基层党建引领下的“三治融合”乡村治理体系探索——以漳浦县为例

林银叶

（中共漳浦县委党校，福建 漳州 363200）

乡村作为国家治理体系中的“神经末梢”，是最基本的治理单元。乡村治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，乡村治理的好坏对乡村社会的发展、繁荣和稳定具有决定性作用，同时，也是国家治理整体水平的重要体现。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。当前，我国社会正处于转型期，农村基层的矛盾、纠纷呈现出复杂性、多样性特点，乡村治理中面临的新情况、新问题也纷至沓来。［1］党的十九大报告中提出的“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，建设充满活力、和谐有序的乡村社会”，这一指导思想为乡村治理指明了方向和路径。

一、乡村治理工作取得的经验

近年来，漳浦县把乡村治理作为乡村振兴的根基，充分发挥党组织政治引领功能，以“弘扬法治文化，积极创建和谐文明乡镇”为目标，严格按照实施乡村振兴战略的总体要求，大力开展乡村依法治理工作，推动全县乡村社会经济和谐稳定发展，取得了明显成效。

（一）把落实主体责任作为重要抓手，建立健全治理工作机制

基层党组织既是反映民情民意、解决群众实际问题最直接最具体的地方，也是实现政情下达和民意上传的重要纽带。漳浦县把加强领导作为第一责任，健全基层党组织领导下的乡村治理工作机制，及时准确了解群众利益诉求，实现政府与群众的有效互动，密切党群干群关系，牢固树立党的群众基础，促进农村基础设施优化，完善农村公共服务，提高群众安全感、获得感，为更好满足群众需求等起到了重要推动作用。一是坚持和加强党组织对乡村治理的集中统一领导。［2］坚持把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的，各乡镇通过抓好村级换届选举，选优配强村两委班子，同时，定期下派一批县直部门优秀干部到农村担任第一书记，打造一支扎根基层、创新创业、致富带头的农村带头人队伍，为实现乡村治理提供组织保障。二是严格落实乡镇党委抓乡村治理工作的主体责任。近年来，漳浦县在乡村治理工作上加大力度，做了许多积极的探索，有效地进行了创新。在人力、物力、财力投入方面，党委和政府高度重视，为乡村治理工作提供了坚强的保障，在党委的正确领导下，政府治理、社会参与、村民自治呈现良好局面，形成良性互动，共建共治共享的乡村治理格局逐步完善。如绥安镇大埔村实行“党员+贫困户”联系帮扶工作机制，党员主动到贫困户中进行点对点服务，有效帮带贫困户脱贫。村党组织着力加强对村老人协会、理事会等协会组织的领导，充分发挥离任村干部、宗亲长辈等“老人家”的威望，组建“红袖标”志愿服务队，开展卫生监督、矛盾调解等活动，成为推动乡村和谐的重要力量。三是明确农村公共服务具体事项的权责清单。近年来，漳浦县在乡村资源、服务、管理等方面的工作加大力度，做了大胆尝试，有效地做到了重心下移，乡镇和村两委在管理和服务两方面的工作职责更加清晰，促进了高效联动。为村民提供的“一门式办理”“一站式服务”在行政村建设服务站得到了完善，基层管理服务便捷高效。乡村小微权力责任清单，农民群众、村务监督委员会和上级部门等多方监督体系不断健全强化，农村党务、政务、村务、财务公开制度化和规范化有力实施，农村公共事务监督有效实现。

（二）把加快发展作为第一要务，大力发展现代特色农业

近年来，漳浦县乡村充分依托资源禀赋，着力打造特色农业。一是发挥优势，打造核心产业区。立足漳浦实际，以“生态漳浦，XX 名镇”为主线，做大做强乡村产业。如长桥镇东升村探索并践行党建兴村“四个一”发展路子（种好“一棵树”、画美“一张图”、唱响“一旋律”、激活“一盘棋”），扎实推进抓党建促乡村振兴。2018 年11 月，胡春华副总理莅临东升村视察，充分肯定“四个一”工作成效。官浔镇大力发展花木产业，建设溪坂毓秀园、大坂花木园、宏盛花木园等名贵苗木集中展销区，打造花卉苗木基地核心产业区。将花卉苗木产业发展与村庄绿化综合考虑、统筹规划，按“前店面（花木展示店面）后基地（花木种植基地）”的模式，建设溪坂村“花木街市”景观集中展示区，发展花木商业一条街的模式。二是示范带动，提升省级粮食产能区建设。加大力度提升种植技术，推进“福建省粮食产能”和“农业农村部粮食产能”核心区建设。2019 年，农业采摘游解决了大埔村100 多名村民的就业，为大埔村创收50 多万元。三是因地制宜，带动一村一品多元化发展。立足全县200 多个行政村的实际情况，带动农业产业发展提质增效。官浔镇扶持锦江村水仙花、菊花培育种植和销售，下炉村高优农业、大棚蔬菜和水果的种植，红霞村的苹果枣、康庄村的马铃薯规模化种植，促进花木产业与高优特色农业齐头并进，相得益彰。

（三）把改善民生作为第一工程，打造宜居宜业宜游美丽乡村

近年来，漳浦县坚持不懈抓好改善农村人居环境等民生工作，全力以赴打造宜居宜业宜游美丽乡村。一是重塑乡村传统文化内涵和乡村特色。如绥安镇大埔村善用社会“协力画图”，筹建了“乡贤理事会”，引领外出乡贤在谋划发展、对接项目、争取资金上献智出力；同时用好老人劝导队、青年文明号、巾帼服务队，抓实日常宣传、监督和服务，助力人居环境齐抓共管。官浔镇充分发挥生态环境优势，借助三期生态水系的建设，深层次挖掘官浔文化、南溪古渡口文化、民俗文化、农耕文化和官浔芗剧，精心提炼主题，打造乡土味、个性化的美丽乡村；赋予村名、古渡口、河流等深层次文化内涵，打造美丽乡村文化品牌，营造浓厚乡村特色文化氛围。二是全覆盖分层次建设美丽乡村。因地制宜，在打造提升美丽乡村建设的基础上，深入推进农村人居环境提升工程，打造美丽乡村景观带。加快推进大埔村、后坑村、轧内村等省、市级美丽乡村示范点建设步伐，按照“分清楚”“扫干净”“保畅通”“摆整齐”的要求，合理规划美丽乡村建设，进一步提升美丽乡村内涵。三是多措并举保障群众安康。在社会治安管理方面，各乡镇建立健全镇村管理、服务、协调功能，建设“雪亮工程”，电子化治安管理有力实施，在全县各乡镇主要村庄路口安装的监控设备系统，有效实现了全方位、全时制的监控，大大提高了农村治安防范的力度和时效。在水资源保护方面，大部分乡镇选派若干名河道专管员，每天进行污染巡查，清理重点流域水葫芦、建筑垃圾等，加快辖区河道水质提升，保障辖区水流域的生态清洁。在卫生健康方面，许多行政村配备卫生室，配有专职医生和卫生员，为村民的卫生健康安全提供有力的保障。

二、乡村治理存在的问题

经过四十多年的改革发展，农村生产方式和农村社会结构均发生了巨大变化，漳浦县乡村面貌焕然一新，治理成效显著，同时，一些亟待改进和完善的问题也偶有存在，具体表现在：

（一）乡村治理主体弱化

根据2021 年6 月8 日漳浦县第七次全国人口普查公报，漳浦县常住人口646838 人（不含古雷港开发区），乡村人口304745 人，占47.11%，与2010 年第六次全国人口普查相比，乡村人口减少52101 人。乡村人口中，大部分年轻人大学毕业后选择留在城市就业，或者初中高中毕业就外出到城市务工，乡村中大部分为老年人及未成年人居住，村民自治组织缺乏年轻血液。全县常住人口受教育程度偏低，拥有大专以上文化程度的人口仅为48800 人，占7.5%，乡村受教育程度更低，村两委班子文化水平普遍偏低。此外，乡村传统文化受到城镇化进程快速发展的冲击，导致乡村治理的村民主体在文化意识方面相对弱化。

（二）村民参与政治意识薄弱

漳浦有些乡村村民观念上比较保守，他们认为乡村治理是政府的责任，与自己关系不大，还存在“等、靠、要”思想。有些乡村村民法治意识薄弱，认为自己不惹事，安分守己就行，不了解法律知识，对政府推进的法治宣传活动也不感兴趣。许多乡村居民主要从事分散型的生产活动，处于“半工半农”状态，对村内事务关注度不高，对乡村治理的参与度不高。在消息相对闭塞的落后农村，农民忙于农作物种植以及挣钱养家，基本无暇顾及这些在他们看来不能带来经济利益的事情。

（三）乡村产业经济匮乏

农村经济发展相对比较落后，漳浦大部分乡村受地理环境、交通配套等方面的影响，“靠山吃山、靠海吃海”，以第一产业为主，经济来源主要依靠农业种植、家畜养殖、鱼虾养殖等。许多村民依旧过着自给自足或者基本满足需求的生活。大部分乡村产业基础薄弱，没有规模产业支撑，生产呈现“碎片化”特点，乡村社会经济发展相对缓慢。尽管近年来部分乡村地区已发展“民宿”“乡村旅游”“农家乐”，但规模相对较小，缺乏特色，带动当地经济发展成效不显著。［3］由于经济拮据，再加上教育资源的匮乏，农村的孩子在九年义务教育之后，大部分便不再继续求学，形成了恶性循环。农村经济的落后造成村里的青壮年大多外出打工，使得村里只有老人和小孩在留守，而受了一定教育的年轻人向往机会多的大城市，最终造成新农村经济发展缓慢的局面。

三、提升乡村治理水平的对策建议

乡村治理体系和治理能力现代化是我国农村工作的重中之重，目前，还有很多工作处于探索创新阶段。本文结合漳浦县实际，探讨加强党建引领“三治融合”乡村治理体系对策措施，以期推动乡村社会健康发展、蓬勃向上、和谐有序、有效治理。

（一）强基固本，完善乡村治理体制机制

乡村治理是国家治理的基础，事关国家经济发展和社会政治稳定大局。因此，要建立健全领导体制和工作机制，促进法治、德治、自治三者融合的乡村治理，有效推动，确保社会治理的重心下移到基层，形成“政府治理、社会调节、居民自治”的良好局面，实现良性互动。一要创新党建引领。树立大局意识和全局观念，改变传统治理模式，树牢鲜明导向，确保党的一切工作落实到支部；以乡村选举换届为契机，选优配强村主干，定好“领头雁”，确保党的基层组织体系坚强有力；充分发挥党员模范带头作用，加大工作力度，培养发展新党员，实现组织优势与工作优势转化；健全村级工作汇报研讨机制，比如，村民委员会等村级其他组织向党组织定期报告工作，村里重要事项、重大问题由村党组织研究讨论等；优化构建“以党建引领为核心、村民自治为基础，法治、德治、自治相融合”的乡村治理模式。二要加强人才队伍建设。抓好各类人才资源的挖掘聚合工作，充分发挥人才资源的引领作用，尤其是“农村致富能手、外出务工经商人员、高校毕业生、退役军人”等优秀人才，要加以重用，让他们在乡村治理中发挥积极作用；探索创新工作机制，如选派专业技术人才驻村挂职，鼓励优秀大学生返乡创业等；［4］构建新的现代农业发展体系，以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑。三要推进协同发展。大部分乡村具有分散、偏远、孤立的特点，在乡村治理体系和治理能力现代化建设中，协同、优化、共赢、发展就变得尤为重要。只有资源共享、科学配制、互相促进、相互激发、优势互补，乡村治理体系和治理能力的短板才能得到弥补。比如，可以在乡镇之间实行签约结对，实行“人才共建”的干部成长计划，促进干部成长。还可以借助乡镇与乡镇之间的工会、共青团、妇联、科协、关工委以及行业协会、商会等各类平台，开展人才联育。此外，要加大力度鼓励先进，选树宣传乡村治理的各类标兵典型，定期组织开展乡村治理示范村镇创建活动，充分发挥典型引领带动作用，营造健康良好舆论氛围。

（二）激发活力，充分发挥村民主体作用

深化村民自治实践，充分发挥村民在乡村治理中的主体作用，激发村民主动参与公共事务的积极性。一要增强治理能力。基层党组织是村民自治组织，肩负着基层自我管理的任务。在乡村建设中，政府无需对村党组织事务统包统办，而要注重培育村党组织的自治能力。因此，要站在社会治理、和谐社会构建的高度，坚持以人为本、服务优先、多方参与、共同治理的工作原则，着力解决影响乡村建设思想观念、设施条件、经费保障等方面的困难和问题。个别村干部认为治理体系和治理能力现代化纯属国家行为，是国家层面的顶层设计和制度安排，乡村只要跟着走就行。［5］其实不然，要实现治理体系和治理能力现代化，立足点在基层、关键在基层、发力点和具体抓手也应在基层。只有充分认识到这一点，才能重视、指导并着力推进乡村治理体系和治理能力现代化建设。基于此，应将乡村治理体系和治理能力现代化探索创新作为一项重要工作展开，这不仅要改变当前的滞后状态，而且要强调其前瞻性、超越性、引领性作用，从而成为乡村社会发展的强有力支撑。二要加大培训力度。目前，乡镇培训主要集中在有限的干部，有的只是主要干部，而让农民接受培训的机会少之又少。因此，应在这方面加大力度，除了请进来专家学者给农民授课，通过网络给农民上课，还要让农民走出去，到大学等处直接授受培训，这是打开农民视野、丰富知识、改变思维观念的有效途径。有条件的地方可以自办乡村夜校，利用农闲和晚上时间给村民补课，或者充分调动乡村精英的积极性和创造性，让他们为广大农民授课，甚至可让普通农民登台讲解或相互交流，从而达到相互促进、相生相长效果。也可以挑选优秀农民尤其是青年农民到大学接受再教育。此外，可以结合本地实际进行普法宣传，开展乡村“无讼”活动，建设法治乡村。

（三）因地制宜，用新发展理念指引乡村振兴

乡村要振兴，必须要结合当地实际，用创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念统领工作，在吸收借鉴典型经验的基础上，因地制宜发展乡村经济，促进农业增效、农民增收、农村增绿。一要加快培育新动能。遵循“农业供给侧结构性改革”这条主线，发展地方特色农业，倡导“一乡一品”“一村一品”的特色农产品，加快农村一、二、三产融合，加快“粮食、蔬菜、水果、茶叶”等特色优势产业链的形成；大力培育多样化的经营主体，如村集体、农户、公司、企业、合作社等；加大力度促进资源整合，使产业、项目、资金、科技、人才等各类资源在整合中得到优化；激励品牌创优积极性，培育具有影响力的农业品牌，如区域品牌、企业品牌或特色农产品品牌。二要提升农业综合效益。加快推进乡村信息化的普及，确保落地，进村入户，推动“农业科技研发、技术推广和装备提升”等新领域技术的培育；构建全产链条农业产业体系，促进“产加销一体化、农工贸一条龙”产业体系的形成，提高农产品附加值；探索利益联结机制，农村农民大多以土地、资产、资金、技术、劳动力等合作联营，这样的联营有利于村集体经济、农民与经营主体经济的建立，形成密切联系，在共享改革发展红利的同时，人民群众的获得感、幸福感也得到了增强。