城市更新“新玩法”

杨晓怿

国家将“城市更新”作为未来城市发展的重点工作后，城市更新模式开始广受关注。同时，城市更新也成为许多地方政府的“新宠”。

随着“十四五”政策的出台落地，城市更新日渐成为热门话题。各地政府、城投、金融机构、地产企业、建筑单位等都在密集筹备、参与城市更新项目。城市更新的爆红有多方面因素。这是“十四五”规划中全面提升城市品质的重要模式，也是践行新型城镇化的重要路径，更是支撑地方进一步发展的可持续渠道。

在城市更新逐渐推进的过程中，可以看到城市更新早已不再局限于单纯的基础设施建设与城市建设，也不仅仅是保障性住房政策的延伸，而是与地方发展的各项诉求进行充分结合，形成各项“城市更新+”项目。

城市更新+新基建

自2020年国家提出新基建概念以来，基础设施终于摆脱了“传统产业”“落后产能”的帽子，标志着技术发展将使得基础设施出现全面提升，不仅带来新的投资空间，也将改变困扰基建与公共服务长期以来的运营难题。

虽然各地都普遍认识到新基建是未来的大方向，但是如何推动新基建项目？从哪些领域入手？这些问题对地方政府造成了不小的困扰，在推动实施的时候缺乏头绪。但如果新基建与城市更新相结合，其建设思路、运作模式与资金来源，就变得非常明确了。

在地方政府实施城市更新行动时，可以根据地方实际情况，在整体更新时加入基础设施与公共服务的信息化、数字化、智能化改造，推进城市信息模型（CIM）平台建设，打造智慧城市的基础操作平台。通过推进智慧社区建设，实现社区智能化管理，提升公共服务的运维效率，拓展城市运营业务的潜在空间。

城市更新在区域内整体修缮、重建、升级的建设过程，是结合城市更新中的需求设计导入新基建的最佳机会，正呼应了“让新基建成为配置传统基建投资效率的最佳工具”。

城市更新+TOD模式

TOD模式是指transit-oriented development，即以公共交通为导向的开发。对于许多城市建成区来说，如何改善交通状况、缓解交通拥堵、提升交通效率，同样是城市更新的核心需求。因此，采用TOD的模式与理念来推动城市更新的开发与落地，同样是一个非常好的办法与途径。

自2020年以来，国家发改委再次开始审批各地的轨道交通规划，二三线城市又掀起一轮轨道交通建设热潮。各地为了缓解城市建成区的交通拥堵，推动公共出行，也开始优化交通配置，配置BRT等新型公共交通工具。在这样的背景下，多地具备了在城市更新的同时，推进公共交通及交通枢纽的建设，并综合考虑用地效率、交通需求与项目产出，取得一个投资建设的相对平衡。

因此，未来五年是许多地区基于城市更新模式，改善交通状况的最佳契机。城市更新模式也是在不增加政府债务的前提下，平衡公益性公共交通投资建设的最佳方案。

城市更新+EOD模式

EOD是指Ecology-Oriented Development，即生态环境导向的开发模式，是基于环保与可持续发展的理念，由自然资源部推动的一种新型片区开发理念与模式。当前的EOD，不仅与许多城市更新片区的生态修复和功能完善需求有相当高的匹配程度，也是许多地方政府完成环保任务的重点研究方式。

对于城市更新来说，将EOD模式要求的“坚持生态环境优先，践行绿色发展理念，构建生态产业化、产业生态化的生态经济体系，将生态环境优势转化为发展优势”，融合到城市发展中去，也是一个非常好的总体要求与理念。不仅实现提升城市生态系统，也可以灵活运用、申请多项环境领域的专项资金支持。

未来我们即将迈入“碳达峰、碳中和”的双碳时代，如何将城市的总体碳排放量降下来，实现低碳城市、可持续发展城市的目标，同样是城市更新中所需要思考的重要板块。

城市更新+产业升级

对于城市建成区来说，不仅居住环境需要进行改善，既有产业也走到了需要转型升级的转折点。传统生产型的企业早已应当搬迁，传统商贸商户正在面临互联网冲击，文旅产业也正急速更新迭代。

因此，对于许多城市来说，城市更新还是一个产业升级的机会。以城市更新为契机，培育、引导地方现有产业进行改造升級，孵化本地产业进行发展。

同时，对于企业拥有的土地与既有建筑物，还可以共同发展，进行低效用地再开发以及在符合规划的情况下调整用途，共享城市更新收益。

并且，在产业升级的过程中，对当地的就业与消费都有极大的促进，是建立地方经济内循环、培育新消费的最佳动能来源。

城市更新中常见的“坑”

虽然模式很多，看起来很美，但城市更新其实并没那么简单。

特别是以片区为单位的城市更新项目，投资规模相对较大，总是能吸引大量的目光。在诱人的利润与收益背后，城市更新项目中的复杂操作与繁多细节，造就了许多常见的“坑”。各地在创新模式的同时，也要注意避免掉入这些“坑”。

其一，城市更新需求与规划冲突。

相比过去的棚户区改造，城市更新由单个地块扩大到整个片区，且除了拆旧建新之外，还同时存在修缮改造、功能提升等建设内容。尤其是还常常含有低效用地再开发的内容，对现状的改动较大。

因此，以片区为单位的城市更新项目，往往与现有的规划存在较大的冲突。需要政府配合对规划进行调整修编，又或者编制专项的城市更新规划，从顶层设计的角度重新思考城市功能的开发与利用。

但是，无论是调整现有规划还是编制新的专项规划，所要花费的时间是漫长的，流程是繁复的，常常导致项目运作时间超出各方预期。这也是许多片区开发项目需要共同克服的难点，特别是涉及大量现状用地的项目更为复杂。

其二，征拆周期与成本的不可控。

拆旧建新仍然是城市更新项目中不可或缺的一环，也是实现项目收益的重要组成部分。

虽然住建部对城市更新项目中的拆旧建新面积比例做出了规定，但是，对人口密度高、货值大的老旧城区来说，其中的征拆成本与征拆周期很难控制。很容易导致项目周期与成本超预期，使得项目收益受损。

并且，在严控隐性债务的背景下，征地拆迁的资金问题较难解决。地方政府缺乏相应的可用财力，企业参与也同样将面临资金周期与成本等各方面压力，使得城市更新项目并没有看起来的“那么美”。

其三，项目收益无法得到保障。

城市更新项目中，仍然含有一二级联动开发的内容。其中，土地出让收益的分享与返还、联动开发，将是项目收益中的重要部分，也是项目收回投资的关键。

在现行机制下，无论是一二级联动开发，还是土地出让收益的分享与返还，都将不可避免地遇到许多行政与操作上的限制，以及预算管理、防范隐性债务的诸多要求，导致“看起来容易做起来难”。

尤其是在城投公司本身偿债压力较大的背景下，虽然项目公司能够建立一套费用结算的流程，但依然可能遭遇城投对费用的截流与挪用。获取联动开发的土地也将存在不确定性，使得项目收益变得无法保障。

第四，投融资与收益的管理困难。

以市场化模式运作的城市更新需要大量融资，才能帮助规模如此之大的項目实现稳定运转，但许多操作流程节点上的不稳定、难以管理，不仅会影响项目的综合收益，也会使得投融资工作变得更为困难。

这就使得城市更新项目的融资工作，不能以常规项目模式进行思考，不能单纯以信用贷款或者固定资产投资融资的思路生搬硬套，而是需要根据具体项目的情况进行分解与组合，以“一项目一策”的方式进行精细化的管理与投融资工作。

（作者为北京明树数据科技有限公司高级研究员）