基于国家治理背景下的审计监督法律问题研究

刘 辉

（安徽警官职业学院，安徽合肥，230031）

一、引言

党的十九大指出，“要全面推进依法治国建设，不断完善国家治理体系，健全审计监督机制，保障国家各级权利机关能够切实维护人民利益。”审计长刘家义指出，“完善的审计监督法律是保障国家审计执行的法律依据，是推动依法治国使命的基石，是改善国家治理体系建设的前提条件，是各个权利中心公正执法的重要规范。”作为国家治理体系最为重要的组成部分之一，国家审计监督法律是否完善直接影响着国家的治理能力。所以，为有效提升国家治理水平和治理能力，结合于我国行政管理需求健全国家审计监督法律迫在眉睫。

二、完善的审计监督法律在国家治理中的作用

（一）审计监督法律是国家治理体系中的基础性制度约束

国家审计监督法律不仅是国家治理体系之中的关键性元素，还是约束权力实施与使用，维护人民合法权益的基础性制度规范，是推动我国治理体系现代化建设的重要举措。[1]第一，宪法对于国家审计进行了明确的规定，奠定了国家审计监督法律的地位。审计监督法律为审查政府部门财务情况提出了法律依据，能够在法律层面上约束政府等各级部门运用公共财产的行为，严格按照法律规定查处违纪乱纪情况。第二，国家审计监督法律能够增强国家治理体系的免疫力，对于防范滥用职权等现象有着较强的约束作用。国家审计监督法律是为提升国家治理能力服务的，对政府部门的公共权力使用以及公共资金的运行情况进行监督，并审查国家治理制度是否在实际中获得成效，有效防止国家治理漏洞，推动治理体系的不断完善。第三，国家审计监督法律能够牵制和约束权力和全力之间的关系，使得国家治理体系保持在一个平衡的状态之下。通过国家监督法律，公共权力被合理的分配，保障了有权必有责，用权受监督的国家治理原则。综上所述，国家审计监督法律在完善我国治理体系的过程中扮演着重要的角色，是一项基础性的制度约束，为国家机关的正常稳步运行奠定了良好的制度基础。

（二）审计监督法律是国家治理现代化的重要保障

要想实现国家治理现代化就必须要推动国家治理体系建设，提升治理能力，使得国家可以有效地识别和抵御各种不可预测的风险，维持一个良好的治理秩序。[2]审计监督法律是国家治理现代化的重要保障，主要体现在如下几个方面：第一，国家审计监督法律能够保障国家审计能够顺利执行下去，及时发现公共权力使用过程中的问题，查找出存在的风险隐患和制度漏洞，以便于维护好国家治理秩序。第二，完善的国家审计监督法律能够有效的识别和防控国家的治理风险。我国精神文明建设以及产业结构的升级，增加了国家治理的难度和复杂性，也增加了国家治理的风险。国家治理的终极目标便是有效地降低治理风险，实现公共利益的最大化，保障人民的合理权益，推动国家建设的稳步发展。国家审计监督法律能够督促审计行动能够站在大局的角度分析和解决问题，制定风险防控措施，规避风险为国家建设造成不必要的损失。第三，国家审计监督法律是增强国家治理效能的重要支撑，通过对公共财务预算、资金分配等情况的监督和约束来增强资金的运用效率，有助于提升国家机关的运行绩效，达到降本增效，提升国家治理效能的作用。

三、基于国家治理背景下的审计监督法律现状及存在的问题

（一）审计监督法律制度的现实状况

1.《宪法》保障了审计监督法律的地位

《宪法》是我国最高的法律代表，是所有法律立法的基础。我国在1982年设立的宪法规定：“审计机关负责审计监督国务院以及各级政府机构的公共财产使用情况，拥有独立的审计监督权，不受其他机构约束和干涉。”[3]并于1983年成立了专门的审计监督机构——审计署，直接由国务院的领导，负责统领全国的审计监督。《宪法》保障了国家审计监督法律的地位。

2.制定了专门的审计监督法律

随着时代的不断完善和发展，国家的治理能力和治理范围都得到了显著地提升，这也为国家审计监督法律提出了更高的要求。为适应我国迅速发展的需求，持续推动审计监督工作的落实，我国于2006制定了专门的审计监督法律—《审计法》。[4]《审计法》的颁布实施象征着我国的审计监督机制进一步完善，加速了我国治理能力提升的进程，是现在监督审核各级政府机关的主要法律依据。

3.《国家审计准则》对审计监督法律进一步细化和补充

为更好的监督政府部门使用公共资金的情况，落实《审计法》的监管责任，我国于2010年重新修订了《审计法实施条例》，进一步完善了我国审计法律监督体系。《审计法实施条例》就《审计法》中涉及到的监督法律进行了详细的阐述，帮助审计人员能够严格按照法律规定执行审计权限。针对审计监督过程中存在的风险，为有效提升审计监督免疫力，提升国家治理能力，我国于同年又出台了《国家审计准则》，对审计人员的职责和权限进行了明确的规定，保障审计监督工作高质量稳步推进。

（二）基于国家治理背景下的审计监督法律存在的问题

1.现行的审计监督法律难以覆盖到全部的领域

随着我国治理能力的不断提升，我国的审计监督水平也实现了大范围的增长，与之相比，审计法律改革的速度相对比较缓慢。我国现在执行的审计监督法律规定的审计监督范围只是局限在政府机关以及企事业金融单位对于公共资产的收支和使用情况，具有独立的审计监督权。但是历史新时期的发展对于国家的治理体系提出了新的要求，这就需要进一步扩大审计监督部门的监督范围，然而现行的审计监督法律难以满足人们以及时代发展的诉求，为国家治理能力的提升以及廉洁政府的建设带来的阻力。

2.国家审计的独立性未能够得到应有的保障

国家审计监督法律的实施具备独立性，不受到其他机关的干涉和束缚。但是在实际执行的过程中却很难保持其独立的特征，主要体现在如下几个方面：一是审计机构的独立性难以保障，我国《审计法》明确指出，国务院负责设立国家级审计机构，地方县级政府及其以上的机关设置同级的审计监督机构，这些机构受到上级政府和审计监督机构的管理。这就意味着我国的各级审计监督机构在执行审计的过程中容易受到政府部门的牵制，当发现被审计单位的问题时很容易受到政府的干扰，难以保障审计监督机构的独立性，对于我国治理体系的完善造成了阻力。二是审计经费的独立性难以保障，审计经费需要经过同级政府的审核和审批才能够适用，但是按照《审计法》的要求审计监管机构要审计同级政府的财务使用情况，导致审计经费的独立性很难保障，这也进一步反应了我国的治理机制不完善。三是审计人员的独立性难以保障，《审计法》指出，地方政府的副审计长的任免权掌握在本级政府也就是被审计对象的手中，威胁了审计人员的独立性。

3.审计监督法律执行不到位

在国家治理的背景下，为提升设计监督法律的效能就必须要加强法律的执行力度。但是在审计监督法律执行的过程中还存在如下问题：一是审计监督缺乏专业性，互动性存在缺失。具体体现在审计结果的公开性较差并存在一定的滞后性，难以协调政府各方的利益，不能够达到良好的监管治理效果。现代互联网技术为民众的审计监督提供了良好的渠道，但是现在的审计监督部门并没有采取有效的方式调动审计专家以及民众参与到政府部门的审计监督之中。较之于企业审计，国家审计存在自相矛盾的情况。审计监督部门往往只是注重于所取得的“审计结果”，而不能够有效的应用审计结果，审计结果中存在的问题难以得到整改和落实。这主要是由于以下原因导致的，一是我国的审计监督法律缺乏问责机制，尤其是各个政府机关的责权不明晰，体制不完善，导致难以追究其责任；二是审计监督机关缺乏有效的纠正权限，许多的纠正意见不能够被采纳和接受；三是部门政府机关的领导法律意识淡薄，侧重于追求短期利益，不认真对待审计监督问题的整改。以上原因导致审计监督问题整改困难，存在屡查屡犯的现象，使得审计监督法律难以落实。

4.审计监督法律规范性不足

如今，为适应我国治理能力的步伐，我国的审计监督法律也在不断的完善和健全之中，但是在规范性上还有着一些不足，主要体现在如下方面：一是法律条文阐述不清晰，比如《审计法》指出，“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作”，这项条文是为了增强审计的客观性而明确的“双重领导体制”基础，有着非常重要的意义。然而，审计监督法律中并没有清晰的划分双重领导各自应该承担的职责权限，也没有清晰的界定审计监督业务的范围，和法律条文严谨性的要求不相符；二是关键性法律用语不准确，站在审计原则的立场上分析，应该要强制性公布审计结果，然而，《审计法》第十四条的规定却存在关键法律用语不准确的情况，出现“审前公告”等表述，使得人误解为被审计单位有选择审计结果公告与不公告的权利；三是程序和标准缺失。《国家审计准则》主要是为了明确审计监督责任和流程来制定的，但是其侧重点主要是站在国家层面上，对于地方审计监督的执行缺乏必要的阐述，影响了地方审计监督的精确性。

四、基于国家治理背景下的审计监督法律未来走向

（一）拓展审计监督法律覆盖范围

完善国家治理体系建设就必须要拓展审计监督法律的覆盖范围。第一，审计监督法律要覆盖所有的监督对象，对所有的涉及公共财产收支活动的单位和个人进行审计监督；第二，要覆盖所有的监督过程，全面全方位的跟踪审计监督过程，及时地识别审计风险，防止审计漏洞；第三，要推动审计监督的多元化发展。及时地转变时候监督的审计理念，渗入事前决策预防的审计理念，将审计监督由静态转为动态，实现多层次的审计监督。当然，审计监督法律的全覆盖必须要严格的落实和执行下去，不能够流于形式，杜绝在实施的过程中只是为了应付审计监督法律规定只是象征性地对相关部门进行监督，而应该做到深度监督，严格审查，确保能够履行审计监督法律责任，提升国家治理效率。

（二）提升国家审计机关独立性

《审计法》和《审计法实施条例》指出审计监督单位要接受政府部门的领导，这也就不可避免地导致审计监督行为和结果会受到政府部门的影响，影响了审计监督部门的独立性。分析西方发达国家的立法经验可知，在法律上保障审计监督不受政府部门约束的国家，其审计监督拥有较强的独立性。所以，我国的审计监督法律可以充分借鉴这些国家的经验。结合于本国的实际情况，可将审计监督部门不在接受同级政府部门的领导，直接接受与立法机关的控制，保障审计监督部门的独立性。我国现在实施的是人民代表大会制度，人民大会负责监督国务院的执政情况，因此，我国的审计监督部门可以由人民代表大会监督，上级政府部门仅对其业务上的领导权。这就摆脱了审计监督部门受到被审计对象的制约，独立权受到干扰的情况。在审计人员以及审计经费的独立性上，国家审计长由国家主席提名，地方审计监督部门的由同级的人民代表大会审议并进行备案。审计经费的预算和使用由审计监督部门将详细情况逐级向上审批，并且审计监督部门在自身监督权限范围内的经费，保持着独立性，不受政府部门的控制。

（三）完善审计监督法律制度建设

法律的规范性对于审计监督法律的执行以及国家治理能力的提升有直接影响，也是法律的基本特征。在国家治理的背景下，必须要加大审计监督法律的规范性建设，保障审计监督部门能够依法执行审计任务。第一，要对审计监督法律中阐述不清晰的部门进行修订，明确的界定相关部门的职责权限，避免因为表述不清晰导致审计监督难以统一，为不法分子提供可乘之机；第二，所有的审计监督法律必须要准确运用法律用语，保障法律的严谨性，保障审计监督部门按照审计法律规定实施审计监督活动，保障人们的利益；第三，健全和完善审计监督法律标准，细化审计监督流程，使得审计监督在具体的执行过程中能够按照统一的标准和程序实施，有法可依，进一步推动全面落实审计监督法律机制，保障审计监督能够高质量、高精度的完成，为国家治理体系建设创造良好的条件，达到服务于民的目的。

（四）加强审计监督法律效能

推动审计监督法律的执行与落实是在国家治理背景下维护人民利益的必要举措，结合我国的实际情况，可以从以下几个方面加强审计监督法律的效能。一是加强审计监督的信息化建设，建立信息化审计监督的模式，大幅度地提升审计监督效率，除此之外，通过信息化渠道吸引审计专家以及人民群众参与到审计监督之中，增强国家治理体系的民主性的同时，增强审计监督的公开性和透明性，赢得人民的信任和用户。二是优化审计监督流程，增强政府机关人员的法律意识，通过细化审计监督流程能够实现审计监督工作的规范化建设，提升审计效率，防止审计漏洞；借助于提升政府机关人员的法律意识，使得他们能够明确法律规定，加强自我约束，自觉遵守审计监督法律，从根本上防止违法违纪的情况产生。三是要强化审计结果的运用，增强对违法违规问题的整力度。第一，加强审计监督部门的处罚权，提升审计监督部位的纠正能力，使得审计监督工作能够切实执行到位；第二，要构建事后问责机制，针对审计过程中出现的违规违法问题要给与一定的处罚，严厉打击危害公共利益的事务，增强组织的协同性，规避审计过程中的屡查屡犯现象。

五、总结

完善的审计监督法律是国家治理体系的重要保障，是提升国家治理水平的关键元素。在我国迅速发展和改革的重要时期，健全审计监督法律势在必行。本文分析了审计监督法律存在的难以覆盖到全部的领域，独立性未能够得到应有的保障，执行不到位，规范性不足等问题，在此基础上提出对审计监督法律改革方向的建议，希望能够为健全国家治理体系献计献策。