市域社会治理的地方立法模式及其完善

何东平,李亮国

（闽南师范大学法学院，福建 漳州 363000）

市域社会治理体系现代化要求优化市域社会治理的法治体系。市域社会治理，是以市域社会为语境，以市域问题与市域风险为对象，以市域各构成单元和构成要素的有机协同、共同发展为目标的社会治理[1]。当前，“市域社会治理现代化”正在全国开展试点，市域社会治理现代化的法治化问题为学者所关注。法治是市域社会治理的保障[2]，应注意将市域社会治理现代化纳入依法治理的整体性法治视域中来推进[3]。市域社会治理的优势在于可根据地方治理实际，制定规范具体、便于操作的地方立法[4]；建设科学完备的市域法律规范体系需要加强地方性法规的制定与完善和建立立法后评估制度[5]。本文聚焦“市域社会治理地方立法模式”，首先阐释地方性法规制定权与市域社会治理现代化的自然契合；其次，考察典型市域的社会治理地方立法模式；再次，探寻设区的市的市域社会治理地方立法模式的不足；最后，提出设区的市市域社会治理地方立法的完善措施。

一、设区的市的地方性法规制定权自然契合市域社会治理现代化

设区的市通过制定社会治理地方性法律规范以确保增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，这是全面推进依法治国的必然要求，也是设区的市获得地方性法规制定权之后，开展城乡建设与管理等领域立法工作时一个必然的选择。

首先，设区的市与市域社会治理之“市域”在地理上自然重合。市域社会治理所称的“市域”被普遍认为是设区的市，该处之“市域”在地理范围与设区的市的行政区域自然重合。自2015年修改的《立法法》赋予所有设区的市在环境保护等三大领域地方性法规制定权以来，截至2020年8月，享有地方立法权的设区的市、自治州共三百二十二个[6]。三百多个拥有地方性法规制定权的设区的市自然而然地会针对自身在环境保护等领域所面临的社会治理问题予以立法规制。

其次，设区的市的立法权限覆盖市域社会治理的重要领域。设区的市的人民代表大会及其常务委员会的立法权限覆盖了市域社会治理的大多数重要领域。《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款授予设区的市的立法机关的地方性法规制定权范围涵括广，包括“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”三大领域。另外，授权条款中“城乡建设与管理”所存在的较大解释空间，也为设区的市进一步开拓市域社会治理地方性法规的覆盖面提供了更为广大的空间。

最后，设区的市的立法利于精准破解各自市域社会治理的难题。设区的市的地方立法既能直面本市城乡基层社会治理难题，又能充分将本地传统、人文等资源禀赋用于社会治理难题的化解。政治、经济、传统、科技、人文等城市资源禀赋对社会治理体系模式的形成和运行具有各自的特殊作用。反过来，城市的社会治理又吸引和创造着新的资源禀赋[7]。设区的市可以通过市域社会治理地方立法以利用本市政治、经济、人文等资源禀赋精准地化解市域社会治理中的痛点、难点、堵点，保障市域社会治理现代化。

二、设区的市的市域社会治理地方立法模式考察

无论是2015年《立法法》修改前四十九个拥有地方立法权的“较大的市”，还是此后的“设区的市”，都进行了市域社会治理地方立法的探索和实践，并初步形成了设区的市的市域社会治理地方立法模式“三元”并存的格局。

（一）市域社会治理“统一型”地方立法

市域社会治理“统一型”地方立法是指设区的市制定一部覆盖市域社会治理多个领域、多个构成要素的综合性地方性法规。该立法模式可以追溯到《深圳经济特区社会建设促进条例》（2012），并以2021年初颁布实施的、全国首部以促进市域社会治理为主题的《南京市社会治理促进条例》最为典型。《南京市社会治理促进条例》深耕城乡社区治理，高度关注矛盾纠纷化解、公共安全保障和基层社会治理等领域的问题。该条例的出台不仅确定了南京市社会治理的基本格局和制度体系，同时也明确了政府、社会、公众参与社会治理的职责权限和边界，并在市域社会治理的路径、方法、手段、措施作出了制度性安排。南京市这一地方立法实践，是对市域社会治理现代化的法治进程中的一次积极探索，开启了设区的市制定市域社会治理综合性地方性法规的新阶段。

（二）市域社会治理“分散型”地方立法

市域社会治理“分散型”地方立法是指设区的市针对社会信用、治理技术或安全等市域社会治理的某构成单元或某构成要素等分别制定地方性法规。市域社会治理现代化是以信用为基础、由大数据或“城市大脑”提供技术支撑，以及涉及治安、基层社会治理和公共安全等多个领域的系统工程。设区的市针对这些市域社会治理要素或组成部分较早就采取“分散型”地方立法模式予以分别规制。比如，旨在加强社会信用管理完善社会治理机制的《宿迁市社会信用条例》（2018）；旨在促进大数据、云计算、区块链等新技术赋能城市治理工作的《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》（2020）；旨在加强社会治安综合治理的《鞍山市社会治安综合治理暂行条例》（1991）等。

（三）市域社会治理“渗透型”地方立法

市域社会治理“渗透式”地方立法，是指设区的市在立法权限范围内贯彻社会治理理念，设置保障公众、社会组织等主体参与社会治理的地方性法规。自2015年设区的市获得地方性法规制定权以来，“渗透型”地方性市域社会治理条款并不鲜见。比如，《漳州市大气污染防治条例》第六条明确规定市、区人民政府，社会团体、学校、基层群众性自治组织，新闻媒体等多元主体都“应当加强大气环境保护宣传”等。散见于城乡建设与管理、环境保护等地方性法规中的此类条款，皆有助于提升市域社会治理的“共建共治共享”水平。有研究者明确指出，《漳州市大气污染防治条例》能凝聚社会治理大气污染的共识，将对本地区大气污染的治理发挥应有作用[8]。设区的市在城乡建设与管理、环境保护等地方性法规中有的放矢设置的社会治理条款利于提升治理效能。

三、设区的市的市域社会治理地方立法模式的不足

设区的市普遍获得城乡建设与管理等地方性法规制定权仅五年余，市域社会治理现代化提出则刚满三年。基于上述客观原因的局限，市域社会治理三种地方立法模式皆存在一定的不足之处。

（一）示范效果待检验的市域社会治理“统一型”地方立法

南京市在市域社会治理“统一型”地方立法方面开创了新局面，对市域社会治理现代化的法治路径进行积极探索。不过，以《南京市社会治理促进条例》为代表的市域社会治理“统一型”地方立法能否“立得住、行得通、真管用”仍需经历社会治理实践的检验，这在某种程度上可能延缓其它设区的市在地方立法上对它的借鉴、移植。

（二）保障合力待整合的市域社会治理“分散型”地方立法

基于市域社会治理为系统工程的考量，市域社会治理地方立法应在全面梳理市域社会治理构成要素和构成单元的基础上开展立法工作，以形成各法制措施间的合力，而非某一项或某部分社会治理构成要素或构成单元规制立法的不均衡发展。这一认识可通过分析市域社会信用地方立法获得阐释。首先，在国家尚未颁布社会信用方面的法律或者行政法规之时，市域社会信用地方立法有利于推动社会信用体系建设，可进而促进市域社会治理；其次，社会信用立法涉及到企业环境信用评价、监管，以及环境保护等较广领域；最后，为形成立法合力，设区的市的社会信用立法就必须与环境保护、社会治安、纠纷解决等立法相协调。综上所述，“分散型”立法模式下市域社会治理各构成部分的立法皆应注意系统化整合，以提升市域社会治理地方立法的合力。

（三）治理理念和措施待深入贯彻和完善的“渗透型”立法

从社会管理到社会治理，意味着管理实践模式及管理理念的重大转变。设区的市在环境保护等领域的立法仍存在重“管理”轻“治理”现象。比如，2015年7月获得地方立法权的漳州市共制定七部地方性实体法规，其中名称里包含“管理”字样的有五部，另外两部的名称中分别采用了“防治”“保护”字样，没有一部地方性法规在名称中采用“治理”字样。由此可见，“管理”在市域社会治理地方立法者的观念中根深蒂固，社会治理在地方性立法中未能较为自觉地得到贯彻。

环境保护等领域的市域社会治理法制措施的可操作性有待改善。比如，《漳州市大气污染防治条例》第六条第二款虽然规定了社会团体、基层群众性自治组织等加强宣传和教育，普及防治法律法规和科学知识的义务，但是上述义务如何落实、未落实如何追责的条款付之阙如。此类市域社会治理法制措施可操作性的不足必将弱化多元主体参与市域社会治理的实际效果。

四、设区的市的市域社会治理地方立法的完善路径

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出“社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升”[9]。为更好地提升社会治理法治化水平，应积极探索设区的市的市域社会治理地方立法的完善路径。

（一）鼓励多模式探索市域社会治理地方立法

市域社会治理法治保障的关键在于数百个设区的市立足自身治理实际，紧跟市域社会治理立法新趋势，互鉴互学，勇于探索、敢于创新，因时因地不断总结经验、汲取教训，持续通过完善地方立法，以提升市域社会治理法治化水平。“统一型”“分散型”和“渗透型”市域社会治理立法的三种模式各有优劣，不存在绝对的好坏之分，只存在适合与否之争。具体到某一设区的市，究竟采取何种模式，或对三种模式进行拣选组合之后予以选用只能根据本市社会治理的实际需要，乃至立法资源等情况予以取舍、定夺。设区的市在进行城乡建设与管理、历史文化保护和环境保护等领域立法时极易自发地采取“分散型”“渗透型”模式设置相关规范，而综合性社会治理地方性立法只有南京市进行了初步尝试。基于上述考虑，其他设区的市应借鉴南京市的立法经验，进一步探索完善市域社会治理“统一型”立法模式；根据社会治理能力建设的需要，积极探索市域社会治理信息支持等领域的“分散型”立法模式；在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等领域更自觉、更系统地创设“渗透型”地方立法市域社会治理规范。

（二）赋予设区的市更大权限以探索市域社会治理地方立法

扩展设区的市的地方性法规制定权的覆盖范围，使得设区的市能在更广阔的范围内通过地方性立法保障市域社会治理现代化。设区的市地方立法因地制宜，积极满足了区域内民众的利益诉求，这为各区域内地方治理能力的提升提供了理性且具有前瞻性的法治智慧，探索了地方治理能力提升的可行途径，从小角度的立法切口拓展出地方治理能力广大的提升空间[10]。适度扩展设区的市地方性法规制定权的覆盖范围，为市域社会治理地方性立法的良性竞争开拓空间，从而以最小的成本激发出最充分的市域社会治理法治模式。

（三）提升体现治理理念的市域社会治理法制措施的可操作性

党的领导和人民主体地位的有机统一，政府主导与多元主体共同参与、共同治理的统一，是我国市域社会治理现代化的基本构架。设区的市在制定城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等的地方性法规时，应切实将理念从“管理”转换为“治理”，以依法促进“政府、市场、公民社会”相互依存、可控、互补的治理结构[11]。设区的市在制定城乡建设与管理等领域的地方性法规时，一定要自觉地将“共治”作为化解问题的有效手段，通过系统设置可操作性强、利于发挥群团等多元主体作用的地方性法制措施，依法保障市域社会治理的社会化，达到政府治理、社会调节与居民自治三者良性互动的局面。

（四）发挥地方文化优势构建特色市域社会治理法律制度

把握本市社会治理关键问题、发挥地方文化等资源优势，推进富有特色的市域社会治理地方性法律制度的构建。地方特色是地方立法的生命力所在，特色立法是衡量地方立法质量检验地方立法水平的重要标准，是保证法规服务地域社会治理的重要途径，更是科学立法、民主立法、依法立法的内在要求[12]。比如，正致力于做好市域社会治理现代化试点工作的福建省漳州市，在加快推进新时代社会治理现代化的进程中，就可通过地方立法，积极挖掘和发挥家族、宗族等地方文化因素在市域社会治理中的积极作用，为当地社会治理现代化提供因地制宜的支撑。

（五）加强立法后评估以提升市域社会治理地方立法实绩

加强立法后评估提升市域社会治理地方立法科学性是依法保障市域社会治理现代化水平的必然要求。评价市域社会治理现代化地方立法质量的核心标准在于该立法是否瞄准了当地社会治理所面临的“症结”及法规生效后化解该“症结”的实效。这就要求推进市域社会治理现代化地方性立法的后评估工作，并根据评估情况持续完善立法、强化实施。为此，笔者建议以当地早年间制定并付诸实施的“市级规章立法后评估”类文件为依据，扎实地推进“市级地方性法规后评估”类立法。此外，还可将实效标准纳入市域社会治理地方立法后评估的评价体系，在回头看中总结经验教训，构建持续提升地方立法质量的体系闭环。

覆盖城乡、多元主体参与及多维多级的市域社会治理现代化需要科学的社会治理法治的保障。设区的市制定市域社会治理地方性法规顺理成章、优势明显、成效初现。为进一步优化市域社会治理的法治体系，各设区的市可以在市域社会治理“三元式”立法模式的基础上，针对本市社会治理领域的难点、痛点和堵点，立足本地民间文化等社会治理资源，广泛吸取他者社会治理的法治经验，因地因时地采取措施去完善符合自身实际的市域社会治理地方性法律法规体系。各设区的市通过在市域社会治理地方性立法中的相互借鉴，必将能推动我国市域社会治理现代化的法治化整体水平进一步提升。