农村土地流转中环境问题的法律规制

王 玲，魏丹丹

(山东理工大学 法学院，山东 淄博 255000)

改革开放40多年来，农民的生产生活方式以及对土地的经营方式都随着市场经济的发展发生了巨大的改变，而土地作为一种资源和生产要素，迫切需要进行合理流动和优化配置。随着城市化的发展和农村大量劳动力向非农产业的转移，实行农村土地流转，成为农业可持续发展、农地适度规模经营的必然趋势。与此同时，土地流转也开始暴露出一些问题。目前关于农村土地流转研究更多的停留在流转制度、运行效率、农户经济利益等方面，对于生态环境效益的实现缺乏关注点。农村土地流转制度是构建农业四化(集约化、专业化、组织化、社会化)经营的重要保障(1)李勇：《农村土地流转制度创新参与主体行为研究》，《农业经济问题》，2014年第2期。。虽然我国农村土地流转制度的实施有利于提高农民土地经营收入，但是，当前农村土地流转制度的实施在给农民带来收益的同时，也在危及人居环境(2)余小英，王成璋：《农村土地流转制度变迁与农民收入的关系分析》，《湖北农业科学》，2014年第22期。。因此，农村土地流转环境问题的规制必须予以重视，在已有的制度下，加入环境规制制度，从而对流转土地承租人的资源利用行为加以规制，不仅有利于提升农地经济价值，发展绿色农业经济，还能实现农地社会价值，保护农业生态价值。

一、土地流转中环境规制的理论基础——生态整体主义

从全球视野观察，气候变暖、公地悲剧等环境问题日益突出，已经开始严重影响到人类的生产生活。人类的生态价值观决定了人类与自然之间的关系，但同时，人类与自然关系之间若出现认知偏差，就会导致错误的价值观，从而引发人类生产生活方式与自然承载力之间的矛盾(3)刘德龙，江帆：《生态价值观的历史演进和现实反思》，《济南大学学报》(社会科学版)，2004年第6期。。基于此认识，人类开始更注重自然价值及人与自然之关系的协调发展。近代以来，“人类中心主义”“非人类中心主义”“相对人类中心主义”等生态思潮在此基础上开始涌现。人类中心主义认为，人类是大自然的领导者、统治者，除去人类以外，其他生物都归类于物。非人类中心主义分为多个理论，比如生态中心主义认为应敬畏自然，以生命有机个体为中心，认为生命有机个体优先性生存，但忽视了物种与生态系统的关联性，没有考量个体与整体的关系，违背物物相关性的逻辑；生物中心主义更多强调生物的重要性，忽视整体，突出个体。然而人类中心主义与非人类中心主义思想观念的两极分化，更加激化了人类与自然的矛盾。因此在两种论点的纷争下，生态整体主义思潮开始出现。

(一)系统哲学视角下的“生态整体主义”

相对人类中心主义，以“生态整体主义”为核心，主张个体与整体共生，要求在多元修正的基础上，能够在人类中心主义的理论范畴中培养生态整体主义意识，追求人类整体价值，将人类想要作为自然统治者的思想修正为人类以自然规律为行动前提的管理者。首先，生态整体主义作为“相对人类中心主义”的核心，在人类与自然关系上，更加注重整体与个体的平衡。其次，生态整体主义借鉴生态伦理主义(比如利奥波德、罗尔斯顿)、深层生态学等理论，强调人类并非自然的主宰者，应尊己重责，人类的终极利益源于生命共同体的完整与稳定，使共同体整体利益维持于平衡状态，来作为衡量价值的尺度之一(4)[美]奥尔多·利奥波德：《沙乡年鉴》，侯文惠译，长春：吉林人民出版社，1997年版，第194页，第195页。。自然界是一个有价值的、完整的生命共同体(5)[美]霍尔姆斯·罗尔斯顿：《环境伦理学》，杨通进译，北京：中国社会科学出版社，2000年版，第159页。。人类作为生态系统中的一部分，本身与其他生物个体组成了一个整体，各部分在协同作用下共同推进整体的进步(6)王顺玲：《生态整体主义的生态伦理思想探析——生态伦理建设问题研究之一》，《生产力研究》，2012年第2期。。在一定时空背景之下，个体与整体之间会产生连接，个体与共同体之间利益共同，个体从共同体中获得利益，共同体越强大，个体获得的利益越多；反之，则越少。但是，共同体的存在与强大，也依附于个体对共同体的维护，就像是公民作为个体在享有权利的同时，必须履行相应的义务，权利与义务相互依附。可以说，是个体为享有权利而必须交付的对价，所以保障生态系统整体的完整性是人类整体利益实现的前提，而整体利益的实现则需要个体对环境利益与责任的博弈。相比之下，相对人类中心主义打破前述两种理论的界限，试图运用非人类中心主义中的生态整体主义来修复传统的人类中心主义中存在的个体主义、工具主义及功利主义等思想，更易于解决人类与自然关系的认知定位上两极分化所带来的环境问题。

(二)法理学视角下的“生态整体主义”

目前，我国环境立法处于实践领着理论跑的状态，环境法法理不足以支撑新时代中国生态文明建设的新要求(7)吕忠梅：《新时代环境法学研究思考》，《中国政法大学学报》，2018年第4期。。而新时代环境法学基础理论的构建，离不开中国的法治建设保障。环境法中的“环境”作为人类生存和发展的时间、空间等条件，不仅是当代人赖以生存和发展的基础，更是未来世代人的保障。我国环境法秉承整体主义理念，采用整体主义方法论，以人与自然是生命共同体理念作为构建环境法法理最基本的思想基础(8)何跃军，陈淋淋：《人与自然是生命共同体——“环境法中的法理”学术研讨会暨 “法理研究行动计划”第十三次例会述评》，《 法制与社会发展》，2020年第2期。。环境法作为法律在具有法律价值的基础上，需要从整体主义视角来解释环境法上的正义、安全、公平和秩序等基本价值。而“相对人类中心主义”中的生态整体主义可以帮助我们找到环境正义中的类与群体的存在，调整我国总是过多关注个体公正的偏向。“环境权”的实现也需要“生态整体主义”观念的建构。“环境权”是人类对美好生活环境的法理表达，其本质是环境保护和环境共同利益。环境共同利益的实现要求人类认识到人与自然是生命共同体。土地作为自然的一部分，其与人类是生命共同体，土地安全价值的实现离不开整体主义的融合。所谓牵一发而动全身，物物相关性决定了在土地流转中，其生态价值与经济价值共生存在。土地价值的完美实现会促进我国环境立法进程，同时随着人类与自然关系的发展，人类的生态价值观也会随之演进。但目前大量农村环境污染问题的出现，说明了土地经济价值的过度利用已经开始危及生态价值的存在。究其根源在于，人类环境行为造成对自然承载力超额负担所致环境悲剧。进一步而言，人类的外在行为受制于思想基础，人类对自然本身及人与自然之间关系认知偏差造成了如今的环境问题。基于此，人类不仅要尊重自然规律，在行为上对自然慎行，同时也应追寻能够正确平衡人与自然关系的价值观念(9)白洋，杨晓春：《论环境法生态整体主义意蕴及其实现进路》，《山东理工大学学报》(社会科学版)，2019年第1期。。环境法作为法律，需要利用整体主义实现生态价值。生态整体主义理念的深入，有利于构建人类命运共同体，建设好生态文明。

二、土地流转中的环境问题及其成因

2014年，我国颁布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确规定土地流转的出让方式、规模大小、农地利用等。《意见》提出大力发展土地流转。2018年的《中华人民共和国土地承包法》，对土地承包方式、土地用途、主体做出详细规定。2019年，中共中央、国务院发布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，明确土地确权，保障土地流转过程中土地的可回收性。同时，为保障上述规定的有效施行，国家先后又在流转交易产权进入市场、工商资本入驻农地、农村土地经营权进入市场运行规范等方面，分别下发《关于建立农村土地承包经营权流转交易市场的意见》、《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，引导土地流转的顺利运行。而上述政策虽然在一定程度上缓解了土地流转进程中土地进入资本市场的无序、利益冲突等问题，有利于通过土地流转而实现农地的经济价值，但却忽略了土地的生态价值，流转过程中对土地利益最大化的追求，导致的土地环境问题可想而知。

(一)土地流转中的环境问题

土地流转过程中，经营者在资本驱使下，滥用土地资源，一味追逐土地流转中经济利益的最大化，忽视土地自身承载力，从而导致公地悲剧。具体表现为：

(1)农地非农化、过度非粮化导致农村土地环境资源破坏。土地流转受让人通过土地流转获得土地，并为此支付经济对价。为弥补损失，在土地利用上，其行为方式也会更多服务于经济价值的实现，而且单纯的农地效益并不能满足其对于经济利益的需求，这时，就需要将农地进行商品化，改变土地用途，将应为农用的土地，进行非农设施开发，占用基本农田建设“大棚房”，严重毁坏土地土壤耕作层等种植条件，出现耕地再难复耕等现象。

(2)农村土地流转经营中物质投入过量造成环境污染。在农地开发利用上，农用化学物质污染严重。一方面由于一些农地质量水平相对较差，土地经营主体为追求粮食高产倾向于增施化肥，使用过量农药，导致农业面源污染严重，与之相对应的经济也呈现倒U型发展(10)金书秦，周芳：《中国农药使用与经济增长关系研究——基于环境库兹涅茨曲线的检验》，《济南大学学报》(社会科学版)，2016年第6期。；另一方面也归因于很多接收土地的企业、组织等缺乏农业专业技术知识，采用灌溉式浇地，出现农地积水。这不仅破坏土壤有机质，也使大量未被农作物吸收的营养物质，通过土壤表层、地表径流流入水资源中，造成水体富营养化、水体污染，最终危害人类身体健康(11)潘丹：《2002-2015年中国主要粮食作物过量施肥程度的空间关联格局分析》，《中国农业大学学报》，2016年第4期。。

(3)农村土地流转存在盲目性，一贯遵循“资源无偿”理念。土地使用权人大多为教育水平较低的农民，对土地流转政策、转让合同、商业谈判等专业性较强的知识存在盲区，更别说对土地资源多元价值的了解更是少之又少。农民更多关注土地经济价值，出现在利益的驱动下以追求短期经济利益为目标的行为，土地流转价格不断上涨，土地承包期限不稳定。例如大量土地进入市场、无秩序流转，使一些不符合条件的土地流转经营主体钻空子，搭上土地流转这辆便车。

(4)土地流转程序不规范，主体准入门槛较低。经营者准入规则不完善，部分经营者(公司)环保水平较低，农业知识匮乏，过于追求经济价值。政府既要降低成本出售土地，又要实现土地的可持续利用。但现状是，政府放宽准入资格，弥补财政不足。在不考虑土地承载力的情况下，放任经营者肆意挖地、圈地，不科学合理地利用土地耕作，导致土地缺失轮耕轮休，出现土地地力下降、土壤盐碱化等现象。同时，土地资源出现浪费现象，抛弃劣质农田，注重抛售、经营优质农田，致使土地荒漠化严重，土地性能进入不可逆状态(12)郭亮，阳云云：《当前农地流转的特征、风险与政策选择》，《理论视野》，2011年第4期。。

(二)土地流转环境问题成因

分析土地流转现状可知，政策法规虽缓解农地流入资本市场的无序状态，但是在控制农地环境问题上没有给出有效的解决方案，农地生态机能下降，农业生态环境恶化仍然影响着农村人居环境，主要原因在于：

(1)现行农地流转缺乏配套环境规制制度。首先，《农村土地承包法》第一条在促进农业、农村经济发展和农村社会和谐稳定目标基础上，缺少农业绿色发展这方面的规定。忽视生态价值理念在农村土地法律制度中的地位，而土地管理实践活动中忽视土地生态价值，无形中也会受到我国法律法规更多偏重于土地经济价值的影响。有学者提出，农村土地流转中的生态环境问题，其实是民事主体对土地经济价值过度利用的结果，是市场失灵的表现(13)李嵩誉：《绿色原则在农村土地流转中的贯彻》，《中州学刊》，2019年第11期。。市场机制的运行更多依赖于民法，而民法多注重债权、物权等经济利益的调节，忽视土地生态价值，制度的缺失是导致农地流转进程中环境问题的首因，立法缺失对农村土地生态环境价值的全面认识和有效规制是其制度根源(14)吕忠梅：《中国民法典的“绿色”需求及功能实现》，《法律科学》，2018年第6期。。

其次，土地流转生态补偿制度缺失。土地流转开发过程中，会不可避免地出现环境破坏，但是对于从事或可能从事对环境产生或可能产生不良影响的生产、经营、开发等活动缺乏相应的生态补偿征收依据。对于土地利用、流转行为可能给他人生产生活造成损失的，是否应该给予补偿存在立法不足，我国目前仅有《生态环境损害赔偿制度改革方案》，就修复和赔偿制度作出具体规定，而对农地未来利益与发生的生态损害成本并未计入到土地经济价值补偿中。另一方面，农地补偿更注重以经济补偿作为侧重点，以简单的金钱补偿逃避维护生态环境的责任。在主体上，经济补偿方式单一，对已经造成的土地损害，由政府买单。但土地的多重属性决定了土地流转经营主体相对人不应只享有收取经济效益的权利，也应承担起保护土地生态价值的责任。

最后，对于农地流转方式缺乏具体运行规则。我国《农村土地承包法》仅规定“相对人承担合理利用土地的义务”，此项规定在本质上属于义务性规则，但相对人义务的内容不确定，缺失相对人所负义务的种类，对合理范围界定不清。导致在面临土地环境问题时，存在更多的“自由裁量”和法律不确定性因素。

(2)现行土地流转管理制度存在风险。《土壤污染防治法》虽然明确规定生态环境主管部门与农业农村、自然资源、林业草原等主管部门共同对土壤污染防治进行监管，但是部门之间因职权不同、地位平等等因素可能无法协同一致，出现“农业管农地、环保管污染”的管理体制割裂现象(15)李嵩誉：《土地流转中的环境规制研究》，《法学杂志》，2019年第11期。。各部门各自为政，权责分化，这种因部门利益需要肢解农地功能的行为，也违背农地生态保护整体性要求，容易在农地流转中出现监管不严、权力固化等风险。

究其原因，在于土地流转准入机制之不完善。一方面，现行土地流转主要靠政府推动，政策性强。相关的指导工作多以政策为导向，原则性条文过多，普遍约束力较弱，法治影响力较弱。例如2016年我国发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中更多运用“鼓励”“加大”“规范引导”等字词，导致该意见内容模糊；大量宏观性政治话语已不适应2020年土地流转的新形势。新形势下，我们更需要具体实施方案，而非宏观性指导话语。另一方面，给予政府权力过多自由。政府审查不严，土地流转准入主体资格依据《农村土地承包法》第38条第4款规定，在内容上，只对市场主体合法性做出了规定，而对市场主体进入土地流转中其行为对环境损害程度的预测缺乏实质性规定。在实施主体上，政府等相关部门作为审查主体，审查形式化、强制化。不少政府为提升当地财政收入，盲目引进资金，以政绩为主要目标，引入大规模流转经营主体，甚至存在官商勾结现象，滋生贪污腐败。有些政府利用权力强制干预土地流转，通过行政命令单方推行，违背土地流转“依法、自愿、有偿”原则，出现“先流转补偿再签协议”现象，加剧农民自身担责的风险(16)汪跃平：《农村土地承包经营权流转的现实风险和法律防范》，《农业经济》，2020年第2期。。

因此，我国需要更加明确的法律条文来约束土地流转准入程序，比如 2019年《中华人民共和国土地管理法》关于土地用途的管制作出规定。2020年《民法典》赋予土地承包经营权人可以自主决定采取何种方式向他人流转土地经营权，并规定了5年以上流转期限等具体、详细的条文规定，用详细的法律规定限制政府权力的滥用，降低农民在土地流转交易中的风险。

三、土地流转中环境问题的法律规制构建

土地作为农村最基本的生产资料，在乡村振兴视域下，既要保障农民财产的保值增值，更要建设好农村的人居环境，保护好农村生态环境。

(一)增设环境规制制度

完善现今土地流转法律规制，增设环境规制。在立法层面，法律功能不能停留在对环境消费利益的维护而忽视环境利益的维护。积极发扬绿色原则精神，更多以法律规定强制土地流转经营主体相对人在保障生态价值的前提下，发展绿色经济。

(1)在土地流转中加强生态价值效应。环境作为人们赖以生存的物质基础，在传统法中却缺失制度保证，比如传统物权法中缺失生态价值的融入。因此，协调环境资源的经济性与生态性的冲突迫在眉睫。

这就需要将《民法典》中“绿色原则”从原则性规定走向细化。民法主要调整因土地利用行为而产生的物权确认、出让等问题，作为调节平等主体之间利益关系的一部法律，其更注重的是能够给一方相对人带来经济赔偿，使无形损害化为有形赔偿。在生态环境损害中，民法更注重事后的赔偿，缺少事前规则对民事行为的规范，导致“重治疗，轻预防”现象。然而环境资源一旦遭到破坏，其不可逆性也造成了修复困境。因此，我国更应将“绿色原则”细化到相应条文中，民事参与者也能够在法律指导下参与土地流转，合法、合理、科学地对土地进行开发利用。所以，应在《农村土地承包法》的一般性规定中加入“绿色原则”，确立环境保护的价值观与民法固有价值进行制度化衔接。不仅要保护农村生态环境，也要兼顾土地流转中利益的追求。以绿色生态引领农业高质量发展，土地流转经营主体在民事权益与生态权益之间获得利益平衡，力求土地流转交易中的利益保障与生态安全。

(2)完善农用土地保护与利用奖惩制度。在多元共享时代，农村土地流转中环境问题的产生不仅是土地流转经营主体的责任，也是农村组织、环境组织的责任。必须处理好为了维护环境利益的牺牲者与受益者之间的关系，才能在多元整治下，达到同一。

首先，促进绿色农业技术，辅助绿色农业。农村土地流转进程中，农地集中利用和大规模机械化生产带来农业碳排放量的增加。可以通过引进绿色耕种方法和技术，对化学物质的投放做出总量控制，向环境友好型农业转变，生产绿色产品，并对达到绿色产品标准的主体按照标准进行补贴。另外，单纯的农业产值相对较低，因此需对从事绿色农业的农户给予一定的补贴，鼓励他们进行低碳种植。在进行轮作休耕时，对相对人进行补贴，政府应减少以增产为导向的农业补贴，避免土地在长时间耕作下所导致的土地承载力下降，给农地休整的机会。

其次，对自愿弃家、弃业、降产、转产以保护农村生态环境的牺牲者给予补偿。在给予绿色农户补贴之外，对因土地资源破坏严重且无法修复的情形，设立惩罚性赔偿，要求其对于土地经济价值所遭受的损失进行赔偿，针对土地生态价值破坏无法修复的情形，追加赔偿金。

(3)构建土地流转农地生态补偿制度。生态补偿是对保护、恢复和重建生态环境过程中发生的或可能发生的费用的经济补偿的总称。农地生态补偿制度的建立可以有效地改善土地流转中的土地资源损害，有利于促进农业的可持续发展，维护生态系统的稳定。

在农地生态补偿主体上，就农地生态补偿来说，生态补偿主要是农地生态资源破坏的恢复补偿与农地生态资源的保护补偿。对农地生态资源破坏的恢复补偿，一部分应来自于农地开发利用中对农地生态资源破坏的开发者、利用者。另一部分来自土地流转进程中的领导者、监管者，原因在于作为领导者、监管者对流转经营主体审查不力、对农地开发者事后进行农地利用行为监管不力。被补偿主体，为农地生态环境遭破坏后牺牲自身利益修复环境的单位、组织或个人。

在农地生态补偿方式上，可分为两种：国家补偿与市场补偿。国家补偿资金来源于国家专项资金下划和各地政府环境保护税的征收。市场补偿来自于进入土地流转的破坏农地环境的资本力量，对牺牲者的资金补偿或者其他方式(退耕还田、恢复环境)补偿。

在农地生态补偿标准上，以已造成的生态环境损失与可能或将来出现的农地环境问题为标准，因可能或将来出现的环境问题不可预测，可以以先收取一部资金用于农地开发者开发行为可能造成的环境问题的储备金。在一定期限内，未出现农地土壤板结、地力下降、农村水资源污染等问题，由储备金管理者依法按程序如数退还流转经营主体。

在农地补偿金主管部门上，由土地行政主管部门作为农地补偿金主管部门，设立专项账户，由财政部门进行监督(17)唐俐，唐欣瑜：《农村集体建设用地流转中生态价值维度的法治考量》，《河南财经政法大学学报》，2016年第6期。。

(二) 健全土地流转环境监管机制

土地流转环境规制的建立，一方面需要在立法层面为生态环境保护提供法律依据，另一方面需要行政部门自律，防止官商勾结，部门协同合作，同时建立责任追究机制，最终达成共同建设绿水青山的目标。

(1)明确土地受让方主体准入资格及审查程序。《农村土地承包法》第38条规定，“受让方须有农业经营能力或者资质”。对于受让方项目资格是否符合绿色农业没有做出规定，该法规定“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境”，但是此条并未作为其准入审核条件，更多作为义务性规定。因此，需要明确土地流转经营主体准入资格，作为经营农业的民事主体，其必须具备农业经营能力，在资格审查中同时要求审查农地开发项目计划书，提交相应的资产信用证明以及通过环保技术能力测评等，降低后续农地开发者在进入土地开发利用活动中可能损害土地环境的风险，做到“预防为主，治疗为辅”。在审查主体上，除了土地所有人外，政府还应聘请专业环保人员、农业专家等共同审核申请人资质，审核后作出书面报告，向社会公示。在审查程序上，受让方必须提交与土地流转经营主体签订针对出让土地的经营期限及农地经营用途等条款的合同，采取事前申请模式，由土地管理部门从项目计划书(土地规划、开发单位等)及环境影响评价等多方面审慎作出是否批准决定，批准后作出变更登记。

(2)建立以人民政府为主导，农业、自然、生态各部门协作体系。在巨大的经济利益面前，生态保护举步维艰，特别是在农村，执法监督缺失，各部门相互推诿，致使农村土地生态保护难以落实，居民人居环境也遭到威胁。因此，需要打破各行政部门之间的壁垒，做到有领导、有监督、有协作。政府作为最接近农村基层的行政部门应发挥政府的主导作用，坚持多手发力，为生态经济体系健康可持续发展提供良好的环境(18)周洪春，管永林：《生态经济:新时代生态文明建设的基础与支撑》，《生态经济》，2020年第9期。。具体到农村土地流转，政府应正确引导农民处理土地相关事宜，积极引进工商资本入农村，严格审查土地受让人准入资格。针对土地流转中的纷争和违法现象，由环保部门处理，对符合立案程序的违法行为交由司法部门审判。同时，加强农业立法与环境立法相衔接，例如，《农村土地承包法》第八条中可修为改“保护承包方的土地承包经营权和生态环境权益”。既深化“绿色原则”在法条中的意义，又能实现农业发展与环境保护的双赢目标。乡村振兴不仅是政府的工作，也是农业农村、自然资源、生态环境各部门共同的工作。其他部门的参与可以避免有些政府为提升政绩强制农民出让土地，官商勾结，使准入审查变成走过场。

(三) 完善环境责任追究制度

相较于国有建设用地使用权的出让制度，集体建设用地背后不仅承载着农地生态保护的责任，也承载着农村原始生态环境保护的重责。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，制度不仅是刚性的制约，也是不可触碰的高压线。环境责任的承担最终都要落实到具体的责任人，但对集体建设用地的破坏责任却很少甚至没有主体来承担，作为政府、受让人、出让人等主体，在责任承担上总是出现责任重叠现象，因此，需要通过法律条文的形式明确相关开发利用者的责任主体，并确认责任承担方式。

首先，我国虽然已建立环境公益诉讼，但对于目前乡村振兴视域下的农村生态保护仍然缺乏救济途径，诉讼主体不完善。地方各级党委和政府主要领导作为本行政区域生态环境保护第一责任人，要主动承担起应有的责任。其次，针对政府、组织、出让人、受让人等主体的不作为行为作出规定，土地流转主体应尽好审查受让人准入资格的义务。在我国，土地流转主体更多地是农民，要求其去审查专业性文件，存在困难。所以，需要各地方政府作为主导力量，负起审查责任，提供法律援助，分组负责，对村民法律疑惑做出解答。再次，针对土地纠纷以听证会方式，公开听取意见，既节约司法资源，又体现民主。对因政府审查不力给土地造成严重环境破坏的，不仅要对土地受让人进行行政处罚，同时也对政府部门相关责任人员予以处分；更严重的，以刑法予以制裁。2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。”因此，落实《省(自治区、直辖市)污染防治攻坚战成效考核措施》，将考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据。检察院在履行职责过程中发现在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关存在违法行使职权或者不作为时，应提出检察建议，督促其依法履行职责。最后，针对土地流转争议，民事诉讼中的环境问题，由公益组织优先对此提出环境公益诉讼，追究相关人员法律责任。设定禁限标准，对土地流转合同中涉及土地生态权益方面做出强制性规定，土地受让人在禁限标准下，避免因超限性行为给生态造成破坏出现合同违约现象，从而承担民事赔偿，甚至行政处罚。同时，鼓励企业在乡村振兴机遇下，勇于担当保护生态环境的责任，将生态保护作为企业文化进行传承，增加生态环境影响评估程序，建立生态环境预防监督机制，设立专项环保基金，建设企业环保责任体系。

2020年，习近平总书记在山西考察时提出要牢固树立“绿水青山就是金山银山”“绿水青山是无价之宝”的理念，再次提出要发扬“右玉精神”，统筹推进山水林田湖草系统治理。着力夯实农业农村基础，加大粮食安全政策支持力度，坚决守住耕地红线。2019年6月，国务院发布《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，明确提出产业兴旺是乡村振兴的基础，是解决农村一切问题的前提，提出要有序引导工商资本下乡。但是，有的工商资本以发展特色小镇、乡村旅游、休闲农业等名义，“跑马圈地”“圈而不种”，开展“排农化”“非粮化”经营生产，一旦经营不善就出现“毁约弃耕”“资本跑路”，给农村留下诸多后遗症。有的工商资本下乡经营生产活动破坏当地的生态环境，打破了当地农民原有的生活状态。因此，需要在立法层面加强对农村土地生态环境价值的全面认识与有效规制，严格规范运用土地流转经营主体准入程序，加大监管力度，各部门协同一致，避免“农地管农地，环境管环境”现象的出现，建设好领导责任体系、企业责任体系、信用体系等七大体系。在十三五计划收官之际，攻克污染防治攻坚战，实现生态环境治理体系和治理能力的现代化。建设生态文明，功在当代，利在千秋。