三原则的基础上[8]，由承办人提出申请，经部门负责人或者分管检察长审批同意后，在一个月内补充侦查完毕。鉴于自行补充侦查是检察机关依据职权作出的，法律没有明确相关犯罪嫌疑人甚至辩护人有被告知的权利，因此有必要强化人权保障功能的制度设计。建议办案人员在作出自行补充侦查决定后，及时告知犯罪嫌疑人及其辩护人，犯罪嫌疑人及其辩护人有权了解自行补充侦查工作的动态进展，自行补充侦查工作完毕后，办案人员应当主动将补充侦查的相关情况及时告知辩护人并上传至统一业务系统，辩护人有权通过案管部门查阅、复制相关文书和材料。

第三，完善检察机关统一业务应用系统。目前业务系统对于自行补充侦查板块的文书设置和系统填录没有跟上当前自行补充侦查工作的需要，没有自行补充侦查的相关法律文书样本，在案卡填录中仅有填录自行补充侦查的时间要求，申请、审批、执行在系统上均无法操作。因此，要完善检察机关统一业务应用系统，一是在业务系统内补充完善相应的文书样本，二是在案卡填录中设计自行补充侦查时间、措施、结果等选项，补充侦查获取的新证据还应及时通过案管部门上传至业务系统，客观、真实反映自行补充侦查工作的开展情况。

四、结语

赋予检察机关在刑事公诉案件审查中的自行补充侦查权，不仅与国际检察制度的发展趋势相一致，也是检察机关法律监督职能实现的重要依据。随着以审判为中心等刑事诉讼制度改革的深入推进，检察工作迎来一系列新挑战，因此，检察机关应当切实用活、用好自行补充侦查权，以充分发挥其制度功能，真正实现在办案中监督、在监督中办案。