欠发达地区高质量发展的现实困境与路径选择

赵婧轩

（江苏第二师范学院商学院，江苏 南京 211200）

中国特色社会主义进入了新时代，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这是在准确把握中国社会主要矛盾和经济环境深刻变化的基础上，党的十九大对我国经济发展作出的重大判断。所谓高质量发展，就是以质量和效益为价值取向的发展，其核心是质量，坚持质量第一、效率优先[1]。高质量发展的根本在于经济的活力、创新力和竞争力。2021年，习近平在贵州、西藏、陕西等地考察时强调要把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展[2]。这意味着在宏观层面，经济学领域的研究重点需要从如何在生产力落后条件下加快经济增长的问题，转向生产力不再落后条件下如何发展的问题。值得注意的是，2021年两会期间，习近平在青海代表团进一步阐释了高质量发展的内涵，指出高质量发展并非仅对经济发达地区提出[3]。基于此，如何推动欠发达地区的高质量发展，便成为高质量发展研究和实践领域的重要命题之一。

一、欠发达地区高质量发展的生成逻辑

高质量发展是一种新的发展理念、发展方式和发展战略。高质量发展的提出，是发展经济学理论的重大突破，是立足我国经济发展新时代、新方式、新模式下的战略创新，具有深厚丰富的理论内涵以及重大深远的逻辑意义。高质量发展是创新驱动成为主要引领、效率更高的发展，是产业构成更加先进、GDP内涵更加丰富的发展，是能够产生更大福利效应、给人民带来更多获得感和幸福感的发展。十三届全国人大四次会议期间，习近平进一步强调指出，高质量发展不只是经济要求，而是对经济社会发展方方面面的总要求[4]。

（一）历史逻辑：经济发展方式的转变

发展是人类社会的永恒主题。生产力与生产关系的对立统一、相互作用，推动社会形态不断变化和生产方式不断发展。新中国成立之前，国家在政治上任人宰割、经济上积贫积弱。所以早在民主革命时期，以毛泽东为代表的老一辈革命家就非常重视经济建设，指出“战争的胜利离不开经济的发展”[5]。新中国成立后，第一件大事就是恢复经济，着手进行社会主义改革和建设。党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点全面转入经济建设，邓小平同志明确指出“发展才是硬道理”“中国解决所有问题的关键是要靠自己的发展”[6](P265)。其后，江泽民同志提出“要把发展作为党执政兴国的第一要务、始终用发展的办法解决前进中的问题”[7]，从发展的指导思想、发展的基本思路、发展的战略方针明确了发展的“三维结构”[8]。2003年7月，胡锦涛同志提出科学发展观，强调“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”[9]。

从“发展才是硬道理”[6]到“把发展作为党执政兴国的第一要务”[7]，强调重点首先是量的发展，是经济的绝对增长。这种目标指向为我国过去四十年间的经济高速发展奠定了基础，特别是进入二十一世纪，我国GDP占全球比例从2000年的3.6%跃升到2020年的17.4%，先后超越法英德日等国家成为世界第二大经济体。高速经济增长实现了综合国力的倍增，也付出了牺牲局部资源环境等代价，甚至还在一些地区诱发了错误的唯GDP思维。在经济进入新常态精准判断和全面建成小康社会目标指引下，十八届五中全会全面总结十八大以来的建设成就，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”[10]新发展理念，党的十九大在此基础上正式提出高质量发展要求。

高质量发展的提出表明我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，开启了经济发展从追求速度规模向质量效益的重大转变。相较于经济发达地区的经济转型升级，欠发达地区更需要在新发展理念指引下，不断探索适合本地区实际的高质量发展道路。

（二）理论逻辑：习近平经济思想的指引

马克思恩格斯洞察了资本主义的发展弊端，创立了马克思主义政治经济学和科学社会主义基本理论，习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新成果。习近平经济思想即习近平新时代中国特色社会主义经济思想，后者是政治性术语，前者属于学术性概念[11]。十八大以后，面对国际国内错综复杂的经济形势，习近平总书记提出一系列重大判断和论断。从国际看，金融危机的影响持续蔓延，国际贸易低迷，世界经济复苏乏力；从国内看，经济下行压力增大，产能过剩矛盾突出，金融风险隐患增多。正是在这样的背景下，2017年中央经济工作会议，提出了以“七个坚持”[12]为核心内容的习近平新时代中国特色社会主义经济思想。

对社会发展带来的产能过剩、动力不足以及由此而产生的经济高质量转型需求，是理论界持续关注的热点领域范畴。从Solow、Romer等的新古典经济增长理论出发，袁富华讨论了结构性速度转换机理[13]，张涛等提出了经济发展质量测度[14]。而在治理体系方面，刘世锦等提出政府“参与促进型改革”[15]，张平讨论了构造经济参与高质量转型的“正反馈机制”[16]。这些文献从不同维度分析了高质量发展要求下政府治理的应对路向，与习近平经济思想提出的“坚持加强党对经济工作的集中统一领导”“坚持使市场在资源配置中起决定性作用”和“坚持适应我国经济发展主要矛盾变化完善宏观调控”等具有相同的主旨指向。

习近平经济思想是十八大以来推动我国经济发展实践的理论结晶，是新发展理念五个方面的高度聚合与统领，是全面高质量发展的理论之源。从经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”到“新常态”的判断，习近平经济思想规划我国的经济发展阶段和奋斗目标，推进经济发展思路转型，推进供给侧结构性改革，更好地发挥了市场在资源配置中的决定性作用[17]。习近平在江西、内蒙古、河南等地考察时均提出，要加快培育新兴产业，聚焦主导产业，优化地方经济结构，加快推进产业结构转型，转变经济发展模式，提高经济发展质量，从而促进欠发达地区发展由量向质的转变。

（三）价值逻辑：以人民为中心的实践

以人民为中心是高质量发展的价值内核。十九大报告提出：“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”[18]习近平多次讲到，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，发挥人民主体作用是推动发展的强大动力。坚持以人民为中心是习近平经济思想“七个坚持”重要内容之一，也是对“五位一体”总体布局中“共享发展”的继承和发展。我们一切发展的动力和目标都是为了人民，为了提升人民群众在发展中的获得感和满意度。正是一切为了人民，国家近年来才提出精准扶贫、精准脱贫等基本方略，全面部署打赢脱贫攻坚战，并确保在2020年底前取得了决定性胜利。

根据阿马蒂亚·森的个人生活方式权力理论，优化政府公共治理体系是人民基本福利的权力拓展。高质量发展是更高水平、层次和形态的发展。一方面，它强调GDP应不只是数量的增长更应是结构的优化。这意味着不但要关注GDP数值，更要关注GDP的产品构成，是主要来源于传统农业还是高端产业，对资源环境的影响是无序消耗还是绿色环保？另一方面，随着经济总体迅速发展，我们在私人产品与服务方面与以往相比已经产生很大提升，甚至出现产能和供给过剩，亟须改善的是在教育、就业、卫生等公共服务方面的供给质量，为社会提供更高层次和更高质量的公共服务产品。

人民性是马克思主义最鲜明的品格，以人民为中心体现了马克思主义唯物史观的基本原理[19]。强调经济发展以人民为中心，一方面强调了人民在发展中的主体性地位，一切为了人民、为了人民的一切，彰显人民当家作主的价值追求。另一方面也意味着，人民在经济社会发展的历史进程中具有不可替代的主体性，发展过程要有最广大人民群众的参与，要充分调动人民群众投身发展建设的热情，实现过程主体与目标主体的统一。

二、欠发达地区高质量发展的现实困境

伴随着全面改革开放，过去若干年间我国经济在总体上呈现高速发展态势，人民生活水平不断提升。但我国经济发展的不平衡性客观存在，甘肃、宁夏、陕西、四川等广大西部地区经济总量仍然不高，部分县市刚刚脱贫。欠发达地区是个动态概念，也是个相对概念，学界主流观点一般认为，欠发达地区是指生产力发展不平衡，经济总体实力与发达地区还有一定差距的地区。它不仅包括西部地区，也包括中东部地区中部分人均收入不高、财力相对紧张的县市，如安徽大别山地区、河北太行山地区、浙江部分山林海岛地区等。与发达地区相比，欠发达地区实现高质量发展面临更多现实困境。

（一）本地需求不足导致内需拉动缓慢

欠发达地区经济总量偏低，综合实力不强，这个状态长期存在，造成内需不足，很难拉动经济明显提升。不发达而内需不足，内需不足而发展不快，从而形成恶性循环，与发达地区的差距不断加大。杨彬、胥冰基于本地市场效应测算模型，选取宁夏制造业为研究对象，发现宁夏各制造产业的本地市场效应均不超过14%，而区域外本地市场效应占比均超过50%[20]。地方市场需求不足，外部市场依赖严重现象比较明显，不利于地方产业集聚和形成地区竞争优势。

内需不足多为某种表象，其实质是供给侧与需求侧的不平衡，是区域生产关系与生产力发展的不相适应，是发展路径上的新旧动能转换不及时和不充分。根本上，应是地方在发展思路上还没有充分解放思想，尚未寻找到适合区域特点的新型发展模式。

（二）产业层次不高导致发展效益偏低

产业是地区国民经济可持续发展的根本，欠发达地区普遍存在第一产业比重依然较大，二三产业发展水平较低，其经济结构存在着不均衡的突出问题。从资源密集程度分类法角度来看，劳动成本和资本成本占比较大的劳动密集型和资本密集型产业比重高，而对智力、技术、设备要求更高的技术密集型产业起步晚且发展慢，尚未形成规模效应，导致地区经济发展效益长期偏低。2019年9月，时任河北邢台市市长的董晓宇撰文认为：邢台地跨黑龙港流域、太行山区两大贫困带，20个县（市、区）中有一半贫困县，是典型的欠发达地区。邢台的钢铁、煤化工、建材等传统重工业增加值占到全市66%，资源依赖的发展特点明显。邢台市区及周边，燃煤企业一度多达3000多家，燃煤量达到1600万吨[21]。新兴产业发展不足，生产集约化程度偏低，不但影响发展速度，还加剧了高耗能、高排放问题，严重制约地区发展效益。

（三）发展焦虑压力导致漠视生态建设

国家明确提出了高质量发展要求，这意味着需要从过去简单追求发展速度转为更加注重全面发展、内涵发展，也意味着就全局而言，我国社会的生产力落后问题不再是主流特征，近年来的高速发展已经极大提升了生产力发展水平。然而对于很多欠发达地区，却无疑会带来更大的发展压力。刚刚摆脱绝对贫困，生产力水平不高，却不得不与生产力水平较高的地区站到同一起跑线上，审视高质量发展要求。换言之，欠发达地区的高质量发展内核中仍然需要有对经济发展速度的较高要求，否则很可能与较发达地区的差距进一步拉大。在这种发展焦虑之下，欠发达地区很可能在主观上仍然不希望抛弃追求高速发展的思维，甚至可能在此思维主导下忽视或者漠视生态保护与建设的问题，而其本应是高质量发展中的应有之义、核心要义。

客观上，生态建设广博深刻的内涵要求也并没有被广泛接受和理解。生态建设过程中，还存在建设制度不成熟、不完善，建设主客体认识不统一、职责不清晰以及投入不到位等问题。多重叠加下，对于欠发达地区来讲，过度关注发展速度而忽视生态建设，甚至重走先污染再治理错误道路的可能性也仍然存在。

（四）民生事业缺口导致群众获得感不高

欠发达地区的民生投入普遍欠缺，这是由其偏低的经济总量和财政收入决定的。财政收入越高，政府越有钱，民生投入自然会越多。受制于财政收入，除了投入的绝对量值，欠发达地区在民生保障方面的制度规划、人才和队伍建设往往也呈现滞后状态，民生保障体系建设质量不高，公共服务能力偏弱。我们仅以2015年为例分析：全国城镇和农村居民可支配收入分别为31195元和11422元[22]，而邢台市这两项收入分别为21895元和9152元，远低于全国平均水平；其全市人均存款4.04万元，只占全国平均水平的41%；2015年，企业职工的养老保险缴费中断率高33.6%，邢台全市为河北最高[21]。养老保险是职工基本保险，民生保障的不足加剧了看病难、入学难、养老难等民生问题，不同群体间生活水平进一步拉大，直接影响人民群众的生活品质。

民生保障不足也影响地区的发展环境。欠发达地区的不少政府部门存在服务和担当意识不强问题，改革动力不足、工作效率不高，软环境建设不到位，出现愈不发达而形式主义、官僚主义愈严重等问题。物质生活质量不高、精神生活不足，民生事务办理服务不到位，严重影响人民群众的幸福感和获得感提升。

三、欠发达地区高质量发展的路径选择

提出高质量发展要求，根本是基于我国社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[18]。这决定了高质量发展的目标必须始终围绕提升人民群众美好生活需要，解决发展不平衡与不充分问题。从高速度向高质量转变，并不代表不要速度，欠发达地区生产力水平普遍不高，更不能整体降速，而应降速与增速并举，关键是厘清增什么降什么。欠发达地区要结合“欠发达”的阶段性实际，正确处理好长期目标与短期目标、市场配置与政府调控、新兴产业与传统产业，以及充分发展与风险矛盾等的关系，在保证区域发展质量和效益的前提下，找准速度与质量的平衡点，更加注重创新、协调、绿色、开放、共享发展的统一。

（一）转变思想观念，始终以先进理念指导发展

理念是行动的先导。欠发达地区囿于历史原因，发展水平层级不高，这些地区及其基层机构的一些领导可能更多习惯于旧有的发展模式，创新意识不足，缺乏打破思维惯性的决心。面对高质量发展要求，欠发达地区需要拿出更大的创新勇气，及时转变和抛弃落后思想，主动学习发展水平较高地区的先进理念，结合本地区优势，确定适合自己区域的发展举措。第一，要坚持以马克思主义唯物史观指导发展。马克思曾指出，发展的实质是事物的前进和上升。马克思主义唯物史观揭示了社会基本矛盾、发展动力等一般发展规律，其实质就是一种社会发展理论。第二，要坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观指导发展。这都是马克思主义中国化的优秀成果，是对马克思主义发展观的继承和创新。第三，要坚持以新发展理念指导发展。新发展理念是马克思主义发展观与中国革命实践相结合的最先进成果，创新、协调、绿色、开放、共享五个方面相辅相成、相互依存，又具有严密的内在逻辑，是指导高质量发展的根本行动指南。

（二）调整优化结构，积极构建现代产业体系

产业是经济发展的基础，产业结构决定着经济发展的质量。产业结构不合理、产业层次不高是欠发达地区的典型特征，也是构建现代产业体系必须攻克的堡垒。欠发达地区不能长期依赖落后的传统生产方式，而要广开门路，积极积聚高端资源要素，因地制宜对调整产业结构进行提升，转换发展动能、优化发展方式，积极践行创新是引领发展的第一动力。一方面，要加快传统产业改造升级，积极培育地方特色产业。传统产业不是负担，也不都是落后产业的代名词，传统产业之所以传统，往往有其历史和现实原因。对传统产业的改造，关键是要改变落后的生产方式，引入创新要素，如适时承接发达地区转移而来的产业，从而推动传统产业转型升级，让低端加工向高端制造转型，让粗放式经营向集约化生产转型，让人力劳动依赖向技术创新依赖转型。在此基础上，培育具有竞争性的地方特色产业。另一方面，要大力发展新兴产业，创建现代化产业体系。要主动聚焦新技术、新模式、新业态的发展要求，加大政策和激励支持，加快发展电子信息、智能制造、现代农业、新能源等新兴产业，鼓励本土企业与科研院所、行业龙头企业的战略合作，加快科技成果研发和转化，主动培育或引进一批标志性高新技术产业，为建立和完善现代产业体系奠定基础。

（三）注重区域协调，全面统筹城乡建设发展

协调是社会关系的一种稳定和谐状态[23]。就全国层面来讲，当前发展的最大弊端就是不平衡问题，具体表现为中西部间的地区发展不平衡以及二元化的城乡发展不平衡等。微观到不同地区内部，同样存在不平衡问题，比如在相对发达的江苏、广东地区，苏南苏北、珠三角与粤东粤北地区间的发展不平衡，城乡发展不平衡依旧突出。欠发达地区不但经济总量总体不高，还有内部不平衡问题的交叠，严重影响高质量发展目标的实现。所以欠发达地区实现高质量发展，任务更重、过程更复杂。首先要解决好城市发展，一方面，要统筹规划城市空间结构、产业结构和功能结构等，全面提升城市建设的系统性，另一方面，要集中打造区域内中心城市，积极培育本地市场效应和比较优势，扩大城市内需，打通区域内循环；增强中心城市的凝聚力和辐射力，通过都市圈建设带动区域内其他地区的发展。然后要着力推动农村发展，针对欠发达地区农村人口流出较多的现状，善于在危机中育先机、于变局中开新局，切实做好农村人居环境改造整治，积极建设美丽乡村，实现城乡协调发展。

（四）强化生态治理，明晰绿色低碳循环发展道路

生态治理是社会治理的重要内容，主要是指通过对话、协商、合作等方式对生态环境问题实施治理[24]。生态环境状况直接影响经济发展方式，保护好生态环境是高质量发展的主要标志。同时，强化生态治理也是推动治理体系和治理能力现代化的应然要求。欠发达地区多处于工业化的起步或发展阶段，尚未经历过严重的“先污染后治理”尴尬，这是劣势也是优势。但是要警惕，强烈的发展焦虑可能会令欠发达地区对环境保护重视不够，产生“边污染边治理”的冲动。“先污后富”不行，“未富先污”更不行，必须要以壮士断腕的勇气坚决做好环境治理工作，尤其是排污防霾、水质管控、垃圾处置等重点领域工作，切实还百姓蓝天碧水的宜居环境。当然，从一定意义上来讲，被动治理本身其实是生态保护的消极路径，根本之策是要树立绿色发展理念，加大供给侧结构性改革，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的新型发展观，大力打造绿色产业体系，倡导绿色生产方式和生活方式，促进人与自然和谐共生。

（五）补齐民生短板，坚持以人为本的终极价值追求

民生是发展的目标，也是归宿。高质量发展就是以人民为中心的发展，是以人为本的发展。高质量发展本质上就是为了满足人民群众不断增长的美好生活需要。一方面，欠发达地区因为历史原因，民生短板普遍较多，要实现高质量发展，必须在民生保障方面绝地反击、迎头赶上，在改善民生方面更多作为，特别是要做好教育、医疗、养老等领域基础性工作。2021年2月，习近平向全世界庄严宣布，我国脱贫攻坚取得全面胜利，十四亿中国人民消灭了绝对贫困。欠发达地区要不断巩固脱贫攻坚历史性成果，以此为新的起点，积极响应国家战略，加快推进乡村振兴，共同迎接全面小康的到来。另一方面，发展是为了人民，发展要依靠人民，高质量发展的前行路上，坚持以人民为中心，也特别强调人民的参与。要充分尊重人民群众的主体地位，发挥人民群众的主动性和积极性，让广大人民群众亲身参与高质量发展进程。没有人民群众的积极参与，高质量发展就成了无源之水。总之，共建共享，人人参与才能人人共享，坚持以人为本，在高质量发展的道路上不断提升人民群众的认同感、获得感和满足感，真正实现以人民为中心的目标指向和价值追求。