审计促进乡村振兴的制度供给研究
2021-12-07傅佳仪
傅佳仪
(福建江夏学院会计学院,福建 福州 350108)
2021 年2 月25 日,“国家乡村振兴局”正式挂牌,存在了34 年的“国务院扶贫开发领导小组办公室”完成重要使命,成为一个历史符号。从脱贫攻坚到乡村振兴,任务更加艰巨、使命更加光荣。制度供给作为促进乡村振兴的基础要件,其政策导向、政策质量、政策执行等都直接关系到乡村振兴的成效。
一、从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接的制度经济学分析
从脱贫攻坚到乡村振兴,我们必须分析有效衔接的制度需求和制度供给,以期巩固脱贫攻坚成果,促进乡村全面振兴。
(一)从脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接
1.范围衔接:脱贫攻坚的任务范围是贫困地区、贫困人口,乡村振兴的任务范围则涵盖所有农村、全体农民。因此,从脱贫攻坚到乡村振兴,我们既要关注巩固脱贫攻坚成果,防止出现大规模返贫,又要关注更多农村、更多农民的发展问题。
2.产业衔接:乡村振兴的前提是产业振兴,从脱贫攻坚到乡村振兴,应推进产业扶贫到产业振兴的转变。有些产业扶贫可能是嵌入式的,乡村振兴需要进一步实现产业根植;有些产业扶贫可能是初级的,乡村振兴要进一步提档升级;有些产业扶贫可能是单一环节的,乡村振兴需要进一步实现产业链的前后延伸;有些产业扶贫刚开始是“输血”扶持的,乡村振兴要提升产业的“造血”功能。实现这些转变,既要因地制宜地挖掘和突出地方特色,又要遵循产业自身的发展规律,还要加强后续扶持,顺利实现产业衔接。
3.扶持衔接:脱贫摘帽不是终点,而是振兴奋斗的新起点。对脱贫县要扶上马还要送一程,要建立防范返贫和新生贫困的长效机制,建立解决次生和相对贫困的预警机制,主要帮扶政策仍要在一定时间内保持总体稳定。因此要通过建立健全责任体系、监督体系等,丰富和完善衔接的体制机制。
4.人才衔接:人才是乡村振兴的根本,从脱贫攻坚到乡村振兴,必须培育高素质农民。脱贫攻坚首先解决就业,乡村振兴必须着眼长远发展;脱贫攻坚要扩大就业容量,乡村振兴要进一步提升就业质量;脱贫攻坚是对外输出和对内扩大就业相结合,乡村振兴将引导一部分人口返乡创业就业;脱贫攻坚关注农民收入的增加,乡村振兴需要进一步培育人才队伍。因此,从脱贫攻坚到乡村振兴,人才衔接是必需环节,尤其是乡村基础设施建设、乡村学校建设、乡村师资水平等方面要加大力度,营造本土人才成长和外来人才入乡的制度环境。
5.主体衔接:脱贫攻坚过程中,不少龙头企业的带头作用功不可没。乡村振兴既要有“龙头”的引领,也要有农户主体作用的发挥。因此,实现乡村振兴,既要大力推进农业企业与农户的深度融合,在资金、土地和税收等方面给予龙头企业“精准滴灌”,又要优化农业企业和农户的利益联结机制,发挥农户在乡村振兴中的主体作用。
(二)乡村振兴的制度经济学分析
袁方成[1]、叶兴庆[2]等学者对乡村振兴的制度保障进行分析,但更多的是从乡村振兴对制度需求的角度进行研究。乡村振兴也具有公共产品的性质,它和脱贫攻坚一样需要政府的推动,因此仍需进一步对制度供给的经济学特点及其带来的审计要求进行研究。
1.乡村振兴属于市场失灵领域[3],需要制度的引导。从客观情况看,在当前及今后一段时间中,农村人口持续外流是市场规律作用的结果,不论是设施建设、人才队伍、产业基础还是资金偏好,乡村都远远不如城市有吸引力,单凭市场机制难以满足需求;从主观上看,乡村人口对产业、市场、金融、信息等各类资源的认知程度,较城市人口要少得多,随着青壮年人口向城市转移,留在乡村的人口对乡村振兴的愿景不够积极,乡村与现代市场的联系不够密切,市场机制的发育不够完善。因此,乡村振兴需要研究制度的供给,以期引导市场要素按照有利于乡村振兴的方向流动。
2.乡村振兴投入符合公共池塘资源特征,需要改革制度供给。公共池塘资源既不同于纯粹公益物品的不排他和共享用,也不同于私益物品的可排他、个人享用。它是兼具竞争性和不易排他性,即增加一个人使用将减少其他人使用,但排他成本高。从投入的资源看,一个地方使用了,其他地方就无法享用。从排他性看,一个项目列入,就可能无障碍地享受配套项目的扶持,除非在一定时间后的考核将其排除。解决这些问题必须改革制度供给,形成有效约束,促使资源分配、管理、使用、监督更加到位。
二、审计促进乡村振兴制度供给的成效分析
随着乡村振兴的推进,审计机关通过推动规划编制和落实、制度建设、产业效益、资金管理等,有效地促进制度供给,为乡村振兴贡献了审计力量。
(一)推动规划方案的编制和落实
推动规划的编制是审计促进乡村振兴制度供给的起点。从国家审计署公布的2019 年乡村振兴相关政策和资金审计结果看,14 个县存在乡村振兴地方规划或相关工作方案编制滞后、内容不全面、目标不科学、规划不合理等问题。
(二)推动制度的建设和完善
促进制度建设是审计发挥作用的内在要求。国家审计署的乡村振兴审计报告将制度建设的情况放在第一项,指出了4 项制度未出台或修订的问题,要求有关单位限期依法向社会公告整改结果,有力推动相关制度的建设。
(三)推动项目效益提升和产业引领
乡村振兴以产业振兴为前提,审计机关把产业引领项目,特别是一、二、三产业融合项目作为审计的重点,在审计报告中反映了3726 个未开工项目、2092 个因没有验收尚未投入使用的项目,以及2 个省未完成益农信息社建设目标任务。还有的将产业扶贫资金作为分红资金发给贫困户,未发挥合作社组织带动贫困户稳定增收脱贫的作用。审计的重点是产业融合的农产品产地初加工补助项目,这些问题的揭示不仅促进项目效益的提升,还有力地促进各地加强产业引领,提升“造血”功能。
(四)推动资金管理的规范化和效率提升
资金使用规范与否、效率高低直接关系到乡村振兴的效率和质量,国家审计署密切关注乡村振兴资金的管理,对全国179 个县专门开展了惠农补贴资金的审计,发现了滞留闲置资金、挤占资金、骗取套取资金,以及惠农补贴政策统筹力度不够、补贴发放和监管不到位等问题。在审计部门的督促下,相关单位积极整改,已追回或盘活涉农资金4486.62 万元,加快拨付滞留资金4804.65 万元。
三、审计促进乡村振兴制度供给的作用有待进一步发挥
目前的审计对于乡村振兴制度供给有很好的促进作用,但也存在一些问题,如审计的理念和方式转变不够到位,有些地方审计的重点、方式尚未转变,仍然聚焦在政策落实上,对规划、引领的关注不够,制度供给仍有改进的空间。
(一)审计对制度供给的引领性、可行性关注不够
乡村振兴需要相关政策的引领,目前的基层审计大多聚焦资金的使用和政策的落实,对于政策是否完备、是否具有引领性和可行性关注不够,基层审计促进政策落实的功能尚未得到充分发挥。
(二)审计对制度供给的稳定性、协同性关注不够
目前对产业政策的稳定性关注不够,乡村产业“革命”、产业链延伸有待破局,“小散弱”困局有待破解,企业与农户利益联结机制有待构建;对农村人才政策的稳定性关注不够,乡村人才的根植性问题有待破解;对金融政策的稳定性关注不够,农户和企业的预期有待稳定。这些政策必须相互协调、相互促进,但是有的审计对于政策衔接、协同的关注不够。
(三)审计对投入绩效的监督时效性、实效性有待提升
目前主要是政策措施落实的跟踪审计,而对投入绩效的审计少之又少;审计大多是事后监督,浪费的资金难以追回,对投入绩效的提高不多,如何提升监督的时效性、实效性有待进一步研究。
(四)审计对制度供给的创新性关注不够
在脱贫攻坚时期,贫困户对政策帮扶、资金帮扶、产业帮扶存在一定的路径依赖。乡村振兴迫切需要改变制度的路径依赖,有效实现制度转型,提升资源配置的效率,但是当前审计对制度供给的积极创新促进不够。
(五)审计对制度供给的过渡性关注不够
根据2021 年的中央一号文件,脱贫攻坚目标任务完成后,对摆脱贫困的县,从脱贫之日起设立5 年过渡期。可见,过渡期的脱贫攻坚工作仍然是乡村振兴的重要内容。但是从已有的审计报告看,对于“返贫”问题的关注不够,对于返贫的预警机制、动态跟踪机制、帮扶机制的制度供给监督不多。
四、审计促进乡村振兴制度供给的对策建议
促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接,审计要充分发挥扶贫审计所积累的经验做法,并深入研究衔接工作,以审计促进乡村振兴的制度供给,为乡村振兴贡献审计力量。
(一)以审计促进资金分配机制的完善
一是以审计促进分配用途的优化。关注是否既重点支持特色优势产业,又持续预防、监测返贫问题,支持易地扶贫搬迁的后续工作,以及整治必要的农村人居环境、补齐小型公益性基础设施建设短板等。二是以审计促进分配程序的规范。审计资金的使用是否严格审批监督,特别是产业扶持资金是否坚持项目储备、科学论证、合理立项、公开公示、中期检查、及时监督等程序,防止资金使用的随意性、无效性。三是以审计促进分配标准的完善。是否综合考虑过渡期的主要任务和特点,并以此为据确定分配因素及权重;各级乡村振兴重点县的资金占比是否相对较高;帮扶县特色优势产业的支持资金占比是否逐年提高;各级分配资金时是否统筹兼顾脱贫县和非贫困县实际情况,促进均衡发展。四是以审计促进分配权限的合理化。关注是否将放权和管理相结合,是否将衔接资金项目审批权限下放到县级,县级是否可统筹安排不超过30%的到县衔接资金,用于支持县级乡村振兴规划项目以及非贫困村产业发展。
(二)以审计促进政策协调机制的构建
一是以审计增强政策的稳定性。审计应当关注过渡期是否构建预防返贫的机制,帮扶政策是否具有稳定性,脱贫农户是否有稳定的政策预期和长期发展的内驱力;关注产业扶持政策的稳定性,是否有利于乡村振兴的产业根植、提档升级、产业链前后延伸;关注教育政策的稳定性,是否有利于斩断贫困的代际传递,为乡村振兴储备人力资源;关注就业政策的稳定性,是否有利于劳动力的长远发展、就业质量的提升,有利于一部分人口返乡创业就业。二是以审计提升政策的可行性。重点关注财政专项补助政策、金融政策、科技创新政策、农村人才培养政策、基础设施补助等政策是否切合实际[4]、是否可行。三是以审计增强政策的协调性。对于多部门共同管理的事项,审计应关注政策的制定是否经过多部门的沟通协调,各部门是否认同政策的权威性、目标的一致性、结果的共享性。
(三)以审计推动路径变迁机制的形成
一是以审计促进资助模式的创新。乡村振兴的资助模式与扶贫不同,审计可通过揭示模式可能存在的问题,督促相关部门摆脱路径依赖,建立新的模式;二是以审计促进决策机制的创新。审计可关注重大决策是否集体决策、是否充分调研;审计机关要紧紧围绕人民群众最关注的热点、焦点和难点问题开展工作,关注龙头企业和农户的利益联结机制是否合理,并把审计中获得的合理意见、建议及时反馈给主管部门,确保政策代表最广泛人民的利益。三是以审计促进制度创新的时效性。可关注是否形成有效的信息收集、分析机制,及时根据新情况创新制度供给,为乡村振兴提供及时有效的制度保障。
(四)以审计促进监督评价机制的强化
一是以审计促进评价指标体系的建立。审计可揭示资金使用的边界是否清晰、绩效评价范围是否全面、指标评价体系是否健全、评价结果是否为预算安排和调整提供依据。二是强化过程监督机制。在事后监督的基础上,逐步强化事中审计,强化过程监督,实现审计监督全程全方位覆盖。