从《森林法》的修改看采伐许可制度的变迁

田佳宜

摘 要：我国现行的采伐许可制度存在设定范围不当、缺乏生态补偿等一系列问题，存在过度保护的弊病，过度保护不仅不会额外减少生态风险，还严重抑制了林农植树造林的积极性。我国的采伐许可制度必须在建设生态文明的背景下，兼顾生态保护和经济利益，进行适当的修改。恰逢我国新《森林法》将于2020年7月1日施行，本文将以《森林法》的修改为背景探讨采伐许可制度的变迁以及对仍存在的问题进行探讨，通过调整采伐许可适用范围、对林农进行生态补偿等手段进一步完善我国采伐许可制度。

关键词：采伐许可;生态风险;生态补偿

我国《森林法》自1984年通过后，进行了三次修订，新《森林法》将于2020年7月1日起施行。1984年《森林法》就对采伐许可制度进行了规定，下面本文将从采伐许可制度的变迁出发，探讨采伐许可的变迁理念以及变迁方向。

一、采伐许可制度的变迁

1984年《森林法》第五章规定了“森林采伐”，确立了限额采伐制度、采伐许可证制度，设定采伐许可制度的适用范围、适用程序、主管部门，在不超过年采伐限额的基础上发放采伐许可证。设立采伐许可制度的初衷是为了抑制滥砍滥伐，最终实现增加森林覆盖率、保护森林生态系统的目的。我国林木采伐管制大致经历了三个时期：无管制时期、全面管制时期、分类管制时期，现阶段为分类管制时期。但是原《森林法》规定的采伐许可证制度在一定程度上遏制了滥砍滥伐行为的同时，也打击了林农更新造林、管理保护森林的积极性。

直到2019年对《森林法》进行第三次修订前，采伐许可证制度的适用范围都未做改变。原采伐许可证适用范围过宽，新《森林法》适当缩小采伐许可证适用范围。无论是1984年《森林法》、1998年《森林法》，还是2009年《森林法》都规定只有农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木不需要申请采伐许可证之外。通过对此条文的分析，我们可以看到采伐许可证的适用范围非常广泛，几乎所有的林木都包含在采伐许可证制度的适用范围之下。林木不仅有维护生态平衡、保护生态环境的功能，其经济价值也是林木价值体系中不可或缺的一部分。过多强调林木的生态功能，忽视林木的经济功能，不管林木的位置、规模、功能而统一对林木进行采伐许可证的限制，有“过度保护”的嫌疑。这样看似短期内增加了森林覆盖率，但是长此以往必定会打击林农造林的积极性，林农采伐指标获取存在较大的困难i，当土地承包经营权人无法采伐其承包的林木变现，就会突破管制铤而走险盗伐林木，有研究结果表明，现行的采伐许可制度并未能较好地实现森林资源的增长，森林覆盖率的提高更多地依赖于全国范围内的重点工程造林项目ii。为解决范围过宽的弊病，《中华人民共和国森林法（2016年修改征求意见稿）》对采伐许可证的适用范围进行了修改：将竹林、经济林、能源林，以及个人所有的零星林木、自留地及其他非林地上的林木都排除在了采伐许可制的适用范围之外。此条文缩小了采伐许可证的适用范围，但此时出现了新的问题——假如竹林、经济林、能源林所处的位置是自然保护区、生态敏感区、生态脆弱区或生态恶劣区，不需要采伐许可证对采伐风险进行评估，一旦采伐是否会对环境造成损害？无论是原《森林法》，还是2016年意见稿，都存在采伐许可证适用范围失度的问题。要想切实地保护森林生态系统，对森林的立法就必须是科学的，采伐许可制度的设定就必须是科学的，科学应当体现在采伐许可制应当充分考虑采伐的生态风险、采伐林木的类型、规模、位置等。针对此问题，新《森林法》做出了较为科学的回应，在原有范围的基础上，取消了对自然保护区以外的竹林的许可证限制，在考虑到林木的选址、类型的基础上适当缩小了了采伐许可证的适用范围，释放林农植树的积极性，又充分考虑到对生态的保护。

《森林法》新增“不得核发采伐许可证”情形的规定，规定采伐封山育林期、封山育林区内的林木，不得核发采伐许可证。将是否采取预防和改进措施应对重大滥伐案件、森林火灾或者林业有害生物灾害与能否核发采伐许可证挂钩，可以有效地防止地方主管部门懒政和形式主义，提高地方主管部门工作能力。将是否完成更新造林任务与能否核发采伐许可证挂钩，可以提高林农更新造林的积极性。此外，新《森林法》体现简化行政程序、提高行政效率、便民的理念，要求林业主管部门采取措施方便申请人办理采伐许可证。

二、采伐许可制度仍存在的弊端

2012年《检察日报》曾经报道了一起因采伐许可制度而引起广泛争议的案件判决——朱绍余案件，朱绍余是一个林农，2008年，朱绍余的房屋被一场大火烧毁。朱绍余因家庭贫困经济紧张，无法负担重建房屋的费用，因其种植了杉木，朱绍余便到自己家的林地里砍伐杉木，却被本县森林公安局民警查获。经审理查明，朱绍余在未办理采伐许可证和未经林业行政主管部门批准的情况下，擅自砍伐了自家林地内的杉木 25.3375立方米。法院依法判处其滥伐林木罪判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金3000元。此次判决引起了广泛的争议，林农们纷纷提出自己的疑惑“自己的林地，自己却不能自主采伐，如何实现自己的所有权呢？种植这些林木的意义又在哪里呢？”此次案件判决清晰地暴露出采伐许可证制度本身存在着矛盾，即作为合法经营主体的林农，根据社会主义市场经济制度，本应该根据市场条件由林农自主决定是否采伐木材以及采伐多少林木，但朱绍余的案件却体现出林农的自主采伐行为不受保护，所有权、利益难以实现。iii与朱绍余案件类似的案件还有很多，无不体现出法律与社会情理之间出现了矛盾与冲突，而导致这个矛盾与冲突出现的根本原因是法律规定本身即采伐许可制度出现了问题。

（一）采伐许可制度与《物权法》存在冲突

《物权法》第125条规定土地承包经营权人对其承包的林地享有占有、使用和收益的权利，我国《物权法》同时也作了这样的规定：“所有权人和用益物权人有取得天然孳息的权利”。根据用益物权相关理论，用益物权是以使用收益为目的的定限物权，除了缺少所有权所具有的占有权，其他权利内容均相类似。iv那就说明林农作为当事人至少具有依自己的意思管领、处分标的物的权利，林农对于作为物权标的物的林木应当拥有自主权，至少是尽可能多的自主权。但根据《森林法》规定，除了法律规定不需要申请采伐许可的林木外，其他林木都需要申请采伐许可证才可以进行采伐。以朱绍余案为例，朱绍余因未申请采伐许可证而在自家承包的林地里砍伐杉木，被处以有期徒刑一年，缓刑二年，处以罚金3000元。根据《物权法》的规定，朱绍余对其承包的杉木是有占有、使用和收益的权利，但却因其没有申请采伐许可证而被处罚。诚然，朱绍余在有法律规定的情况下未按照法律规定采伐，依据《森林法》和《刑法》对其进行处罚，是有正当理由的，但是这个案件并不是偶然，除了朱绍余案之外，有许多因未申请采伐许可证就砍伐自己承包经营的林木，从而被处罚的案例，出现了巨大的法理与情理的冲突，也体现了《物权法》与《森林法》理念的不同——采伐许可属于行政许可， 而采伐权则属于物权范畴v。现行采伐许可制度将绝大部分的林农收益权以行政许可方式予以限制，显然与物权本身定义以及以此為基础的《物权法》产生冲突。

（二）缺少对林农林权限制的生态补偿

既然土地承包经营权人（所有权人）对其承包的（所有的）林地享有占有（所有）、使用和收益的权利，依此规定，林农所享有的林权应该是不受限制的，至少采伐林木的权利是不受限制的。但是出于生态保护的需要，《森林法》对林农的林权设以采伐许可、采伐限额的限制，即使申请到了采伐许可证，采伐也要遵守一定的采伐限额，使林农承担了额外的“生态保护”的义务，对其林权加以限制。林农的权利和义务存在失衡，只有对林农的规制，对林农的赋权却严重不足，为了使林农的权利和义务统一，应给林农受到限制的林权以必要的救济vi。狭义的政府生态补偿是指生态保护过程中对权利主体权利内利益遭受的损失进行赔偿vii，那么对林农“不采伐”行为进行生态补偿就是有必要的。以石光银治沙造林为例， 其承包荒地进行造林防沙，却因为申请不到采伐许可证，使其森林资产无法变现。荒地上的林木出于治理荒沙、荒滩的需要不进行采伐是有必要的，但是这个案例并不是个别现象，可以说采伐许可制度确实造成了林农采伐收入的受损viii，当私人在防治土地退化束手无策时，政府应当介入ix，应对林农“不采伐林木”、“遵守采伐限额”等行为进行生态补偿。但我国目前对林农的“补偿”不包括对其采伐限额的补偿，以天保工程区为例，有很多农民并未被纳入生态补偿范围，而且生态公益林补偿标准低，这种“补偿”也不是真正意义上的“生态补偿”，从本质上看也只能称之为“管护补助”x。新《森林法》新增贴息、林权收储担保补助等措施，鼓励和引导开展符合林业特点的信贷业务，进行市场化收储担保、支持发展森林保险并对森林保险提供保险费补贴，但是关于 “限额采伐”的补偿规定仍是空白。

（三）审批手续多，不符合简政放权的制度改革目标

在我国现行林木采伐的许可制度当中，其几乎囊括了所有的林木采伐，林木要想采伐几乎都要取得行政机关许可，公民在林木采伐方面毫无自主权，这显然与我们“服务型政府”“简政放权”的建设目标背道而驰。而且将林木与其他同样需要行政审批方可开采的资源进行横向对比，我们会发现，煤炭、石油、天然气属于稀缺资源，对其开采进行限制有充分的理由，但是大部分林木并不属于稀缺资源，其性质更属于“经济作物”，对其进行限制的理由不够充分，细细探究有许多漏洞，难以满足当下发展需求。基于以上原因，我们可以认为中国现行的林木采伐许可制度设计本身存在着固有的缺陷。在分析实证主义法学视角占据中国主流的情况下，法官必须依法裁判，即使法律制度存在明显的漏洞。基于此，必须重新建构中国的林木采伐许可制度。

三、采伐许可证制度的变革方向

（一）重构林木分类体系

林木采伐许可制度本质上是针对林木这一客体的采伐而设定的行政许可，对林木采伐进行权属设置的态度表明了林木本身具有双重属性，即林木具有公共利益和私人利益双重属性，为了平衡林木的双重属性，国家法律采用了所有权制度进行体现，将林木所代表的不同利益进行配比。我国《宪法》《物权法》《森林法》都规定了我国现行林木所有权分为林木分为国家所有，集体所有以及个人所有，这三种所有权性质无不体现了公益与私益的动态平衡，故而我们对林木体系的重构也应当遵照此原则。首先，中国作为社会主义国家，并且当今社会联系日渐紧密，几乎所有客体都有着公共利益属性，但这并不意味着所有的课题都需要国家进行直接的支配，对客体的过渡支配会模糊权力与权利的界限，导致对权利、个人利益的侵害，最后适得其反，不仅无法合理配置社会资源，甚至会导致社会资源的浪費，社会资源得不到合理的使用，是对所有者的不公平。因此，国家仅仅对“高度”公益性林木客体进行直接支配即可。其次，作为中国特色的集体组织并不仅仅具有经济属性，其不仅仅是生产组织，更是一个对自我事务具有自主决定权的高度自治的社会自治体，其在权限范围内的行为排除国家权力的直接干涉。但这并不意味着集体对其所有的林木资源具有完全排他的权利，这些林木资源仍处在国家的监管之下。当然此种监管程度、程序均应以危险妨害为限。最后，个人对其个人所有的林木资源具有高度的自由，其能够直接支配林木资源。当然此种自由仍是处在国家的监管之下，只不过个人林木所有权的客体——个人所有的林木资源所包含的公共利益应为最小程度。

以林木的三种所有权为基准进行不同类型林木的划分，对不同类型的林木设定不同的林木许可，实现公共利益与个人利益最大程度上的平衡，以此为基础完成对于中国林木体系的重构，实现林木采伐制度中林木类型设定与《物权法》、《森林法》的衔接。

（二）继续调整采伐许可适用范围

合理设定采伐许可实施范围是使采伐许可制度趋于科学的基础，使采伐许可制真正实现其设立目的。如果采伐许可适用范围太广，则会对林农产生超出生态保护需要范围的限制，损害其经济利益，影响其植树造林的积极性。反之，如果适用范围太窄，则起不到保护森林生态系统的目的。林农的经济利益和保护生态环境在一定程度上是一致的，如果林农植树造林可以获得较高的经济收益，那么林农植树造林的积极性就势必会增加，促进对生态系统的保护。如何最大程度地兼顾林农的经济效益和保护生态环境的目的，就是采伐许可适用范围所要考虑的问题。许可分为四种：不设定许可、一般许可、政府特许经营、严格禁止。上文提到行政许可制度的本质在于对客体所包含的公共利益与个人利益进行平衡，那么在设定具体制度时也必须平衡具体事项具有的公益性与个人利益之比例。那么这个原则就为我们的采伐许可制度重构提供了思路：对于极少涉及公共利益却与个人利益密切相关的事项不设定许可，按照具体林木资源所包含的的公共利益与个人利益决定其许可的类型。

以生态风险作为设定采伐许可的依据。采伐林木是否会造成生态风险应是采伐许可适用范围的依据。而采伐林木是否会造成风险与林木的类型、选址、采伐规模有关。如果林木类型为竹林、能源林等非生态林，并且所在位置不属于自然保护区、生态敏感区、脆弱区、恶劣区，采伐规模适当，那么在采伐不会造成生态风险的基础上，对这类林木仍设定采伐许可的限制就是不合理的。对此，新《森林法》也有所体现，将自然保护区之外的林木排除在采伐许可适用范围之外，但是仍显得较为笼统。应将采伐林木是否会发生生态风险作为设定采伐许可的依据，将《森林法》采伐许可的适用范围进一步调整，如果采伐不会造成生态风险，那么就不需对此类林木设定采伐许可的限制，如果采伐会造成生态风险，那么就应该对此类林木设定采伐许可的限制。

（三）建立采伐许可补偿制度

我国现行法律规定缺少对林农采伐许可的生态补偿，给与林农一定的采伐许可补偿可以有效地激发林农植树造林建设生态文明的积极性。前文也对《物权法》中与林农有关的规定进行了列举——林农对其承包经营的林木享有自主占有、使用、收益和处分的权利，其他任何人不得干涉。我国《物权法》第7条规定物权的行使不应该损害社会公共利益。为了生态保护的需要，林农的林权得到了限制，颁发采伐许可证不过是对林农林权限制的解除，林农即使取得了采伐许可证，仍要受到采伐限额的限制。当然采伐限额制度是保护生态环境，维护公共利益的有效制度，但是该制度限制了林农的合法权利也是不争的事实。需要对林农进行采伐许可补偿，以期实现公共利益和私人利益的平衡，激发林农植树造林、保护森林生态系统的积极性。

应明确采伐生态补偿的主体、范围、内容、标准、时间。林农具有一定的生态保护的义务，对在林农生态保护义务范围内的采伐量不需要进行生态补偿，如果超过生态风险防范必要，那就应该对林农进行生态补偿。补偿主体应尽量多元化，依据政府付费、使用者付费、受益者付费原则xi，建立一个由政府对林农不采伐林木的行为进行生态补偿、受益人对林农进行补偿、河流下游对河流上流进行补偿的多元化补偿机制。采伐生态补偿的范围也应该以生态风险为重要参考指标，如果林农可采数量不会引发生态风险，那么林农可采量中除了实际采伐的那部分，剩下那部分需要进行生态补偿，补偿的内容应是林农因不采伐而受损的经济利益。补偿标准应充分考虑限额采伐或者对林农不予颁发许可证时的市场价格。

注释：

i 何文剑，张红霄，汪海燕.林权改革、林权结构与农户采伐行为——基于南方集体林区7个重点林业县（市）林改政策及415户农户调查数据[J].中国农村经济，2014（07）：81-96.

ii 何文剑，徐静文，张红霄.森林采伐限额管理制度能否起到保护森林资源的作用[J].中国人口·资源与环境，2016，26（07）：128-136.

iii 李媛辉.林木采伐管理或应进入微调期[EB/OL]. （2008-10-20）[2015-9-3].http：//www.greentimes.com/gree

n/news/zhuanti/lingai/content/2008-10/20/content_17659.htm.

iv 梁慧星，陈华彬.物权法论[M].北京：法律出版社，2010（7）：251

v 吴雪燕.森林资源采伐制度的现状分析与对策研究——以2020年我国减排目标为视角[J].农村经济，2010（07）：36-38.

vi 于德仲.森林采伐法律制度创新初探[J].云南农业大学学报（社会科学），2015，9（01）：21-24.

vii 王会.森林生态补偿理论与实践思考[J].中国国土资源经济，2019，32（07）：25-33+51.

viii 何文剑，徐静文，张红霄.森林采伐管理制度的管制强度如何影响林农采伐收入[J].农业技术经济，2016（09）：104-118.

ix 可以说，弥补私人或者组织在土地退化防治方面无能为力或者效率低下， 是政府的介入的重要原因

x 郭輝军，施本植，华朝朗.自然保护区生态补偿的标准与机制研究——以云南省为例[J].云南社会学，2013（04）：139-144.

xi郭辉军，施本植，华朝朗.自然保护区生态补偿的标准与机制研究——以云南省为例[J].云南社会科学，2013（04）：139-144.