城镇地区0～3岁婴幼儿托育供需现状分析与对策——以扬州市为例

卞红梅

（扬州市职业大学，江苏 扬州 225000）

3岁前婴幼儿的照护关系着孩子的健康成长，关系着千万家庭的切身利益。随着“三孩”政策的落地与实施，更多家庭对3岁前托育服务的需求不断上升，这与我国有限的托育服务供给形成矛盾。为此，十九大报告将“幼有所育”列为重要的民生项目，国务院于2019年发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，正式启动托育服务建设工作。然而，由于地区之间社会、经济、文化、人口等发展各不相同，托育服务所面临的具体问题也因地而异。研究对扬州市当前婴幼儿托育供需情况进行调查，以期发现托育服务中存在的短板与不足，探寻未来托育事业发展的路径与方法，为扬州及同类地区婴幼儿托育服务建设工作的健康发展提供支持。

一、0～3岁婴幼儿托育供需现状

（一）0～3岁婴幼儿托育需求现状

为了解扬州市婴幼儿托育需求情况，研究随机抽取400多名0～3岁婴幼儿家长作为对象，采用无记名问卷及访谈的形式，对家长的入托期待和需求展开调查。共发放问卷450份，收回有效问卷429份，有效率为95.33%。调查结果如下：

在入托意愿上，希望将孩子送托的人占54.26%，不希望送托的占45.74%。进一步了解愿意送托的原因，发现有60.14%的人希望通过送托让孩子在更专业的环境中获得更好的发展，他们认为孩子的成长需要专业的环境和引导。这说明，相比时间和精力的因素，家长早期教育观念的改变已成为影响送托意愿的主要因素。而不愿送托的人中66.43%的家长主要出于对托育机构资质和服务的担心。由此可推测，若托育机构有资质有保障，服务满足需求，整体入托需求会更高。

在入托年龄上，家长需求主要集中在24个月以上，占比72.03%。但低龄化入托需求在逐渐上升，12～18个月的入托需求为6.99%，12个月以下的为4.2%。面对不同性质的托育机构，家长更多倾向于公办机构（占70.92%），对社区幼儿托管点也呈现一定需求（占8.49%）。

在托育形式的期待上，呈现以日间托育为主线，多种形式并存的情况。日间托育（早送晚接）需求最多，占比66.43%，半天托育、弹性托育（每周托管2～3天）、临时托育以及全天托育（住宿式托育）多种需求并存。在服务内容上，部分家长（20.38%）希望“教育为主，实施课程促进孩子早期发展”，但多数家长（70.03%）希望“托管与教育并重”，将对孩子的看护照料和教育引导结合，实现保教均衡。在费用方面，虽然月入托费用的可接受度与家庭的月收入有关，但从整体来看，大部分家长认可和接受的月托费在2000元以下，占比65.95%。

除上述方面以外，访谈发现，家长们对机构的安全性和师资队伍素质表现出高度关心。如希望在机构主出入口、幼儿生活及活动区域安装视频监控系统等。对于托育工作人员，则希望她们能有足够的耐心、爱心，受过专业培训，有相应资质证书等。

（二）0～3岁婴幼儿托育供给现状

通过查阅资料、实地走访及电话访谈等形式对扬州市托育供给市场初步调查，情况如下：

托育机构服务主体相对单一，提供的托位数量少。从扬州市当前情况来看，提供3岁前婴幼儿托育服务的机构主要为两大主体：幼儿园和早教机构，缺少其他类型托育机构。本世纪初，为满足学龄前3年儿童的教育，达成学前教育入园率指标，在学前教育资源总量有限的情况下，各地纷纷出台文件，规定公办幼儿园不得招收3岁前的儿童。［1］因而现有公办园几乎不开设托班。民办幼儿园情况稍好，考虑到家长需求及幼儿园发展，部分园所增设了托班，招收2周到2周半的幼儿。但受幼儿园整体规模、园所大小及师资队伍数量的限制，招生规模普遍较小，一般只开设1～2个托班。早教机构一般以早教为主，早托多为拓展服务。从走访的8所早教机构来看，提供早托服务的有6家，每家可招收1～2个班，班额人数在15～18人。招生月龄多为20～24个月以上，少数招收16～18个月的宝宝，混龄开班。早教机构提供的托位总量有限。

在托育形式上，无论是幼儿园托班还是早教机构的早托班，均以日托为主，极少数为半日制或全托制。由于缺乏公办托育机构，因而在费用方面门槛较高，民办园托班每月平均至少2500元，早教机构则更高昂，结合走访情况，每家机构平均收费每月3000元以上，有的甚至达到4000元。高昂的托育费成为制约家长选择托育服务的重要因素。在师资配备上，大部分人员持证上岗，但证书多为育婴师证、保育员证等，教师资格证持有量稀少。

二、0～3岁婴幼儿托育供需现状分析

（一）有限的托育供给无法满足日益增长的托育需求

根据本次调查，有至少54.26%的家长希望将孩子送托。结合近3年扬州市人口出生情况，可以大致推测家庭对托育服务的需求量。

表1 扬州市出生人口情况

从上表推算，到2020年12月底，3岁以前的婴幼儿人数为95702人。将此作为测算的基础，按照“托育需求量=婴幼儿人口数*托育需求比例”的方式计算，当前扬州市0～3岁婴幼儿托育服务的需求大约为51928人。如果按照24个月以后入托进行计算，到2021年9月入托需求为约27160个。

2020年末，扬州市共有幼儿园368所，即使每所幼儿园都招收托班，按每园2个班级50个托位计算，总共可满足18400位婴幼儿的托育需求。即便加上早教机构提供的托育服务，离满足总需求仍存在一定距离。扬州市现有托育供给相对需求而言杯水车薪，供需之间存在较大缺口。而受到民办托育机构高昂费用、公办机构招生门槛（以体制内职工子女为主）等因素影响，现有托育服务供给不能真正面向普通大众，阶层化供给的现状［2］进一步加剧了托育供需间的矛盾。

（二）单一的托育服务结构不能有效满足多元化的服务需求

因不同的家庭背景、家庭结构、受教育水平以及职业类别的差异，家长们拥有不同的育儿理念、经济消费能力以及有差异的养育时间，不同家庭对托育机构服务的需求也会不同。合理的托育供给还应当在结构上与需求形成有效的对应关系，扬州市目前托育服务的结构存在单一供给与需求多元化之间的失衡问题。

1.托育供给模式相对单一

提供托育服务的除开设托班的民办幼儿园及亲子早教机构以外，其他类型的机构（如托儿所、社区托管点、职工亲子园等）较为少见。多数机构主要为日间托育，未能满足部分家长的其他需求，如全职妈妈的弹性托育、临时托管需要，在职妈妈延时照料及假期托管需要等。

2.服务主体存在“公退民主”的现象，缺乏普惠性托育服务

由于有政府政策、经费的支持以及教育部门的主管，公办机构在服务内容、标准及质量上相对有保障，且费用相对低廉，因而成为家长选择托育机构时的首选项。调查中希望能将孩子送入公办托育机构的家长超过七成。而现实的供给是，受教育部相关政策影响，公共托育服务全面萎缩，民办机构成为早托服务市场的主体。有托育刚性需求的家长只能将孩子送到民办机构，别无他法。提供托育服务的民办园以及以盈利为目的的早教机构收费昂贵，非但未完全缓解家庭的照养负担，反在一定程度上加重了家长的经济压力和时间成本。普惠性托育机构缺位严重。

3.托育内容上有重“教”轻“保”的倾向

3岁前是婴幼儿人生发展的初始阶段，身心各个方面极其稚嫩却又发展迅速。他们的健康成长，需要成人精心的照顾和保护。因此，托育服务机构不仅要重视“教”，更要重视“保”，而且年龄越小更应以“保”为主。而走访和调查却发现，许多机构提供的早托一日生活安排虽然也提及保育环节和工作，但在实际介绍中，则更偏向于课程教学体系，如部分机构提到的体验式特色课程、十大领域课程等，托育内容向“教”倾斜。

少部分早教机构收托月龄在18～36个月之间，孩子在语言表达、动作发展、情绪情感等方面有较大差异，但机构在一日作息安排、生活照料以及教育方式方法上未体现差异性服务。因而，托育内容或许还存在过于笼统而缺乏针对性等问题。

（三）欠保障的服务质量无法满足安全理想的托育服务期待

安全是所有家长对托育服务最基础的要求，有送托需求的家长都希望能将孩子送入师资和安全性较好的园所或机构。本次调查也表明，超过65%的家长会因托育机构本身的问题对送托产生迟疑。尤其是近几年多地出现的教师虐童事件，使家长对园所尤其是民办机构的认同感、信任感大大降低。原因之一就在于托育机构资质审核缺乏标准、把关不严，服务跟踪与监管不到位。

当前整个托育市场尚无统一的准入和服务标准，也没有明确的主管部门。在公办托育机构缺位的情况下，民办主体成为托育供给的主要力量。而这些机构的成立和创办，是否完全具备合格的托育资质有待进一步商榷。婴幼儿早托服务的运营许可涉及教育、卫生、物价等多个部门，各部门间没有统一的标准和规范，内部也未建立沟通协调机制，使得托育行业缺乏全面有效的动态监管，较为混乱。［3］

托育服务质量是否能得到有效保障还受师资队伍影响。家长对承担主要托育工作的师资人员有较高的期待和要求，而实际从业人员的总体素质并不理想。一来，学前教育专业师资队伍一直存在量的缺口，尚不能满足幼儿园的师资需求，对托育市场的需求更无法兼顾。二来，即使托育师资出身学前专业，她们在学习和实践过程中更多面向3～6岁儿童，0～3岁婴幼儿的教养与3～6岁存在较大差异，拥有幼儿教师资格证也未必完全具备0～3岁婴幼儿的托育知识和技能。部分教师持育婴师证，但证书的获取门槛较低，无法保证质量。因此，目前托育服务的质量尚不能给予家长安全有效的保障。

三、改善托育供需问题的对策与建议

（一）整合多方力量，积极发展托育服务事业，扩大托育服务供给

3岁前婴幼儿的托育服务是关系国计民生的大事，政府需要高度重视，并强化其在托育事业服务体系构建中的角色和作用，大力支持托育行业的发展。

政府应将公共托育服务纳入发展规划，设置专项经费、进行服务设施和场地建设布局，新建或改建一批婴幼儿照护服务的专门机构。在积极增加或扩建幼儿园的同时，适当向下延伸招生年龄到2周岁，鼓励其他有条件的公办园拓展托班服务。在扩展公办托育服务、不断增强收托能力的同时，努力打造一批具有引领效应的示范机构。

积极引导和支持社会力量加入队伍，让其成为婴幼儿照护服务供给的主体。可以采用合作的方式创新服务供给，如公私合营、公建民营、公助民办等。［4］也可以在制定出台准入标准的前提下，借助利好政策以及适当的财政补贴或税收减免，鼓励有资质的集体与个人积极开办托育中心，拓展托育服务，如专职早托中心、幼儿园增收托班等；推进社区托管点、家庭式邻托等服务的发展。除此以外，企事业单位的职工亲子中心也是有效缓解托育需求的重要方式，可以鼓励或要求具有一定规模以上的单位以单独或联合的方式自办机构，为职工提供福利性婴幼儿照护服务的同时，还可有条件地辐射附近居民。

（二）把握不同需求，拓展托育服务形式和内容，优化服务结构

基于不同家庭对托育服务需求的多样化，在努力扩大托育供给服务，缓解供需之间量的缺口的同时，还要优化服务结构，改善需求与供给之间的失衡。

1.规范发展多种形式的托育服务机构，打造婴幼儿照护服务网络，满足家长差异化的托育服务需求。积极发展多种类型服务机构，如托儿所、以居住社区为依托的社区托育机构或托管点、家庭式的邻托中心、企事业单位亲子园等。在托育时间上，可以日托为主线，扩展全托、半日托、弹性托等服务，丰富托育形式。还可结合家长群体的特殊需求，增设临时托育、延时照料、假期托管等服务，全力构建系统、多样、丰富、灵活又有针对性的托育服务体系。

2.增加公共投入，着力发展普惠性托育服务。幼托服务事业具有公益性，要兼顾教育的公平性和普惠性。在统筹不同主体共同发展的过程中，政府需要发挥主导作用，坚持公平的教育价值取向，优先支持和重点发展普惠性托育机构，可以通过提供生均财政补助、房舍租金减免、税金优惠等方式，［5］避免过高的托育费用给家庭带来新的负担和压力，促进幼托服务普惠化。

3.在服务内容上，坚持儿童优先原则，基于婴幼儿成长特点和规律，实施差异化的保育与教育。悉心照护当是3岁前婴幼儿托育的主要着力点，要坚持以“保”为主，而且年龄越小，“保”越重要。伴随年龄的增长，可在“保”的过程中渗透“教”的内容，如兴趣培养、习惯与学习品质养成等，逐步过渡到保教并重。托育机构还应积极面向家长，服务家长，为家长提供必要的家庭教育指导，提升家庭育儿能力。

（三）加强立法建设，出台服务标准和规范，建立健全监管机制

导致托育市场混乱、质量无保障的主要根源在于幼托服务专项法律法规、相关标准和实施细则的缺失。国务院办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》指出：“加强婴幼儿照护服务专业化、规范化建设，建立健全婴幼儿照护服务的标准规范体系。”为此，可从以下方面加以落实。

1.从国家层面出台具有普适性的服务规范和标准，从准入资质、机构管理、服务内容、软硬件设施、人员设置与配备、安全保障等方面明确机构的创办与建设标准。由于不同城市及地域发展水平间的差异，各地托育服务发展的现状和特点也不尽相同，而不同家庭对托育服务的需求也呈现多样化的特点，因此，服务规范和标准还应具有一定灵活性，不同类型不同层次的托育服务标准分级制定，［6］确保让所有机构的建立和运营有策可循。

2.确定各类机构的主管部门，明确主体责任，并搭建不同部门之间的沟通平台，形成多部门协调机制，避免出现因各司其职而互不交流的状态，造成托育机构有审批无监管或监管不到位等问题。成立专门的托幼办或托幼管理中心，对不同托育机构设立、运营中的各项工作进行常规化、动态化监管。一旦发现问题，及时查处并责令整改。对问题较多或较为严重的机构，根据制度和规范做出撤销的决定，并进行相应惩罚，第一时间清除资质差或管理不善的机构。引入服务评估体系，对托育机构的环境、服务质量、人员资质等方面进行定期评估，［7］并将评估结果予以公示，设立奖惩。借助资金奖励、扩大宣传等方式激励机构不断提升服务水平。

3.相关部门和机构要有意识地加强对托育机构服务的指导。无论是生活的照料，还是早期的教养，都需要适合婴幼儿的年龄和发展规律。教育行政部门、卫生健康部门、师范类高等院校等应通过多种形式为托育机构提供专业指导意见，帮助其构建符合婴幼儿发展特点的服务内容和模式，促进服务科学化、专业化。

（四）完善人才培养机制，强化托育师资队伍建设，提升从业人员综合素养

专业人才是有效确保和提高托育服务质量的重要保障。目前托育事业从业人员主要存在两大问题：数量有缺口、专业化程度不高。为解决以上问题，全面改善托育师资力量，可从两方面着手。

1.努力开拓人才，扩大现有师资人员数量。鼓励大中专院校结合自身办学特色和资源，增设0～3岁婴幼儿托育教育相关专业，招收优秀生源，通过专业对口人才培养，打造一支具备育婴、保育、早教及托育管理等多领域复合的托育人才队伍［8］；或是面向学前教育专业学生开设托育教育相关的必修课程，拓宽学生学习领域和专业口径，扩大托育行业后备人才。另一方面，充分挖掘潜在的师资加入托育服务队伍。如放宽机构从业人员的年龄限制，吸纳有经验的优秀工作者（学前教育教师、保育员、医疗卫生系统专业人员等）重返工作岗位［9］；基于社区平台，发挥邻里资源，吸纳有经验的婴幼儿家长、退休老人等，还可招募志愿者，经过相关培训后共同参与托育服务事业，多种方式、多种举措共同缓解托育人才的瓶颈。

2.加强专业教育与培训，提升队伍专业素养。对于高校内专业储备人才的专业教育，在课程设置上避免“重教轻保”，保教应并重，甚至要适当“重保”。教学组织实施需将理论与实践紧密结合，重视实训实习环节，为学生提供专业实践平台，增强从业实践能力。同时，重视职业道德教育，将爱心、责任心等作为从业准备的重要考察要素。对于社会从业人员，建立正规的培训体系，严格准入制度。设定规范的鉴定认证体系，对培训内容、组织、考试及后期的持续评估做到统一监管，［10］保证和提高培训质量，提升职业资格证书的“含金量”，由此不断强化托育师资队伍的建设，提高从业人员的专业综合素养。