从行政监察到国家监察及其学科原理的建构

李晓明

2018年3月第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，正式确立了“国家监察机关”的宪法地位，重新划分了国家的基本权能与职能分工。同时通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《国家监察法》）的专项立法，标志着具有中国特色的“国家监察”制度与体制正在迈入法治化建设的新时代，昭示着2016年以来“国家监察”体制改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决策由局部试点向全国推开，相应我国的监察体制也由原来的 “行政监察”正式步入“国家监察”。

“国家监察”体制改革事关国家的全局和政治体制，应坚持立法体系建设的法治原则导向。而且，它是一项极其复杂的系统工程，从源头上厘清其概念范畴关系国家监察体制改革的顶层设计，也是决定改革成功的关键因素，最终形成缜密、完备的国家监察立法体系。国家监察立法体系涉及不同的法律关系，从一定意义上讲它既是组织法、程序法又是实体法、执行法，甚至是党纪国法的综合监督体系。不仅在《国家监察法》的执行中发现了些许问题，如立法中监督部分过于原则或操作性不强，不利于具体推动和执行，甚至基础理论、基本原理和学科建设上也相对滞后。随着大学监察法学院和监察研究院的成立，包括实务中问题的解决更是需要基础理论和学科建设的支撑。故本文从国家监察学科的基本原理入手，首先从宪法视角深入分析了理论上“应然”状态下监察权在国家政体中的法律地位与功用，通过分析和研判与国家监察相关的基本范畴，将监察机关定位为监督机关，并在此核心范畴基础上探讨国家监察学科的原理及体系。

一、国家监察相关范畴的界定：国家监察机关系党纪政务监督机关

自《国家监察法》颁布以来，人们一直在思考一个问题，这就是现今的“国家监察”与传统的“行政监察”究竟具有怎样的区别？这不仅决定着国家监察机关的性质，甚至影响着国家监察学科的定位与边界。

（一）行政监察与国家监察的本质不同：行政监督与国家监督的性质研判及定位

众所周知，“监察”在《辞源》中的解释是“犹监督”。我国“监察”称谓源于古代官职“监察御史”，有两种含义：一是指察视、督促的动作本身；二是指代表皇权监督百官的官职名称。“监察”一词最早出自《汉书·陈忠传》，是指如何查明和判断众官群吏的为官之道与是非。近代意义上的监察（supervision）由super（在上或上面）和vision（查看）两个英文单词合成，是指自上而下查看，引申为上级对下级的监管和控制，有管理和监督之意，包括法律上的监督措施。就“监督”而言更具宽泛性，更侧重监督权自身和对监察对象的制约，而非实施强制性手段和法律后果。从宪法意义上讲，“监督”一词的使用更频繁，通常有权力监督、行政监督、司法监督之称，因此要注意“监督”与“监察”两个不同范畴的具体使用。

由于我国1990年《中华人民共和国行政监察条例》（以下简称《行政监察条例》）的制定，以及1997年《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）的颁布与实施，传统意义上的“监察”仅指“行政监察”。有学者认为行政监察有广狭两义：二者的主要区别在于实施监察的主体不同，前者是立法机关和行政机关内设的专门监察机关，后者是国家行政机关内设的专门监察部门。①参见张正钊、韩大元：《比较行政法》，中国人民出版社1998年版，第52页。我国《行政监察法》第2条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”由此可见，长期以来我国行政监察采用的是狭义说的概念。

2018年《国家监察法》实施后，行政监察改为国家监察，二者存在的主要区别表现在：

1.主体性质不同。《行政监察法》第2条规定“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”可见，行政监察的主体性质属于政府内部监督，受同级政府领导并对同级政府负责。《国家监察法》第3条规定“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，第8条规定“国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。”可见，国家监察在主体性质上不再隶属于同级政府，而是与同级政府处于同一级别的国家监督机关。

2.监督对象不同。根据《行政监察法》监察对象有四类：（1）国家行政机关及其公务员。（2）国家行政机关任命的其他人员。（3）法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员。（4）国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员。可见，行政监察的对象主要局限于行政领域，立法机关、司法机关、党政机关等领域并没有纳入行政监察的范围，这就必然存在监督的空白和盲区。根据《国家监察法》第1条及第15条关于监察目的、监察范围的规定，国家监察实现的是对行使公权力人员的全面监督或称对公务人员的“全覆盖”，监察对象不再局限于行政领域，而是全方位、立体化的监察。因此，从二者的区别可以看出国家监察的职责、职能、对象等完全不同于原来的行政监察。

3.监督方式不同。根据《行政监察法》第四章“监察机关权限”的规定，行政监察只有案件的一般调查权和行政处罚权等，没有查封、扣押的权利，更没有限制人身自由的“留置权”等。而《国家监察法》第11条规定了“监督、调查、处置”等全面的职责与职权，尤其是在其第四章规定了全面的“调查取证权”“留置权”“搜查权”“冻结财产权”“查封、扣押权”“勘验、鉴定权”“技术调查权”“通缉、追捕权”和“移送起诉权”等。可见，国家监察的监督方式近似于执法和司法机关。

按照《监察法》的规定，中央和各级地方监察委员会作为国家监察机关，由全国人民代表大会产生，向全国人大及其常委会报告工作，负责全国监察工作，并接受同级人大及其常委会的监督。监察机关按照管理权限对本区域内所有公职人员进行监察，行使全面的监督权，甚至被称作国家反腐败工作的专司机构。

从学理上看，行政监察的“同体监督”性质决定着其既非行政权也非司法权，更不是独立意义上的国家监督权，只是行政部门的内部监督，可见其监督的定位并不高。国家监察体制改革促成了其监察性质由“同体监督”转向“异体监督”，相应来讲其监督定位更高、权限更大。国家监察摆脱了政府的行政束缚，其完全立足于与行政权、司法权相平行的国家监督权层面，将监督权能上升为国家高度。之所以如此是因为此次国家监察体制改革属事关全局的国家重大政治体制改革，由原先宪法确立的“一府两院”国家政权组织架构改造为“一府一委两院”新的权能架构，此次改革不仅是一场政治意义上的改革，更是一场宪制意义上的改革。直接上升至国家高度，同时将其权能相应地独立出来，由原来隶属于政府的行政监察职能转变为独立的国家监察职能，这是由国家监察机关与行政机关、司法机关相并列的宪法地位所决定的。②党的十八届六中全会强调，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。从该表述可看出监察机关在设计之初就被全会置于与其他国家机关的并列的位置。

（二）国家监察机关性质的争论：执法机关、司法机关、政治机关抑或监督机关

1993年1月党中央作出反腐败斗争形势依然严峻的判断，依据当时形势决定中央纪委和监察部合署办公，当然那时的依据是党的系列政策、纪律及《行政监察条例》和后来的《行政监察法》，实际上是由中央纪委统筹党的纪律检查和行政监察两项职能，对党中央全面负责。实践证明合署办公的决策是英明正确的，2016年11月中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，其中强调了“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构”，由此引发了“国家监察机关”性质的讨论，是执法机关、司法机关等主张不一。有观点认为，国家监察机关是“政治机关，不是行政机关、司法机关”。③张振：《积极探索实践 形成宝贵经验 国家监察体制改革取得成效——国家监察体制改革试点工作综述》，载新华网2017年11月 5日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-11/05/c_1121908387.htm。也有学者认为，我国宪法所确立的国家机关除了有权力机关（立法机关）、行政机关、监察机关、司法机关之外，并不存在所谓的“政治机关”。可以说，将监察机关定性为“政治机关”，并不具有任何宪法上的根据。④参见陈瑞华：《论国家监察权的性质》，载《比较法研究》2019年第1期。我们注意到，当人们阐述其政治性时大都与纪检机关相联系。如时任中纪委书记王岐山同志曾经指出，“纪检机关是政治机关，监督执纪是政治性极强的工作，纪检干部在作风和纪律上偏出一寸，纪检事业就会离党中央的要求偏出一丈。”⑤王岐山：2017年1月20日《关于〈中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）〉的说明》。另外，所谓监察机关的“政治属性”，不仅包含政党、纪委属性，而且强调其办案时使用的组织性优势。

当然，关于国家监察机关属于行政机关的观点随着《国家监察法》的通过与实施，不再有人主张，但认为国家监察机关具有执法、司法性质的观点仍为相当多的学者所主张。这是因为根据《国家监察法》的规定，各级监察委机关的监察职能同时包括了党纪监察、政务监察和刑事监察这三个方面，而刑事监察主要体现在办理职务犯罪案件上。尽管此次宪法的修改和《国家监察法》的制定都没有明确将“党的纪律检查”纳入国家监察体系之中，但作为与纪委合署办公的国家监察机关，在工作范围上既涵盖了对党员等公职人员的纪律监察，也包括了对所有公职人员的政务监察，还有对那些涉嫌构成职务犯罪的公职人员的刑事监察，尤其是对犯罪案件的调查实质上就是一种“司法行为”⑥陈瑞华：《论国家监察权的性质》，载《比较法研究》2019年第1期。。

笔者认为，就机关性质而言，国家监察机关更像是一种综合监督机关。根据我国新修改的宪法的规定，目前宪法确立了三种监督机关：一是作为“国家权力机关”的人民代表大会，二是作为“国家法律监督机关”的检察机关，三是作为国家监察机关的“监察委员会”。⑦秦前红：《困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》，载《中国法律评论》2017年第1期。从《国家监察法》规定的“国家监察机关”行使的是政务监察权和刑事监察权。所谓“政务监察权”，与原来的“行政监察权”具有本质区别，是指对所有行使公权力的公职人员所行使的监督、调查和处置等方面的职权。所谓“刑事监察权”，则是指监察机关对于那些因实施贪污贿赂、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等职务违法行为已经涉嫌犯罪的公职人员，通过调查取证，将其移送检察机关审查起诉的权力。⑧同前注⑥。由此可见，国家监察机关既行使政务监督职能又行使案件调查职能，甚至未来《政务处分法》出台后还行使直接的执法处置职能，因此拥有了党纪政纪执法、行政执法和刑事司法的三大职能，所以它应当是一个综合性的监督机关。

有学者认为，监察机关对全体公职人员行使的监督权是国家监督体系的有机组成部分，是通过预防和惩治腐败来对公职人员实施的专门性监督，这种监督与检察机关的法律监督一起，属于在人大监督指导下监督体系的有机组成部分。在宪法层面，监察机关尽管与纪委合署办公，却并不能被混为一谈。各级监察委员会并不是什么“政治机关”，而是对公职人员行使监督、调查和处置职能的国家监察机关。⑨同前注⑥。这些争论似乎是在国家监察体制改革及其试点过程中逐步提出和形成的，而随着《国家监察法》的通过，在国家监察体制改革普遍实施之后，这些争议的问题并没有因国家监察法的颁布与实施而“烟消云散”，反而在较大程度上制约着国家监察法的有效实施，包括国家监察工作的研究、推进和发展，甚至影响着国家监察制度的进一步完善。因此，对于这些问题的分析、研判和回答应当说是法学界责无旁贷的学术使命，包括在未来的监察业务推进中，或在一定时间内对“国家监察机关”的性质解读仍然是一个永恒的话题。

二、国家监察学科的三大基本原理：监督原理、调查原理及处置原理

所谓基本原理是指某一系统或领域带有普遍性的、最基本的、可以作为该系统或领域理论基础和运行规律的知识体系。⑩参见李晓明：《“刑事法律与科学研究”一体化的提出及其原理》，载《刑法与刑事司法》2012年第1期。国家监察学的基本原理当然是指针对国家监察业务构建起来的法律、法规包括监察技术整体性和系统性的最普遍的基本理论，具体是指根据监察立法的功能、作用与规律建立起来的一般理论。

（一）国家监察学原理的追溯：立法功能所决定及事物规律之遵循

显然，国家监察作为国家监察体制改革的产物，其功能与作用主要表现在三个方面：

一是构建针对国家公职人员“全覆盖”的集中统一、立体高效和权威的国家监察体系。国家监察体制改革前监察对象主要是行政机关及公务员和行政机关任命的其他人员，而监察部门受制于作为监察对象的行政机关，对权力的监督不可避免地存在盲区。国家监察体制改革后，尤其是《国家监察法》的通过，大大增强了国家监察的立体性、权威性与高效性，加快了构建集中统一对公权力监督的全覆盖，以及构建起具有中国特色的综合性的反腐败治理体系，大大推进了我国反腐廉政制度建设及执行能力与力度。

二是构建全方位、立体式行使监察职权，维护党令、政令和法令畅通的国家监察体系。“党令”是党的政治生活与组织生活的行动指令统称。“政令”是一个国家制定和发布的法规、规章、政策、决定等规范性文件的统称。⑪参见杜兴洋主编：《行政监察学》，武汉大学出版社2008版，第15页。“法令”是政府颁布和执行法律总体命令的统称。所谓“三令通畅”是指在我国“一党执政”的体制下，国家制定和发布各项命令能够得到自上而下的迅速执行、贯彻与落实，党令、政令、法令越通畅，国家各项战略措施就能越快速地得到贯彻和执行。因此，国家监察工作中应当坚守“履行监察职责，维护政令畅通”的重要原则，做到有责必究，及时对相关违反党纪、政纪、法令的公职人员展开调查，并根据调查结果和相关法律规定作出政务处分、提出监察意见或者移交相关部门处理，确保党令、政令和法令不折不扣地得到统一贯彻实施，保障国家和社会管理的高效与持续稳定。

三是构建权力资源的合理配置，最终形成国家权力结构的有效配置、科学化和体系化。根据《宪法》规定，国家的一切权力属于人民。然而人民作为国家权力的所有者不可能亲自实施所有的权力，只能将权力的行使权授予不同的国家机关，由各个国家机关实现权力的行使，因此国家权力的所有者与使用者出现了分离状态，⑫参见汪庆红：《监察与制衡》，中国政法大学2006年博士学位论文。这种分离状态随着社会事务日趋复杂化而逐渐加剧，权力的行使愈加不受所有者控制而变得膨胀、恣意，为防止权力异化，就必须将授予行使者的权力进行科学的分化，使分别被授予这些权力的不同机关之间形成制衡，⑬参见童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001版，第310页。这种制衡的关键就在于权力的监督。习近平总书记在十八届政治局第二十四次集体学习讲话中指出：“许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关”，绝对的权力导致绝对的腐败，推进反腐倡廉制度建设的关键在于构建科学的权力监督体系，实现权力的科学配置。

当然，上述三个方面是国家监察机关的基本功能或结构性原理，从宪法和《国家监察法》赋予国家监察机关的职责与职权看，具有全面的监督、调查和处置三项功能，也就是说通过这三项功能的落实与实施，才能够顺利完成国家赋予监察机关的职责，进而发挥好国家监察机关监察监督的职能与作用。

然而，人为地制造、打造或设计一个机构或国家机关是一回事，而在这一制造、打造和设计过程中，尊重客观事实、顺应客观规律则又是另外一回事。在社会管理中，尊重客观规律或按客观规律办事就是打造符合客观规律的社会管理机制，包括法律机制。只有建立起良性有效的符合我国社会客观规律与实际的社会管理与法律机制，才能极大地推动和实现国家监察监督方面的宏伟制度构想及其基本原理。

（二）国家监察学科的监督原理：权力与腐败的关系及其制约与制衡

英国著名史学家阿克顿指出：“权力导致腐败，绝对权力绝对地导致腐败”⑭［英］ 阿克顿著：《自由与权力》，侯健等译，商务印书馆 2001年版，第285-286页。。后半句或翻译为“权力绝对，腐败绝对”。正因为这一自古不变的真理，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限誓不罢休。⑮［法］ 孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），许明龙译，商务印书馆 2009年版，第166页。因此监察与监督也是缺一不可，一方面二者都是基于对公权力的“不信任”而设立的，并以保障公民基本权利不受侵犯尤其是不受公权力侵犯为宗旨；另一方面“权利是权力的具体实现手段。在国家生活和社会活动中，如果没有一套丰富的权利制度，即使是统治集团，也很难进行自身的组织并在现实生活中发挥统治和管理的功能。”⑯戴维新、戴芳：《公共权力制约与监督机制研究》，宁夏人民出版社2007年版，第120页。包括新成立的国家监察机关，其行使的国家监察权也必须接受监督和制约，否则也容易产生新的腐败，应当说这是人类社会自身不可克服的一种规律。

而权力制衡是民主政治最核心的要素之一，也是民主的制度性保障，只有将权力置于一个有效的制约机制下，民主制度才能正常合理地运作，才不至于使掌握并行使权力的人滥用权力而导致民主制度徒虚名。分权相对于集权的不同点在于，将权力分散之后形成的监督链将更有效地制约权力及腐败的发生。此次成立的监察委就是将原本属于检察院的职务犯罪侦查权和起诉权分离，从而使职务犯罪的刑事监督权同纪委的纪检政务监督权结合起来，看似后者“集权”实则前者“分权”。法国启蒙思想家孟德斯鸠（Montesquieu,1689-1755）曾指出，自由只存在于权力不被滥用的国家，但是拥有权力的人都容易滥用权力是一条亘古不变的经验。“从事物的性质来说，要想防止滥用权力，就必须做到以权力来约束权力。”⑰吕冰：《论孟德斯鸠的分权制衡思想及其当代价值》，载《理论观察》2016年第3期。

腐败是权力异化、私有化的表现，预防腐败必须实现对权力的有效监督与制约。在结构意义上而言，一方面，对权力的有效监督与制约是组成政体的有机部分。另一方面，作为专司国家监察职能的权力，更是具有政治工具性价值，是平衡国家权力关系的“调节器”，其“以权制权”的方式具有特殊性，并非一项简单的职能或通过结构上与其他权力的分立形成的相互牵制力、制衡力作为其职能发挥的主渠道，而是其在国家权力结构体系中独立存在并具有巩固政体的政治功能。监察权的作用对象并非具体到某一社会领域的管理事务或普通公民，而是具有公共性、公益性的国家公权力及公职人员，其职能发挥的效果不仅限于直接规范约束公权力行使的层面，更在于通过对各行各业、各公共领域公权力的有效治理，达到维护巩固统治秩序和政权的终极目标，具有间接治国理政的重要政治功能。⑱参见刘景范在1950年4月13日政务院监察委员会召开第一次全国监察工作会议上作的《关于监察工作中几个问题的报告》。

实事求是地讲，监察委员会的权力不同于其他国家权力机关，但在实际操作中是一种分离和融合的关系。马克思主义监督学说认为，监督不仅是国家和政党的一项基本职能，也是维护社会经济、政治秩序的重要手段。“随着政治的发展，监察在政治功能上和政治机构中早已成为必不可少的治道和治具”。⑲陶百川：《比较监察制度》，三民书局1978年印行，第1页。时任第一届政务院人民监察委员会第一副主任刘景范也曾指出：“监察工作是政权的组成部分”，“监察制度在国家机器的组织运转、协调过程中处于调节矛盾和制约权力的重要地位”。⑳姚文胜：《论〈行政监察法〉的立法缺陷与完善》，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2000年第6期。从监察权的政治功能定位来看，监察权首先是作为平衡国家权力之间的工具、巩固政权的重要政治制度而存在的。“在社会主义国家里，监察权则是巩固和加强无产阶级专政事业不可缺少的武器。”21王连昌：《建议重建国家监察机关》，载《现代法学》1981年第3期。故我们认为，权力制衡必须通过法治来保障和实现，新修订的宪法和《国家监察法》将国家监察权的合法地位确立下来，通过设立监委会将国家工作人员全部纳入监督的范围，从而将反腐败提到宪法的高度来运作，使权力制衡理论和法治原则相辅相成、互为必然。真正将权力、民主、法治三者纳入反腐的制度设计之中，通过协调处理三者的关系，形成国家监察的体系性立法，建立长效、稳定的反腐机制。

（三）国家监察学科的调查原理：物质信息不灭定律及其证据的提取

“物质不灭定律”也称“质量和能量守恒定律”，是自然世界的基本定律之一，18世纪时法国化学家拉瓦锡（1743-1794）从实验上推翻了燃素说之后,这一定律开始得到公认。也就是说，在任何与周围隔绝的物质系统（孤立系统）中，不论发生何种变化或过程，其总质量保持不变。这当然是针对自然世界而言，质量和能量都是可以互为转换和守恒的，但对于人类社会也同样有效、有用并存在。这一定律或原理已上升到哲学层面，甚至为犯罪现场的固定或留痕提供了科学依据和物质基础，如果物质或信息不是按照这样的规律与原理固定，那么我们就无法完成犯罪现场勘察，从而就无法获得现场和犯罪痕迹。

当然，与此印证的还有另外一套反映侦查或调查的基本原理，那就是“物质交换原理”，又称为“洛卡德物质交换原理”。该理论最早在20世纪初由法国著名侦查学家艾德蒙·洛卡德（1877—1966）在其编著的《犯罪侦查学教程》提出。该理论认为，犯罪的过程实际上是一个物质交换的过程，作案人作为一个物质实体在实施犯罪的过程中总是跟各种各样的物质实体发生接触和互换关系；因此犯罪案件中物质交换是广泛存在的，是犯罪行为的共生体，这是不以人的意志为转移的规律。当然当年的“物质不灭定律”和“物质交换原理”中的“物质”，在如今信息社会也非常适合于“信息”物了，也正因为这样的发展与扩大，才使得刑事侦查原理和监察调查有了如今的充实扩大与发展。

在国家监察案件的调查过程中，也逃不过关于“物质不灭定律”和“物质交换原理”，尽管腐败案件或职务犯罪案件（所谓“白领犯罪”）不同于“蓝领犯罪”，但就案件侦查或调查而言均是一种“物质不灭”或“物质交换”的展现与再现。比如职务犯罪虽然不像治安犯罪有“血淋淋”的现场，但时间、地点、任务、语言、过程等物质和信息是实际存在的，甚至是永恒不变的，故能得到一定程度的回忆、记录或还原。总之，“物质不灭定律”和“物质交换原理”同样适合于职务犯罪侦查与调查。

（四）国家监察学科的处置原理：惩处中预防的双重功效及防控规制

面对腐败的威胁，习近平总书记强调，“从源头上遏制腐败，要加强对权力运行的制约与监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不想腐的保障机制”。尤其是“不敢腐”及其社会机制的打造与设计具有本质上的“惩处”与“预防”的有效机制及原理。

“不敢腐”机制关键在于法律的威慑作用，通过严密的反腐败法网使腐败分子望而生畏。这种法律的威慑作用来源于：（1）只要实施腐败行为必定受到纪律、法律追究，要严密惩治腐败法网，“天网恢恢，疏而不漏”。（2）加大腐败的成本，使得每个腐败者或想腐败的人都意识到，实施任何一种腐败行为将付出沉重的代价，惩处的严厉程度在一定程度上可以遏制腐败行为的发生，并形成“反腐败的威慑力”。（3）增强惩处腐败的及时性，不断提高案件的查处效率，充分发挥及时、准确、严惩腐败的震慑作用。

另外，在加大惩处力度的同时，要注意从根本上预防腐败发生机制的发挥。当然，惩处本身就是预防，甚至是一种极为有效的预防，而且在刑法理论上既包括有特殊预防也包含有一般预防。但我们这里要特别强调的是“惩处”之外的“制度预防”，即针对无法完全避免的腐败，在制度上控制和加大腐败的难度或根本上的不可能，使得最终腐败不容易发生甚至根本不可能发生。这就是决策和签批事务中制约、制衡和监督机制，通过建立完备的预防腐败的立法和制度，从根本上有效地防止腐败的少发生或不发生。

三、国家监察学科体系的架构：理论学科、法律学科及事实与技术学科

国家监察理论及其学科是一个崭新的研究领域。它完全不同于传统的行政监察理论及其学科，这是因为此次国家监察立法及其机构设立是国家权能的再分配。显然，由原来的“一府两院”改制成为“一府一委两院”，因此不仅需要深入研究国家监察理论还要加强学科建设，故这里将讨论国家监察学科及其体系。

（一）国家监察学科的研究对象、学科性质及理论体系

毛泽东同志在《矛盾论》一文中指出：“科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊矛盾性。因此，对于某一现象和领域所特有的某一种矛盾的研究，就构成某一门科学的对象。”22《毛泽东选集》（合订本），人民出版社1991年版，第284页。国家监察学同其他学科一样，也当然具有自身特殊的矛盾性及其规律，故也就应该有着自己特定的研究对象及基本范畴。当然，国家监察学在明确了自己的研究对象之后，具体将划分为理论学科、法律学科和事实与技术学科。

关于国家监察学的研究对象目前尚未看到专门的论述，而我国行政监察学的研究对象早已有学者作过阐述。有人认为，行政监察的研究对象有两个：一是行政监察制度的构成分析；二是行政监察实施过程中的客观规律。23参见张镇平主编：《行政监察学》，天津人民出版社1991年版，第5页。也有人认为，行政监察包含的内容就是其研究对象，表现在行政监察组织（组织性质、结构）、行政监察体制、行政监察的过程和环节（监察对象、监察职权、监察程序）；行政监察实务（廉政监察、效能监察及预防监察）；如何运用人类所创造的各种科学知识及方法来解决行政权力的监督问题，以促进政府管理水平的提高。24参见杜兴洋主编：《行政监察学》，武汉大学出版社2008年版，第18页。可见，行政监察的研究对象只限于行政管理的范畴，与国家监察的对象相差甚大。我们认为国家监察的研究对象有：（1）国家监察组织及其体制。（2）国家监察机关及其人员。（3）国家监察对象及其范围。（4）国家监察程序及其监督。（5）国家监察效能及其规律。

对于一个学科性质的确定，显然对建构该学科及其理论体系非常重要。有人认为，国家监察学属于侦查学科；也有人认为，国家监察学属于政治学科；更有人认为，国家监察学属于准司法学科。我们认为，国家监察学既是一门职务违法犯罪的调查学科，更是一门具有中国特色的治理腐败的监督学科。关于此学术界更是争论甚大，可以说各抒己见，至今没能定论。而且国家监察学的学科性质有三层关系需要澄清：

一是属于哪个大的学科门类。即国家监察学是属于自然科学还是社会科学？毋庸置疑，当然属于人文社会科学或法学的门类。尽管在国家监察业务的研究中使用了不少自然科学技术知识，如侦查学、调查学、管理学、决策学，以及统计学、会计学、审计学、信息学、系统工程理论等。但最终的目的仍是研究职务违法犯罪这一特殊社会现象，最终揭示的是人文社会科学中腐败现象之规律，也即监督公权力不腐败。

二是是否一个独立学科。这在学界颇有争论。有人认为，国家监察学不能自行确定自己的研究对象，必须借助于刑法学、侦查学和管理学等的评价和认识标准，因此不是一门独立的学科，必须依附于其他学科而存在。也有人认为，是管理学或侦查学的二级学科，或者二者的交叉学科。还有人认为，国家监察学超越了刑法学、侦查学、管理学的性质与范围，故其是一门独立学科。这些观点具有一定的代表性，也是由其工作或机关性质决定的。我们认为，第一种观点很显然将国家监察学和刑法学、侦查学和管理学等同化了，甚至其独特研究对象也被忽略，最终将其推向“辅助学科”的地位。第二种观点明确地将其视为管理学或侦查学的附属学科，使它们成为其上位学科。实际上，国家监察学与这些学科各自研究的侧重点不同。从研究范围上讲，国家监察学研究的职务违法犯罪要远远比这些学科宽泛，更不可能重合。因此我们同意第三种观点，它是一门独立学科，甚至是综合性的监督学科，或许在某种程度上与其他学科交叉。

三是是综合学科还是边缘学科抑或交叉学科。尽管国家监察学经常被许多学科，尤其是侦查学、法学和管理学所指认，但由于其具有独立明确的自身研究对象、理论体系与方法，因此其学科的独立地位迟早会被认可。我们认为，国家监察学主要是以法学、侦查学和管理学为基础，并运用多种学科的理论与研究方法，调查、揭露、惩治、预防职务违法犯罪，因此它应当属于一门综合性的交叉学科。

关于国家监察学的学科理论体系，主要是指作为一个独立学科及分类应从哪些方面来进行理论建构。我们认为这些内容应主要包括：（1）国家监察学的一般理论或称基本原理；（2）国家监察制度的渊源与发展；（3）国家监察机关及其工作人员；（4）国家监察职责及监督权限；（5）国家监察程序及对监察权的监督；（6）监察业务中反腐败的国际合作。25参见李晓明、芮国强主编：《国家监察学原理》，法律出版社2019年版，第35-36页。

（二）理论学科、法律学科与技术学科间的初步划分

正像有学者针对“刑事学科一体化”提出的“刑事法律与科学研究”一体化的新表述一样，在进行国家监察学科的思考与分析中，也要考虑“法律”与“科学”的不同属性。因此，笔者想把国家监察学进一步划分为理论学科、法律学科和事实与技术学科三大类。

一是理论学科。如上所述，主要包括国家监察学基本范畴、基本原理及其学科体系。基本概念和范畴主要包括监察、监督、调查、处置、国家监察等。基本原理包括监督原理和权力制衡、调查原理和“物质不灭”与“物质交换”、处置原理和惩处、预防功效的发挥等，当然也包括腐败形成的机理及其防控等。理论体系也即作为国家监察学的主要研究内容，如上所述，限于篇幅这里就不一一赘述。

二是法律学科。首先是“法律”与“科学”的关系处理。像有学者指出的那样，考虑到“法律”与“科学”的本质不同及各自的独立性，应当使用“刑事法律与科学研究”一体化的表述。26参见李晓明：《“刑事法律与科学研究”一体化的提出及其原理》，载《刑法与刑事司法》2012年第1期。当然，这里所说的“刑事法律与科学研究”一体化，不仅包括刑事法学，也包括刑事科学，甚至包括刑事技术。也就是说，刑事学科被划分为了事实学科、法律学科和技术学科。以此为参考，国家监察学也可划分为理论学科、法律学科和事实与技术学科，当然这样的划分是建立在“法学是一个群体意志的体现，并不一定是科学”的基本认知基础上的。基于此种认识，本文把国家监察立法体系划分为（：1）基础立法，如国家反腐败法、国家监察法、公务员法等。（2）专项立法，如国家审计法、公务员财产申报法、政务处分法、网络反腐败法等。（3）相关立法，如公民个人信息保护法、刑法职务犯罪的相关条款、反洗钱法等。此外还有党规党法，如党内预防职务犯罪的条例、党纪政纪处分条例等，尤其是党规党法与国家立法的衔接、相互之间的协作与配合、配套措施等。笔者相信，经过努力我国最终将形成综合性、立体化的党规、政纪、国家监察等全方位的立法监督体系。

三是事实与技术学科。众所周知，职务违法犯罪的认定解决的是一个事实问题，尤其在“互联网+”的新时代，各个行业或领域都开始使用互联网，而这一过程不可避免地牵涉到职务违法犯罪互联网行为的事实与技术，包括案件的调查、办公自动化、网络证据提取、对外联络与管理技术等。

四、余论：国家监察学科群的构造及其未来发展

由上述分析可知，国家监察学科是一个综合性的监督学科，它是一个学科体系，更应当组建一个区分不同层级的学科群，并通过自身的不断创新和改造，最终实现国家监察学科自身的“一体化”建设。在上述三种学科分类的基础上，可以适当将基础理论和法律学科统称为“理论学科”，并在此基础上我们设想推出“国家监察理论研究系列丛书”，而把案件调查与网络技术等统称为“事实与技术学科”，并在此基础上提出“国家监察技术应用系列丛书”，最终完成国家监察学学科体系抑或学科群的总体设计与规划，鉴于篇幅本文不再一一赘述。