检察公益诉讼制度若干问题思考

高 杰

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署，也是以法治思维法治方式推进国家治理体系治理能力现代化的一项重要制度安排，更是基于检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位而新增加的一项检察职能。从局部试点到全面推开，五年多来，检察公益诉讼制度有力促进了依法行政，维护了国家和社会公共利益，形成了公益司法保护的“中国方案”①参见2019年10月23日最高人民检察院张军检察长在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上作的《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》。。党的十九届四中全会进一步要求“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”，充分肯定了公益诉讼检察工作，为制度发展指明了方向。本文立足公益诉讼检察工作实际，针对实践中的困难问题，放眼域外公益诉讼制度，提出对策建议，以期更好地落实十九届四中全会精神，推进中国特色检察公益诉讼制度科学发展。

一、公益诉讼检察实践中存在的困难和问题

作为一项新生制度，公益诉讼检察实践中存在诸如法律供给不足、认识不到位、检察机关提起公益诉讼的法律地位不明确、办案保障不到位等问题，亟需在实践探索的基础上进一步加强顶层设计和立法完善。

（一）法律供给严重不足

一是法律规定过于原则。目前，有关检察公益诉讼的法律依据只有相关法律个别条款的规定，分别是《民事诉讼法》第55条第2款②《中华人民共和国民事诉讼法》第55条第2款：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。、《行政诉讼法》第25条第4款③《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。和《英雄烈士保护法》第25条第2款④《中华人民共和国英雄烈士保护法》第25条第2款：英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。第3款：负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现第一款规定的行为，需要检察机关提起诉讼的，应当向检察机关报告。，内容仅规定检察机关提起公益诉讼的情形，而检察机关在公益诉讼中的法律地位等基本问题均没有明确。二是诉前程序空白。检察机关是提起行政公益诉讼的唯一主体，也是提起民事公益诉讼的重要主体，在向法院提起公益诉讼之前，检察机关需要开展调查取证，在行政公益诉讼中查明负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家或者社会公共利益受到侵害的事实；在民事公益诉讼中查明损害社会公共利益的主体、行为及后果。调查取证是公权力行为，需要有具体的程序性规定。但行政诉讼法、民事诉讼法的规定从审判程序开始，缺乏检察机关办理公益诉讼案件调查取证的程序性、保障性规定，也缺乏行政公益诉讼开展磋商、提出检察建议以及民事公益诉讼公告等诉前程序的规定。三是司法解释⑤目前有关检察公益诉讼的司法解释只有两个，即最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2018年3月2日起施行）、《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》（2019年12月6日起施行）。有的内容与现行司法制度相悖。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）有关上诉、由提起公益诉讼的人民检察院派员出席上诉法庭等规定⑥《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第10条规定：人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉。第11条规定：人民法院审理第二审案件，由提起公益诉讼的人民检察院派员出庭，上一级人民检察院也可以派员参加。，实质上将检察机关等同于一般原告，与检法审级对应制度相冲突，也与宪法规定的检察机关是国家的法律监督机关的定位相冲突。虽然《解释》规定上一级人民检察院可以派员参加二审法庭，但实践中法院既不承认上一级检察院的法律监督地位，也不认为上一级检察院是一方当事人。⑦在第二次全国法院环境资源审判工作会议，最高人民法院环境资源审判庭相关负责人对检察公益诉讼的二审庭审程序作了明确：“第一，上级人民检察院并非二审程序中独立的一方当事人，也不是与原审公益诉讼起诉人共同作为一方当事人。第二，上级人民检察院在二审庭审中发表意见的，可以在裁判文书中表述为‘派员参加了庭审并发表意见。’”

（二）具体法律适用存在争议

检察机关在办理公益诉讼案件中经常遇到同法院观点不一致的法律适用问题，比较普遍的有以下两种情形。一是第一审民事公益诉讼案件管辖问题。根据《解释》第5条的规定，第一审民事公益诉讼案件由中级人民法院管辖⑧最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第5条第1款规定：“市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。”。然而，实践中有的民事公益诉讼案件标的额小、社会影响不大，由中级法院7人合议庭审理明显浪费司法资源，由当地基层人民法院管辖更为适宜；有的涉及基层人民法院审理的刑事案件，或者因公告影响刑事案件审理期限，根据《批复》另行提起民事公益诉讼⑨最高人民法院、最高人民检察院《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》规定：“因人民检察院履行诉前公告程序，可能影响相关刑事案件审理期限的，人民检察院可以另行提起民事公益诉讼。”，由审理刑事案件的基层人民法院审理社会效果更好。针对这类案件，上级检察院指定案发地或办理刑事案件的基层检察院办理，并根据最高人民法院相关司法解释⑩最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）第6条规定：“第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。”，商请法院同时指定基层法院管辖，但法院认为有违《解释》的规定。二是惩罚性赔偿诉讼请求问题。《食品安全法》第148条第2款赋予消费者提出惩罚性赔偿的请求权⑪《食品安全法》第148条第2款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”，但并没有明确检察机关提起公益诉讼是否可以适用该款规定。实践中，各地法院认识不一，有的支持检察机关提出惩罚性赔偿诉讼请求，如杭州市拱墅区人民检察院办理的李某、刘某侵害消费者合法权益互联网民事公益诉讼案，检察机关提出10倍惩罚性赔偿诉讼请求，得到杭州互联网法院支持。⑫钱祎、吴巍：《道歉并赔61万余元！全国首例在线审理的互联网民事公益诉讼案宣判》，载浙江新闻网2019年9月5日，https：//zj.zjol.com.cn/news.html?id=1281686。而有的法院则不支持检察机关的惩罚性诉讼请求。

（三）公益诉讼调查取证保障不足

检察公益诉讼作为一项新的检察职能，办案保障从零起步，摸索着前行。一是现有调查方式过于传统，缺乏信息化、强制性的调查措施。根据《人民检察院组织法》第21条关于调查核实权的原则性授权规定，最高人民检察院在公益诉讼办案指南中规定了询问、查阅、摘抄、复制以及委托鉴定评估、勘验、检查等调查方式。⑬最高人民检察院《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》规定的调查方式：“查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料；询问违法行为人、证人等；收集书证、物证、视听资料、电子证据等；咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；委托鉴定、评估、审计；勘验、检查物证、现场；其他必要的调查方式。”《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》规定的调查方式：“查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料；询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等；收集书证、物证、视听资料、电子证据等；咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；委托鉴定、评估、审计；勘验、检查物证、现场；其他必要的调查方式。”这些传统的调查方式不能满足公益诉讼办案实践需求，缺乏刚性保障，也与信息化社会发展不相匹配，实践中，公益诉讼调查取证多依赖被调查者的配合，缺乏强有力的保障措施。二是办案装备和经费保障亟待加强。公益诉讼办案缺少必要的检测、鉴定设施，缺少现场勘查、远程取证、统一指挥等基础装备，缺少对调查、指挥、技术等办案用房的建设规划等问题，亟需加强财政经费保障。

（四）公益诉讼诉前程序操作存在争议

一是行政公益诉讼诉前磋商问题。检察机关在诉前是否应该与行政机关进行磋商，磋商的具体时间应该是立案后检察建议发出前，还是检察建议发出后向法院提起诉讼之前，何者更为合适？一种观点认为，诉前磋商应该成为行政公益诉讼的必经程序，立案后马上与相关行政机关磋商，磋商不成功的才发检察建议。另一种观点认为，诉前磋商应该是行政诉前程序的一项选择性措施，检察机关根据案件实际情况，考量社会效果、促进行政机关自我纠错等因素，决定是否磋商以及磋商的时间。二是民事公益诉讼诉前赔偿问题。对于一些标的额较小、侵害人主动表示愿意赔偿的民事公益诉讼案件，检察机关是否可以与被调查人达成赔偿协议，实践中认识不一。一种观点认为，检察机关在公益诉讼工作中应该传承发扬“枫桥经验”，可以与被调查人在诉前达成赔偿协议，尽快修复受损的公共利益，同时也节约司法成本。⑭浙江省检察机关在公益诉讼实践中推进诉源治理，探索诉前赔偿协议，取得了较好的办案效果。另一种观点认为，赔偿协议的主体应该是侵害与受害双方当事人，检察机关与被调查人达成赔偿协议不合适。

另外，实践中还存在公益诉讼检察工作发展不平衡、协同机制不顺畅、业务能力不适应、队伍专业化水平亟待提升等问题。

二、域外公益诉讼制度考察

现代公益诉讼源自美国，1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着民事公益诉讼在美国的诞生。⑮最高人民检察院民事行政检察厅：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社2017年版，第22页。20世纪60年代美国社会大变革催生了公益诉讼大发展，有色人种、女性、消费者、未成年人、环境污染等是公益诉讼的主题。自70年代开始，公益诉讼向欧洲发展，八九十年代在全世界范围内获得进一步发展。本文以美国、英国、法国、德国、巴西等国家的公益诉讼制度作分析参照。

（一）域外公益诉讼立法状况

美国等英美法系国家，公益诉讼相关规则首先体现在大量的判例法中，在此基础上，进一步以成文法予以明确。比如美国《环境保护法》《清洁空气法》等均规定检察机关有权提起环境公益诉讼。美国社会组织、公民个人在维护公共利益方面发挥重要作用，《噪声控制法》《安全饮用水法》等法律均规定了社会组织、公民有权提起公益诉讼。⑯同前注⑮，第22-23页。大陆法系国家的公益诉讼制度立法比较完备，比如巴西⑰巴西法律继受葡萄牙统治时期的法律传统，隶属大陆法系。2019年11月，最高人民检察院组织全国公益诉讼检察官赴巴西培训，培训主题是“公益保护的公权介入与公众参与”，本文中有关巴西公益诉讼的内容来自检察官培训团的培训报告和培训期间收集的资料，以下不再一一注释。在此就培训报告有关内容的使用向检察官培训团表示衷心感谢！，检察机关是宪法规定的调查和起诉侵犯公共利益案件的国家机关，是提起公益诉讼的主要主体，90%以上的公益诉讼由检察机关提起。1985年《公共民事诉讼法》授权检察机关、其他主体提起公共民事诉讼，检察机关同时享有监督权；1988年《联邦宪法》进一步明确检察机关公共利益维护者的角色定位，赋予检察机关调查、提起公益诉讼等职责。⑱参见巴西《联邦宪法》第129条第3款和第8款规定。另外，《消费者保护法》《保护青少年儿童法》《老年人法》等，都明确规定了检察机关提起公益诉讼的职责。

（二）域外检察机关提起公益诉讼的法律地位

检察机关提起或参与公益诉讼的身份和地位因国家不同而异，有的是原告，有的是法律监督者，有的是给法官提供法律适用建议的诉讼参与人。英美法系国家的检察机关多以原告身份提起公益诉讼。比如，美国检察官在公益诉讼中是原告，拥有上诉权。⑲同前注⑮，第23页。英国总检察长以原告身份对行政机关侵害公益的行为提起行政诉讼，或者授权举报的公民以总检察长名义提起行政诉讼。⑳同前注⑮，第22页。在大陆法系国家，检察机关不仅有权提起或参与公益诉讼，有的还有权以法律监督者身份介入其他主体提起的公益诉讼。比如巴西，检察机关在公益诉讼中的首要职责是法律监督，不管是检察机关提起还是其他主体提起公益诉讼，检察机关都负有监督职责。21同前注⑮，第30页。检察官培训团对巴西检察机关提起公益诉讼的诉讼地位以及介入其他主体提起的公益诉讼案件中的法律地位作了专门验证，检察机关具有法律监督职能是肯定的。与西方国家法庭设置不同，巴西公益诉讼法庭上，检察官席设在主审法官右手并排第一个座位，体现对公益保护的司法合力。

（三）域外检察机关公益诉讼调查权

上述国家的法律均规定了检察机关的调查权或者指挥调查权。比如俄罗斯，根据《俄罗斯联邦民事诉讼法》第41条、第45条的规定22《俄罗斯联邦民事诉讼法》第41条规定：检察长认为有保护国家或社会公共利益，或者保护公民权利及合法利益之必要，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段介入诉讼。如果法律有规定，或者法院认为检察长有必要参加该案件，检察长必须参加民事案件的审理。第45条规定，检察长在公民由于健康状况、年龄、无行为能力和其他正当理由不能亲自提出请求或者为维护不确定范围的人的权利、自由和合法权益或者维护俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体、地方自治组织的利益时，可以参与到民事诉讼中。，为维护国家或社会公共利益以及不确定多数人的合法权益，检察机关有权通过调查取证直接起诉或介入其他主体提起的公益诉讼。23同前注⑮，第29页。在巴西，检察机关办理公益诉讼案件拥有强大的调查权，有权要求相关行政机关开展调查并报调查结果，或者指挥行政机关开展调查；有权要求相关单位和个人提供证据材料；也有权向法院申请强制令保障调查权。巴西检察机关还拥有强大的调查能力和技术保障，如里约州检察院拥有83名专业技术人员，协助检察官开展各类现场勘验、检测、分析等技术性调查工作。

（四）域外公益诉讼诉前程序

一是俄罗斯的“诉前通知”。俄罗斯检察机关发现有关单位侵害社会公共利益或者不特定多数人的合法权益的，发通知要求该单位及时纠正违法行为，如果拒不纠正，检察机关应当向法院提起诉讼。24同前注⑮，第29页。二是巴西的“诉前沟通”。根据《联邦宪法》规定，巴西政府公共政策缺失或不当、行政部门不作为乱作为等导致公共利益受损的，检察机关有权起诉政府及其部门，实践中，检察机关在起诉前先予沟通，如果政府主动修改或纠错，检察机关不需要提起诉讼，否则向法院提起诉讼。比如，巴西检察机关提起ADPF（有关不遵守基本准则的诉讼）第568号诉讼，要求联邦政府拨款14亿巴币用于治理火山。三是巴西的“行为整改协议（conduct adjustment agreement）”。巴西检察机关在公益诉讼案件调查中可以与被调查人达成行为整改协议，明确对公益损害的补救、修复措施和赔偿方案，如果被调查人不履行协议，检察机关可以申请法院强制执行。在巴西消费者权益保护领域，95%左右的案件通过行为整改协议结案。

（五）域外公益诉讼的诉讼请求

上述国家的公益诉讼，比较共性的诉讼请求是停止侵害、消除危险、确认行为违法及其赔偿责任等，有的国家还规定了“公共性精神损害赔偿”“惩罚性损害赔偿”。比如法国，《消费者法典》规定了损害赔偿型消费者集团诉讼，消费者组织胜诉后，经营者有义务根据判决向消费者支付损害赔偿金。25同前注⑮，第25页。在巴西，根据《消费者保护法》等规定，提起民事公益诉讼胜诉的，法院宣告被告负有赔偿责任，该判决对所有受害消费者有效。巴西法律还规定了“公共性精神损害赔偿金”“惩罚性赔偿金”公益诉讼请求，比如，在生态环境领域，检察机关可以诉请精神损害赔偿，数额由法院根据实际情况酌情确定。在巴西，“公共性精神损害赔偿金”“惩罚性赔偿金”投入专门账户，用于公益保护事业。

三、完善我国检察公益诉讼制度的几点思考

尽管上述国家与我国在政治、经济、文化、历史以及司法制度等方面存在很大差异，但其公益诉讼制度的构建、完备的法律体系、比较成熟的经验做法值得学习借鉴。

（一）推动全国人大制定《公益诉讼法》，构建与刑事公诉并行的行政公诉、民事公诉制度体系

我国检察公益诉讼制度从2015年试点开始，经过五年发展，公益诉讼立法已明显滞后于司法实践，亟需出台符合检察公益诉讼制度发展规律和司法实践需要的专门立法。

推动全国人大适时出台《公益诉讼法》。将检察公益诉讼制度规定在行政诉讼法、民事诉讼法中，为制度及时、全面实施提供了法律依据，但从长远来看并不科学。检察公益诉讼制度是在推进全面依法治国的大背景下提出并建立起来的，主要目的是通过检察机关办理公益诉讼案件，以检察权监督制约行政权，从而促进依法行政，推进法治国家、法治政府建设，实现以法治思维法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，行政公益诉讼是检察公益诉讼制度建立的初衷262014年10月，习近平总书记在党的十八届四中全会上就起草《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的情况向全会作说明，其中公益诉讼相关内容如下：第九，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。……在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。2015年5月5日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议《检察机关提起公益诉讼试点方案》时强调，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关的法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。要牢牢抓住公益这个核心，重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益侵害的案件提起民事或行政公益诉讼，更好地维护国家利益和人民利益。，是公益保护“中国方案”的特色内容，实践中，检察机关办理的行政公益诉讼案件占公益诉讼案件总数的95%以上27根据2019年10月23日最高人民检察院张军检察长在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》中的数据计算。，完全体现检察公益诉讼制度设立的初衷。

以下以行政公益诉讼为例，进一步论证不宜将公益诉讼规定在行政诉讼法、民事诉讼法中。首先，行政公益诉讼与行政诉讼具有本质差别。行政诉讼，是法院以审判的方式，通过对行政相对人的权利救济，实现审判权对行政权的监督制约。而行政公益诉讼，检察机关针对行政机关违法行使职权或者不作为致使国家或者社会公共利益受到侵害的，通过向行政机关提出检察建议或者提起诉讼，实现检察权对行政权的监督制约。两者的监督主体、监督方式完全不同，有着本质区别。其次，行政公益诉讼与行政诉讼的主体完全不同。行政诉讼的原告必须是与具体行政行为有利害关系的特定主体28《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”。而行政公益诉讼的主体是检察机关，检察机关是国家的法律监督机关，提起公益诉讼是履行法律监督职责这一国家公权力，代表的是国家和社会公共利益，不代表任何个人或特定的行政相对人的利益，与本案没有直接利害关系。因此，检察机关提起公益诉讼，其主体地位与行政诉讼普通原告完全不同，审判程序设置应该体现法律监督性质，尊重审级对应制度，与普通行政诉讼审判程序设计应该有很大的区别。再次，行政公益诉讼诉前程序具有独立的价值，而普通行政诉讼则没有也无需诉前程序。行政诉讼法主要调整“民告官”的诉讼法律关系，诉讼程序从普通原告起诉开始，直接进入审判程序，完全是法院阶段的诉讼程序，无需规定诉前程序。而行政公益诉讼，根据制度设计，分诉前程序和诉讼程序两个阶段两种程序，并以诉前为主，诉讼为保障。诉前程序有检察机关立案、调查、磋商、提出检察建议等环节，作为公权力行使，理应由明确的法律规定。检察机关通过提出检察建议督促行政机关依法履职、自我纠错，如果已经达到维护公益目的，就此结案，不必进入诉讼程序；只有在行政机关不履行检察建议，公共利益持续受到侵害时，检察机关才依法向法院提起诉讼。实践中，以诉前检察建议结案的占绝大多数，只有极少数进入诉讼程序，比如2017年7月至2019年9月，全国行政诉前程序案件占检察公益诉讼诉前程序案件总数的97.5%，向法院提起行政公益诉讼案件只占行政诉前程序案件的0.05%。29同前注27。再如，2017年7月至2020年6月，浙江省办理行政公益诉讼案件16000余件，提起诉讼只有1件30参见浙江检察公益诉讼一周年、二周年、三周年白皮书。，有效实现诉前促进依法行政和维护公共利益的目的。因此，以行政诉讼法规定行政公益诉讼制度，导致行政公益诉讼诉前程序缺失，处于立法空白状态，就如“大脚穿小鞋”，不利于制度科学发展。最后，行政公益诉讼的诉讼规则与普通行政诉讼也应有所区别。比如举证责任，在行政诉讼中，考虑到普通原告没有调查能力，无法调取行政违法的证据，故实行举证责任倒置原则，由行政机关举证证实行政行为的合法性。而行政公益诉讼，主体是有调查能力的国家公权力机关——检察机关，根据《人民检察院组织法》的规定，检察机关拥有调查权，有能力获取行政违法等证据，故在举证责任配置上，不一定实行倒置原则。因此，基于行政公益诉讼与行政诉讼的诸多区别，在诉讼规则设计上，应该有符合行政公益诉讼自身规律的诉讼规则。

综上，行政公益诉讼是“官告官”，行政诉讼则是“民告官”，两种诉讼的基本性质、理念、规则完全不同，无法融合于一个诉讼法中。同理，检察机关提起民事公益诉讼与普通“民告民”的民事诉讼也完全不同。民事诉讼从普通原告起诉开始，直接进入审判程序，没有也无需诉前程序。而检察机关办理民事公益诉讼案件，无论在主体、提起诉讼的目的、诉前程序（诉前调查与公告等）还是诉讼规则等方面，都与普通民事诉讼存在巨大的差异，无法以民事诉讼法来有效调整检察机关提起的民事公益诉讼。

检察公益诉讼制度在两年试点后，通过在行政诉讼法、民事诉讼法中补充一款规定的方式推动全面实施，使该项制度得以尽快落地，取得的成效得到党的十九届四中全会的充分肯定。在此基础上，全国人大应当适时考虑公益诉讼专门立法，以便解决司法实践中的诸多问题，以进一步推动检察公益诉讼制度科学发展，充分发挥其在促进依法行政、推进全面依法治国中的重要作用。鉴于全国人大立法周期长，建议在推动地方立法的基础上，总结经验，尽早出台《公益诉讼法》，明确检察公益诉讼制度的法律监督性质和检察机关“民事公诉人”“行政公诉人”地位等基本问题，构筑我国完整的三大公诉制度体系；拓展检察公益诉讼案件范围，细化诉前程序，强化调查核实手段，明确相关单位的支持配合义务、建立健全与生态环境损害赔偿、生态环境保护督察衔接等机制，设置符合检察公益诉讼规律的审判和执行程序等。

（二）以检察机关公共利益代表凝聚合力，探索构建“合力”保护公共利益的诉讼构造

我国的诉讼构造来源于美国等西方国家，强调诉讼双方平等对抗。在刑事案件中，由于刑事被告往往被羁押，处于弱势一方，案件处理结果关涉被告人的人身自由和生命剥夺，为防止错案发生，采用平等对抗的诉讼构造是合理的。但公益诉讼重在尽快修复受损的公益，并不涉及被告的人身自由和生命安全，而且公益保护关系人民群众的切身利益，关系中华民族子孙后代永续发展。因此，建议借鉴巴西的做法，构建“合力”保护公益的诉讼构造，在制度完善、法律规定和法庭座位设置上，均注重公益保护的“合力”。一是明确检察机关在公益诉讼中的法律监督者和公诉人地位，与法院形成共识；二是明确行政机关及相关单位支持检察机关办理公益诉讼案件的职责，使之成为行动自觉；三是设置专门的公益诉讼法庭，把检察官坐席与主审法官坐席并排设置，检察官出席所有公益诉讼案件（包括其他适格主体提起的公益诉讼案件）的审理并履行监督职责，从而使我国公益保护更加有“合力”，公益诉讼制度更加完善。目前，我国检察公益诉讼制度全面推开才两年多时间，通过树立双赢多赢共赢的办案理念，已经赢得相关单位以及代表委员、人民群众的许多赞誉和大力支持，社会各界的积极参与大力推进了公益保护“合力”的形成。我国检察机关应当以“公共利益代表”凝聚人心、凝聚合力；以“法律监督”职责严格要求自己，勇于担当，推动形成“合力”保护公益的诉讼构造。

（三）以人民为中心、以公益保护为核心，积极稳妥拓展公益诉讼案件范围

上述国家的公益诉讼范围很广，没有领域限制，其中巴西《联邦宪法》明确规定检察机关有权调查和起诉包括分散性、集体性公共利益在内的所有侵犯公共利益的案件。为贯彻落实党的十九届四中全会“拓展公益诉讼案件范围”的要求，我国检察机关应当在做好法定领域公益诉讼案件的同时，充分发挥公益诉讼检察职能，以推进国家治理体系治理能力现代化为目标，围绕服务保障中心大局，顺应新时代人民群众对美好生活的新需求新期待，以对人民高度负责的态度，积极探索安全生产、互联网侵害公益、个人信息保护、特殊群体权益保护（包括老年人、未成年人、残疾人等）、医疗和公共卫生安全、文物和文化遗产保护、国防军事安全等新领域公益诉讼案件办理。在办案过程中要注重“稳妥”，不仅要全面调查取证，还要借助“外脑”充分做好研究论证，做到有理有据，更要积极争取地方党委人大政府政协的重视与支持；同时，在个案办理的基础上，注重与行政机关建立长效机制，做到办理一案警示一片的效果，努力实现办案政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

（四）强化检察公益诉讼调查的法律保障和协作配合，突出检察机关主导地位

不论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼，调查取证是公益诉讼检察办案的基础，调查的质量和效果直接影响诉前检察建议的针对性和刚性，直接影响提起诉讼的结果。建议借鉴俄罗斯、巴西等国对检察机关公益诉讼调查权、指挥调查权的规定，立法赋予检察机关必要的强制取证权，比如查封、扣押、冻结、查询以及被调查人不配合调查时采取的拘传措施等；赋予检察机关有权就某个专题指挥相关行政机关调查，或者要求相关行政机关调查并报调查结果；明确各相关单位对检察公益诉讼调查的支持配合义务，作为公益保护的法定职责加以明确规定；规定区块链等信息技术应用和电子证据取证操作程序等，从而使检察公益诉讼调查更具刚性、可操作性，也更有保障。在《公益诉讼法》出台之前，可先以地方性立法给予保障。同时，进一步发挥检察机关对公益诉讼的主导作用，在积极督促、支持法定机关和组织提起民事公益诉讼的同时，畅通其他机关、社会组织、公民向检察机关提供公益诉讼信息的渠道，提升检察公益诉讼的民众参与度，让“检察机关提起公益诉讼”如同公安派出所一样家喻户晓，得到普遍认可与支持。

（五）把诉前实现保护公益目的作为最佳司法状态，探索公益诉讼诉前磋商和赔偿

借鉴巴西的“诉前沟通”“行为整改协议”和俄罗斯“诉前通知”的理念和做法，设计规范的诉前磋商和诉前赔偿程序，注重精准监督，推进诉源治理，努力在诉前实现维护公益目的。一是诉前磋商。诉前磋商是行政公益诉讼的一项工作机制，检察机关发现负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家或者社会公共利益受到侵害的，在立案之后提出检察建议之前，或者提出检察建议之后向法院起诉之前，与行政机关开展磋商。前者为“建议前磋商”，后者为“起诉前磋商”，检察机关视案件具体情况灵活采用前者或后者。对于“建议前磋商”，检察机关通过与行政机关的沟通协调，相互听取意见，有助于检察机关提出更有针对性的检察建议，提高检察建议的精准性。“起诉前磋商”，主要适用于案情比较复杂，行政机关自我纠错存在困难和阻力，需要借助诉前检察建议推进工作、排除阻力的案件，或者多家行政机关均有监管职责，但相互推诿扯皮的疑难复杂案件，通过发送诉前检察建议，再召集相关部门进行磋商协调，统一思想，明确分工，以检察监督为相关部门依法履职排除阻力，或推进政府明确相关部门的责任与分工，推动有监管职责的多家部门依法履职，共同维护国家和社会公共利益。二是诉前赔偿。设计规范的诉前赔偿程序，使检察机关在严格程序规范框架下与被调查人达成赔偿协议。赔偿协议适用以下情形标的：数额较小、侵害人主动表示愿意赔偿的民事公益诉讼案件；侵害人是民营企业，主动提出诉前赔偿申请，并且以赔偿协议处理不违背相关硬性法律规定的案件；其他适合以赔偿协议结案的案件。适用赔偿协议处理案件，须经分管院领导批准。签订赔偿协议，须有两名检察人员进行，并有人大代表或者政协委员等社会人士参与见证。赔偿协议内容须规定修复方案、赔偿金额，并明确违约责任，如规定高额的“日违约金”。被调查人不履行赔偿协议或者履行不到位的，检察机关应当提起民事公益诉讼。

（六）引入丰富多样的诉讼请求，完善民事公益诉讼制度

借鉴法国、巴西的做法，一是引入确认之诉。提起民事公益诉讼可以诉请法院确认被告侵犯公共利益，并应当承担赔偿责任，相关个体在之后的私益诉讼中可以直接引用该确认判决并得到相应赔偿。二是引入“公益性”精神损害赔偿。环境污染会造成不特定多数人生命健康权遭受侵害，英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉31《中华人民共和国英雄烈士保护法》第25条规定：“对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。”属于人格权，两者均符合精神损害赔偿受侵害权利的性质，故在生态环境资源和英烈保护领域，提起人格权受侵害的公益诉讼时，应当允许提出“公益性”精神损害赔偿诉讼请求。三是明确公益诉讼适用惩罚性赔偿金。当前我国食品安全形势严峻，国家政策明确要求探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。32《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确规定，“积极完善食品安全民事和行政公益诉讼，做好与民事和行政诉讼的衔接与配合，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。”上述内容也纳入了我省《关于深化改革加快实现食品安全治理现代化的实施意见》。在生态环境资源保护领域，最高人民法院司法解释也明确提出探索建立环境修复、惩罚性赔偿等制度33最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（法发〔2014〕11号）第二部分基本原则中规定：“要坚持损害担责。落实全面赔偿规定，探索建立环境修复、惩罚性赔偿等制度，依法严肃追究违法者的法律责任。”第四部分规定了“大力推进环境民事公益诉讼”。。因此，法律应当明确食品安全、生态环境资源保护领域公益诉讼可以适用惩罚性赔偿金。四是明确公益诉讼适用恢复性司法。尽快修复被损害的公共利益是公益诉讼的重要目标，在受损的公益无法恢复原状等情况下，引入恢复性司法理念，采取增殖放流、补植复绿、承担劳务、支付等价货币、亲友代替修复等替代性修复方式，努力把公益损害降至最低。五是建立统一的公益诉讼专门账户。将公益诉讼赔偿金，包括公益性精神损害赔偿金、惩罚性赔偿金均放入专门账户统一保管，用于公益保护事业。

（七）强化公益诉讼基础能力建设，提升办案专业化水平

借鉴上述国家赋予检察机关强大的公益诉讼调查权，配置强大的办案力量的做法，我国应当重视加强公益诉讼办案指挥中心建设，配备现场勘查、食品药品快速检测、移动指挥等特种专业用车，以及江海执法艇、卫星遥感技术等信息化装备。同时，加强公益诉讼检察队伍岗位练兵和业务培训，吸纳生态环保、食药监管、农业林业水利、网络安全等领域的专家进入公益诉讼检察队伍，提高办案能力和专业水平。组建公益诉讼检察人才库，打造一支有核心战斗力、专业化水平高的公益诉讼检察队伍。树立智慧借助理念，组建公益诉讼相关领域专家库，积极“借力、借智”。围绕公益诉讼办案实践中遇到的热点难点问题，开展重点课题联合研究和实务调研，加强研讨交流，破解实务难题，加强成果转化，切实提升专业化水平。