教育共治：意蕴、挑战与突破

朱丽

（上海市教育评估院基教评估所，上海 200031）

从产生历史来看，“治理”（governance）并非一个新词，但自2013 年党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化后，“治理”再度成为我国理论与实践中的一个热词和研究生长点。2021年4 月，中共中央、国务院颁布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出主要目标是“力争用5 年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。

在教育领域，《中国教育现代化2035 年》提出了推进教育现代化的八大基本理念，其中之一为“更加注重共建共享”，并明确提出到2035 年形成“全社会共同参与的教育治理新格局”。作为一种手段，教育共治既是治理的具体方式，又可视作治理的本质特征，加强对共治本身（如共治主体、共治机制等）的研究对于实现教育治理现代化具有重要意义。

一、教育共治的意蕴

一般认为，“治理”产生于西方社会，是人们针对政府和市场在解决社会公共事务中的局限性（或称“失灵”）而进行的思考与应对，“治理被看作了新的救世良方”［1］。从治理的相关理论出发，教育共治可以从以下方面来理解：

（一）教育共治是基于多主体参与的网络化公共行为

从本质上来说，治理是一种过程，在这一过程中突破了单一治理主体的局限，强调权力去中心化，主张多元主体参与公共事务，主体包括各种公共或私人的个人和组织。［1］

在教育领域，除了政府和学校，社会组织及其他利益相关者（如家长、社区等）等多方利益主体也应参与教育中，不同主体构成一个共治的治理格局。在共治的过程中，政府起着宏观管理与指导作用，学校自主办学，社会组织和其他利益相关者广泛参与，享有参与权、知情权、监督权等权利，各主体在共治过程中通过上下、左右的相互影响构建一个自主运行的网络治理结构或秩序。

（二）教育共治是一个民主协商的过程

“治理”不同于自上而下、以权威为中心的“统治”和“管理”，它是一个多主体参与、共同处理公共事务的网络结构，即多主体共治（Co-governance）。从管理到治理的范式转型也受到了民主化、全球化的社会变革浪潮的推动，多主体参与的主要原则是民主协商。杜威认为：“民主不只是一种政治形态；主要乃是一种共同生活的模式，一种协同沟通的经验”“本来是空间距离相隔的人们，因为参与共同的兴趣利益而彼此行为互相参照，自己的行为因考虑到他人行为而有要点与方向，这等于打破原来存在阶级、种族和国家领土之间的屏障，使人们能看见他人行为的重要性。”［2］在教育治理过程中，人们正是基于共同的利益参与到教育事务中来，体现了一种民主精神。在参与中，人们通过协商对话来解决冲突和矛盾，以达成最大共识，在不断地调整中最终实现共同利益。

（三）教育共治是一个实现公共利益最大化的过程

治理理论的主要创始人罗西瑙将教育共治定义为一种由共同的目标所支持的一系列活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要强制力量克服挑战而使别人服从。［3］从根本上来说，治理是一种手段而非目的，其最终目的是“在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”［4］。在治理过程中，多主体之间（包括政府、学校、社会组织以及利益相关者）通过民主参与、协商对话、平等互动等机制来共同处理公共事务，对教育治理中的权力运行和政策实施进行监督、矫正，形成合理的利益表达与调整机制，确保实现教育公共利益在不同利益相关者间的均衡分配以及整体利益的最大化，以达到善治的目标。因此，在本质上，教育共治是达到善治的过程。

二、教育共治面临的挑战

教育共治的过程远非将人们集合在一起处理事务那么简单，在实践过程中会有各种挑战和困境。正如政府和市场治理会不会失灵？治理会面临什么样的风险呢？客观地说，受各种因素的影响，教育治理并不是替代政府失灵和市场失灵的完美方案，也有其缺陷。

（一）教育体制内长期存在的科层制惯性，导致参与者主体意识缺乏

长期以来，我国教育采取的是自上而下的政府管理模式，政府既是教育的提供者，又是教育的管理者，还是教育发展的评价者，包揽了所有的教育权，“事无巨细”无所不顾及，是“全能型政府”。其后果是，一方面导致学校办学主体性缺乏，学校活力不足，教育行政效率低下；另一方面导致教育利益相关者参与意识不够，对教育难以发挥有效的促进与监督作用。

同时，受长期官本位思想的影响，我国的教育体制也带有浓厚的“行政化”和“科层制”色彩。“我国在长期的教育管理中形成的行政文化，易导致管理层的专断与被管理层的隐忍，进而使理论上的平等幻灭成为现实中的不平等”［5］。的确，由于科层制的教育体制采取自上而下的管理模式，形成了一种“上层发令、下层执行”的行政习惯，下层习惯于服从上级的管理，或者由其代表行使权力，下层的主体意识和参与意识均不强。对于该发言表态的公共事务，有的人漠然处之、冷眼旁观，表现出“事不关己高高挂起”的“精致的利己主义”态度，有的人认为“说了等于白说”，还有的人怕惹麻烦，以沉默来求得“明哲保身”，他们或主动或被动地放弃了自己享有的权利和应承担的责任。有研究者认为，我国“社会治理共同体面临着三个依次递进的难题：一是如何推动个体走出私人生活空间，关注治理领域的公共问题，从而基于公共福祉而积极行动；二是如何推动公众在公共问题治理中形成积极、有序的良性互动，从而超越狭隘的私人利益，追求共同体的总体价值与目标；三是如何推动公众普遍参与的社会调节机制与政府治理机制紧密协同，使得社会治理共同体得以持续深化发展，并得到制度有效确认。”［6］前两个难题便是我国公民的主体意识和参与意识的缺乏，还难以走出“小我”的立场，以追求共同体利益为己任。

（二）教育利益相关者利益偏好不一致，导致组织效率低下

在治理视域下，共治的理想在于通过分权、协商、自治等技术手段，增强公共事务处理的灵活性，从而提高效率。但现实与理想之间难免存在一定的差距，利益相关者并非一个“铁板一块”的整体，而是一个具有“异质性”的群体，“‘相关的’利益集团是如此之多，又如此多样，以至于要设想可以确保代表整个共同体的任何制度机制都是困难的，如果不是不可能的话”［7］。作为个体的人，除了共同利益，他们还有各自的私利，而这些私利与共同利益，各私利之间并不总是一致，有时甚至是相互冲突的。在利益冲突的情况下，如果各参与主体从各自的利益出发，各执一端，互不相让，反而会降低组织运行效率，影响决策质量。另外，由于治理的一大特征是“公私部门之间以及公私部门各自的内部的界线均趋于模糊”［4］，界线的模糊也包括责任界线的模糊，假如责任归属不明，当出现问题时，不同主体之间容易互相推诿、逃避责任或相互指责，而一旦难以追责，可能就会出现“公地悲剧”，最终损害公共利益。

以家长参与为例。当前家长参与学校教育对于孩子的成长具有重要意义已成为一种共识，需要加强家校合作以形成最大育人合力。但需正视的是，学校是面向所有学生的发展，而家长更关注自己孩子的成长。当学校整体发展与学生个体需求之间发生矛盾时，家长可能会更倾向于维护自己孩子的利益，而非“以大局为重”。在这种情况下，当学校需要花费大量的精力来处理矛盾纠纷，无疑会降低组织的效率和效能。

（三）教育共治主体水平存在差异，导致参与者分享的权力不均等

教育是一个涉及千家万户利益的民生事业，其相关利益者众多。从教育的直接利益相关者来说，政府、学校、家长和社会是其主要治理主体。从理想形态来说，在共治过程中，各主体应该“共同参与教育公共事务，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任”［8］。即共治的关键在于“共同”，各主体共同发挥作用，共同承担责任。但事实上，由于各共治主体所具有的社会地位、经济条件以及自身的专业能力等都存在一定的客观差异，导致各主体的权利与责任不一定对等。

在治理过程中，强势群体对决策的影响力要大于弱势群体，而一旦出现治理失败，承担责任的往往又是弱势群体。例如，社会组织是教育共治的一个主体，但由于我国的公民社会（公民组织）发展还不完善，民间社会组织（如教育第三方机构）的专业性还有待提高，由此在与政府、学校的共治过程中，其在地位、发言权等各方面都要弱于政府和学校，进一步限制了其在共治中所应发挥的作用。此外，由于各种客观差异的存在，且教育治理领域的专业性，可能会形成参与中的精英主义倾向，即那些拥有较多权力和资源的个体或群体拥有更多的发言机会和影响力，相对于普通公众有更大的权力影响决策过程和政策质量。

三、教育共治实现的可能路径

在利益多元时代，要实现多主体的教育共治，突破教育共治过程中面临的各种困境，还需要进行多方的探索，包括通过一系列的机制来维系和推动共同的行动，提升治理主体的能力，实现不同主体间的包容共享，以争取最大的公共利益。

（一）以机制构建作为前提与保障

教育治理的过程从本质上来说是多主体共治的过程，而如何实现共治还需要一系列的机制来调节与保障，这也是实现有效治理的前提条件。例如，针对我国社会参与教育治理机制的不够完善，《中国教育现代化2035 年》中明确提出要“推动社会参与教育治理常态化，建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制”。总体来说，实现教育共治的机制主要包括以下几个：

1.民主参与机制

“善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作。保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治。善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不可能存在。”［4］的确，没有民主参与机制作为前提，要想实现有效的治理只能是“空谈”。“民主”一词从字面来理解即人们通常所说的“主权在民”，权利包括参与权、选举权、表决权等。当前，民主已不限于政治领域，而成为一种与人们日常生活密切相关的生活方式。作为一种社会状态的民主是人们共同生活的模式，在这个共同体内，大家超越了狭隘的自我而基于共同利益彼此尊重与合作。

在现代民主中，公众的参与是必需的，这是治理不同于管理的一个显著特征。然而，这并不意味着公众应该同等同时参与公共事务中，这是不现实的。就决策而言，托马斯（J.C.Thomas）认为“公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求（quality）和政策可接受性要求（acceptability）之间的相互限制”［9］。如果公共政策的质量要求高，必然要维持决策的专业化标准等要求，此时需要参与的公众数量就有限制条件；如果公共政策对公众的可接受性有较大的需求，此时需要吸纳更多的公众参与，分享更多的决策权。也就是说，不能简单地认为公众参与越多越好，范围越大越好，需要在政策质量和效能之间找到平衡。

教育是一项专业性的活动，然而其专业性又总是受到挑战，毫不夸张地说，教育是一个社会热议度最高、参与最广的领域之一，所有人似乎都能对教育发表意见。教育的专业性果真如此之低吗？答案是否定的，从教育学的学术发展史来看，教育学的学科独立性已是一个不争的事实，其学科基础涵盖了美学、生物学、社会学、哲学、人类学等众多学科，教育学是一门交叉学科。在现实中，要成为一名专业的教育工作者需要经过专门的教育理论学习与实践训练。因此，在教育治理过程中，并非所有教育事务都需要所有利益相关者来参与，内部事务（如学校的人事选任）就不需要普通公众参与，学校课程设置等专业领域只能是有限的公众参与。但与学生的发展相关的问题，则需要广泛听取利益相关者的意见，参与者的面要广。

2.公共协商机制

在共治过程中，共同利益的实现只能通过各主体之间的对话与协商来达成，因为“协商允许个人或群体从其他人从未考虑或想到的立场、境遇、有利位置等方面向他们描述‘事情看起来如何’”［10］。在协商过程中，各主体能够跳出自己的立场，从大局出发，认真审思、衡量共同利益、目标与任务，通过对话、讨论、辩护、论证来理清各自的权益和责任，通过让步与妥协以作出个体利益偏好的最大改变，“减少噪声干扰”，从而达成“重叠共识”，采取一致同意的行为，以推动治理过程的顺利进行。

在协商过程中，相互沟通与交流构建了一种开放的利益表达渠道，让不同的声音都能发出来，确保处于协商边缘群体的声音与诉求能够被倾听，避免协商过程为少数精英群体所主导，尽量减少决策成本，提升决策的民主性。例如，在家校合作中，学校在制订学校发展的有关政策时，不能只是吸纳“精英分子”的家长参与，还要听取处于社会经济不利地位的家长参与，如在班—级—校三级家长委员会中纳入不同社会背景的家长参与，确保在不同文化程度、经济收入等方面存在差异的家庭都能同等地参与学校的各项活动。

3.权力制衡机制

权力的英文为“power”，本质是指一种力量。马克斯·韦伯（M.Weber）认为“权力是处于社会关系之中的行动者排除抗拒的可能性，它意味着在一种社会关系中，哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的机会，不管这种机会是建立在什么基础之上”［7］。权力是一种主体间的关系，权力主体拥有对权力客体的支配权，权力客体需服从权力主体的意志。与传统的统治和管理中政府独揽权力不同，在治理过程中，政府将部分权力和责任下放给教育治理主体，权力在不同的主体间是分散的，而不是单一的和自上而下的，为多元主体所共享。

教育多元主体共治的一个重要前提是在不同利益相关者及群体中进行权力的配置（即分权与授权），保持权力在不同主体之间的分享，以实现教育系统的良性运转。然而，在教育共享共治的过程中，在政府、学校和社会之间，权力并非均等分配的，在不同的主体间存在着强势群体与弱势群体之分，而掌握权力的大小必然会影响不同主体的发言权、表决权等，因而需要建立权力制衡机制。制衡机制是通过一定的制度调节（如监督、限制及问责等）使治理过程中各主体所拥有的权力保持相对均衡，避免部分人或群体拥有过多的权力，这需要实现教育权力运行的制度化与规范化、运行过程的民主化和法制化来达到权力制衡的目的。权力的制衡需要从内外部两方面来实现。孟德斯鸠等思想家认为，权力只有用权力来约束，依据需要来进行适度分权以实现不同权力主体间的制衡，即以“权力制约权力”，是一种内部制约。监督与问责虽然也可作为一种内部手段，用于不同主体之间的互相监督与问责，但主要是外部的权力制衡手段，由外部的第三方来实施。监督是一种事前行为，而问责则是一种事后行为，二者都是治理的手段。需要构建完善的监督与问责机制，增强各主体的自我约束意识和责任意识，规范各主体的行为。

（二）通过公民教育提升现代公民的公民素养

教育治理现代化包括治理体系和治理能力的现代化。治理能力既是治理现代化的内容也是推进治理现代化的途径和保障。治理现代化首先是人的现代化，因而治理能力终归是治理主体的能力，而其中公众能力的现代化是极其关键的，否则民主参与、共同治理都只停留在理想层面。“善治有赖于公民资源的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治……公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。”［4］但正如前所述，公民参与本身具有不完善性，因为公众参与教育共治并不必然意味着他们知道自己在共治中所扮演的角色，以及如何在共治中进行合理而正当的决策、行使自己合法权利，这些都可能影响公共决策的质量。

可以说，培养与现代治理要求相符的现代公民是实现共治的重要前提。那么，何谓现代公民？现代公民是与奴隶社会、封建社会下的顺民、臣民相区别，与现代社会民主、平等理念相适应的社会主人，他们是富有主体精神、参与意识，能够充分认识自己社会责任，具备行使权利和履行义务的能力的公民。从治理角度而言，公民素养的培育主要包括以下几点：首先，是契约精神。契约生于至少两个具有自由意志的主体之间，双方通过订下约定来规定彼此的权利和义务，遵守契约便是正义的。共治的过程是多元主体共同参与的，各主体必须遵守预先设定的规则，即具备契约精神，否则共治就难以为继。“治理的根本精神是契约观念，这种精神深深地蕴藏在西方以平等自由权利为核心的公民文化之中。在个体层面，它要求自由精神、平等观念、责任意识、积极参与意识、宽容精神、互利互惠的精神。”［11］其次，是批判性思维能力。批判性思维（critical thinking），又称审辨性思维，本质上是一种对他人或自我的一种反思，但又不同于一般的反思，需要依据一定的原则和方法，经过科学分析、逻辑论证而得出合理判断的思维过程。要理解“批判性思维”的概念可以借助“批判性思维的大三角形”，即“批判性（怀疑性）、合理性（逻辑性）、反思性（反省性）”来思考［12］；最后是积极的行动能力。一个共同体要形成良善的秩序，必然需要全体成员的共同参与、维护与推进，如果参与仅仅停留在思想层面而无实际行动，任何的理想都不可能实现，只能称为“幻想”。参与共治的公民需要在具备契约精神、批判性思维能力的前提下采取理性行动来实现共同体的利益。

现代公民的培育有赖于加强公民教育。党的十七大指出：要“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”，要实现真正意义上的共治，还必须加强公民教育。公民教育有广义和狭义之分。广义的公民教育是指培育人们有效参与国家和社会公共生活、培养明达公民的各种教育手段的总和；狭义的公民教育是指为培养参与国家或社会公共生活有效成员所需知识的公民学科［13］。从人的发展来看，公民意识的培育需要贯穿人的一生，从孩子入学之初便应在各学科中渗透公民教育，在孩子成人走向社会后仍然需要通过多种途径来实施公民教育，为社会培育合格的公民。只有每一个公民都能具备强烈的公民意识，社会治理才有可能实现。

（三）政府应加强在教育共治中的元治理

治理可以弥补政府和市场在应对社会问题与公共事务中的一些不足诚如政府和市场会失灵，治理也具有一定的风险，“领导者的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度等，都能给治理播下失败的种子”［4］，因而有必要加强元治理，降低治理的风险。元治理（metagovernance）是“自组织的组织”“承担着设计机构制度，提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调”［4］。

那么，谁是教育元治理的主体？教育是一项准公共事业，其中义务教育更是一种纯公共产品，关系到千家万户的利益，不能完全交由市场和公众，只能由政府来承担。虽然在教育治理过程中，政府的角色发生了变化，从“划船者”转向了“掌舵者”，但由于政府是公权力的主要代表，依然在教育这个复杂的大系统中发挥着关键的、主导的作用。在参与治理的多主体中，“政府被视为‘同辈中的长者’，虽不具有最高绝对权威，却承担着确定教育发展方向、目标、标准的重任，为多方主体参与管理提供共同的行动目标和行为准则。”［14］在教育治理现代化过程中，政府作为“掌舵者”，承担着组织、协调等多重重任，但主要聚集在宏观层面，主要包括：制定发展规划和标准，为各类教育发展指明方向；制定各项法律法规，为各参与主体提供行动准则，保障合法权利，限制不当权力，促使不同主体之间协商与合作在面对冲突时仍然得以继续；培育良性发展的公民社会，为其生长提供适宜的“土壤”，从而为其参与教育共治提供可能；等等。