我国推进城市治理现代化的内在逻辑与创新路径 ——基于国家与社会关系视角

张文华， 康宗基

(福州大学 马克思主义学院，福州 350108)

城市治理是国家治理的重要基石，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”[1]。而随着城市管理向城市治理的实践转化，普遍的现代化治理范式要求创新城市治理，以此提升治理能力，实现城市善治。在城市发展与建设的现实需要下，基于国家与社会关系视域考察城市治理现代化的内在逻辑与创新路径具有重要的现实意义，能为推进城市治理现代化提供新的思路。

一、相关概念与研究现状

1.国家与社会关系理论 国家与社会关系研究是马克思主义国家理论的逻辑基点。马克思基于唯物史观视域，科学阐释了国家与社会关系，既超越了约翰·洛克、托马斯·霍布斯、让-雅克·卢梭等自由主义政治哲学家对市民社会与国家关系的狭隘认知，亦突破了黑格尔以绝对精神架构起“政治国家决定市民社会”的理性国家观的思想禁锢。在阐述国家与社会关系问题上，特别是在对黑格尔一贯主张国家具有高度权威性、个体及社会要素附庸于国家的逻辑地批判上，马克思认为，“不是国家决定市民社会，而是市民社会决定国家。”[2]进而马克思在梳理西方传统的社会契约论及黑格尔理性国家观的基础上重新阐释了国家与社会的关系。第一，基于唯物史观维度阐明市民社会催生并孕育国家，将黑格尔本末倒置的国家观复归到历史唯物主义语境中；第二，基于辩证法维度阐述国家与社会的对立统一关系，认为政治国家兼具权威性，代表着社会与公众权利的分离，但同时国家作为管理机构既脱胎于社会，又履行局部公共事务管理职能而为社会服务，从而阐明了国家与社会的辩证统一；第三，鉴于资本主义国家与社会关系的二元对立，指明政治国家复归于社会，即“虚幻共同体”的消亡与“真正共同体”的实现是解决二元对立的根本路径。随着资本主义进入新阶段，西方马克思主义学者对国家与社会关系进行新的扩展，但并未脱离马克思考察国家与社会关系的理念范畴。葛兰西(Gramsci·Antonio)基于文化视域深入剖析国家与社会之间的关系，认为市民社会作为“私人”的组织集合体与政治国家相互渗透，进而共同规制公众的社会生活；而哈贝马斯(Jürgen Habermas)则将“生活世界”的价值概念融入市民社会中，认为现实的社会多元力量应与政治力量进行空间博弈，以维护国家与社会的平衡状态。随着我国城市治理的实践探索，多数国内学者对国家与社会关系的研究范式由“二元分化”向“二元互动”转变，就此“二元互动论”成为当前国家与社会关系研究的主要范式。如郁建兴、关爽认为，国家与社会的互动关系，“其理论要旨在于探讨国家与社会的相互影响与相互形塑，以及两者关系的动态演变”[3]。

2.城市治理现代化的相关研究 城市治理作为维持城市空间高效运行的重要方式，城市治理实效已成为影响城市建设与发展的内源性要素。而随着社会新利益群体的出现及城市空间矛盾细化，城市空间内出现的诸如公众收入差距过大、治理主体错位、公共服务应然与实然间落差加剧、隐性社会风险强化等问题成为实现城市善治的现实困境。由此，解决城市问题以推进治理现代化成为国内学界研究的热点。

当前国内学者对我国城市治理现代化进行了较为深入的研究，为提升城市治理水平奠定了深厚的学理基础。结合已有研究可知，学界主要从以下几个维度对城市治理现代化加以阐析。第一，基于城市治理现代化的内涵逻辑加以研究。秦国伟、董玮通过探索我国城市治理的逻辑范式与作用机制，认为“城市的规划、建设和管理是适应和引领城市治理能力的关键”[4]。徐汉明则基于市域治理维度阐发治理的结构、资源、空间、规则、目标等特征，认为治理活动应立足于遵循内在逻辑的基础上，“以社会治理机制创新为动力推进市域社会治理现代化”[5]。第二，基于治理主体视角研究城市治理现代化。王浦劬、雷雨若通过分析城市治理的价值内涵以及政府治理与推进城市治理现代化的关联性，认为政府作为城市治理的重要主体，“政府创新是实现我国城市治理现代化的首选范式”[6]。田闻笛则基于社会公众参与城市规划的逻辑经验及创新路径等维度，认为应“运用社会治理的理念来优化公众参与城市规划的制度、机制与技术”[7]，以筑建公众参与城市规划的制度框架、机制框架与技术框架，进而推进治理现代化。第三，基于城市基层治理创新维度研究城市治理现代化。袁方成、王泽通过对新中国成立以来我国城市社区经历的探索、转型、建设和治理等阶段的历时性研究，认为应“赋权增能于居民和社区组织主体，从而发掘和激活社区治理的内生动力”[8]，而以社区治理创新推进城市治理现代化。赵孟营则从关系论视域对城市社区治理加以研究，认为“社区治理实践现代化的本源性问题乃是社区治理主体间关系如何实现现代化”[9]，而治理权力由“葵花式”向“扎根式”转变是推进城市治理现代化的有效路径。此外，还有学者基于城市治理技术、城市公共安全及城市建设视域研究城市治理现代化，取得了显著的研究成效。

综上论述，学界从多元视角对城市治理现代化进行理论研究，为提升当前城市治理水平提供了较为厚实的理论基础。但从现有文献与资料分析，不难发现，学界鲜少基于国家与社会关系视域探析城市治理的逻辑演进及其推进城市治理现代化的路径。鉴于此，本文借鉴当前学界已有研究成果，以国家与社会关系为研究视角，阐析新中国成立以来我国城市治理的演进逻辑与基本特征，并构建相应的创新路径，以期为推进城市治理现代化提供一定的学理参考。

二、我国城市治理的演进逻辑及其基本特征

新中国成立以来，历代党和国家领导人将马克思主义国家理论与我国城市治理实际相结合，以满足人民对“美好城市生活”需要为目标，城市大致经历了城市管治、城市管理、城市治理的逻辑演进历程，并在治理实践中，不断探索出一条具有中国特色的城市治理道路，有力推进了城市治理的现代化进程。

1.我国城市治理的演进逻辑 第一，社会主义建设时期全能主义的管治逻辑。党的七届二中全会标志着我党工作重心由乡村转移到城市，为维护与巩固新型人民政权，毛泽东同志强调，要“开始着手我们的建设事业，一步一步地学会管理城市，恢复和发展城市中的生产事业”[10]。而鉴于当时城市空间内还有残余的敌对势力、地方势力等诸多不安定因素，我党以“沈阳经验”为基础，实行军管制管理模式以维护城市空间秩序，保证城市社会安全与生产系统正常运转。随着社会主义改造的顺利完成，我国结合城市发展建设实际逐步建立起工业化、组织化、条块化的管理模式。在“三化”的管理范式中，既实现了我国将“消费性城市”建设成“生产性城市”，亦使得管理的体系性与有效性显著提升，为我国城市发展奠定了坚实的社会基础。毋庸置疑，高度集中的管理范式便于直接处理城市问题，但从国家与社会关系维度上看，高度集中的管理范式无疑使得全能主义(totalism)成为管理城市的逻辑旨在。全能主义在城市空间的外显主要表现为政治权力的绝对性与执行管制的权威性、政治动员的广泛性与公众参与的低效性或无效性。有观点认为，“城市单位和农村人民公社的形成成为全能主义政治开始走向高潮的标志”[11]，以此通过全能主义管控逻辑完成国家对社会的刚性控制。而这个时期逐步形成的工业化、组织化、条块化的管理模式，既将城市系统内部诸要素联系起来以调动社会积极因素为城市建设服务的同时，亦将整个管理范式量化为单一的行政体系进而强化管理的层级纵向关联以达到“维稳”目的。由此，全能主义管治逻辑范式弱化了城市系统的横向关联，以实现对城市空间的全面管控，特别是在上世纪60年代后期，这种管治范式严重制约了我国城市发展与建设。

第二，新时期国家赋权社会的管理逻辑。党的十一届三中全会实现了我党工作重心由“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，城市实现了管控向管理的逻辑演进。改革开放后的城市管理范式在归纳与总结社会主义革命和建设时期城市管控的经验及教训的基础之上，国家主动向社会赋权以吸纳社会力量进行城市管理，进而提升了城市管理与服务的水平。第一，地方城市的自主性提升。普遍化的改革背景下，刚性管治逐步向秉性管理转化，大量城市开始因地制宜地探索适合城市发展与建设的最佳管理模式。国家权力的下放激发了城市管理的活力，城市自主性的提升使得城市复归到“人民的城市”的原初语境中，便于探索高效化、个性化的治理范式。第二，管理理念深入城市空间。城市管控强化“全能型”政府，而城市管理则既强调“服务型”政府的主导作用，又在政府主导的基础上吸纳社会组织、企业单位、社会成员等多元力量参与城市管理。党的十六届四中全会强调要构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理基本格局，由此，管理理念渗入多维城市空间。而多元要素参与城市管理既能弥补“全能型”政府在管理实践中存在的不足，亦可缓解政府沉重的行政负担，进而提升整体的管理效果。第三，重视城市管理的法制建设。之所以出现国家超越于社会之上的逻辑范式，主因在于法制建设的缺失；而补足城市管理的规章制度短板，将权力置于法律规范中无疑是保障国家与社会良性关系的重要依托。特别是进入新世纪以来，通过不断优化城市管理的法规制度切实提升了城市管理水平。但在管理实践中，因国家向社会有限赋权，即国家力量不再管控社会，但并不意味着国家机器从社会语境中完全消亡，国家仍是管理社会的主导力量，而使得城市管理维续“强国家、弱社会”的特征。

第三，新时代国家与社会互动的治理逻辑。随着党的十八届三中全会全面深化改革的启幕，国家治理现代化成为我国社会发展的重要目标，在普遍的现代化社会环境下，城市实现了管理向治理的飞跃。中国特色社会主义进入新时代，成为国家与社会有效互动的重要基础。在国家与社会良性互动关系中，城市治理能够协同城市系统内部诸多要素，整合社会力量以提升城市治理能力，进而不断满足市民对“美好城市生活”的憧憬。一是城市治理内涵的系统性。共建、共治、共享理念成为社会成员参与城市治理的普遍价值追求，在“三共”理念倡导下，既能激发公众参与城市建设的积极性、发挥社会力量服务城市发展的主动性，亦能共同分享城市治理的丰硕成果，以此形成良性治理循环，推进城市系统内部要素的有序运行及其功效发挥。二是城市治理工作的体系性。新时代创新城市治理在尊重城市发展规律的基础上因地制宜地构建体系化、个性化的治理工作，从城市规划、建设与管理维度服务于城市社会结构、经济结构与空间结构。在城市治理实践中，政府部门通过社会组织购买公共服务、探索城市社区自治等方式向社会主动赋权；同时，社会力量向政府部门及时反馈其参与城市治理的实效，以适时优化国家与社会的互动关系，增强了国家与社会间的张性与活力。三是城市治理要素的全面性。若言国家向社会主动授权是实现多元共治的前提基础，那么完善治理要素则是实现多元共治的实践保障。习近平同志强调，“要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。”[12]在愈加完善的城市治理要素中，实现国家与社会良性互动，进而推进城市治理现代化。

2.我国城市治理演进的基本特征 第一，治理主体由“一元”到“多元”。改革开放前，在国家与社会关系中，强化政府是城市管理的根本主体，而随着新时期社会全域深化改革，其逐步从国家范畴内剥离出来，成为城市治理的基本主体。就此，实现了由单一主体向多元主体的转变。一是党委领导力量；城市治理中党委力量的融入，能发挥总览全局、协调各方的积极作用，增强治理的科学性、延续性。二是政府负责力量。基于服务型政府的价值定位，政府的作用经历了“负责”—“主导”—“负责”的演变，政府在城市治理实践中的地位更为明晰。三是社会协同力量。改革开放以来，社会组织在城市空间内的功效发挥愈加显著，政府授权社会组织的权力“有位”与其治理“有为”的动态平衡，增进了社会组织参与治理的信心与能力。四是公众参与力量。增进公众参与城市治理是优化治理体系的必然要求，亦是彰显公众城市空间存在感的内在要求。由此，基于治理要素结构优化，治理主体由“单一”向“多元”的转化。

第二，治理手段由“刚性”到“柔性”。 改革开放前，整个城市社会主要以计划指令来维持空间秩序，具有显著行政命令式的“刚性”特征。改革开放后，城市双轨制模式的有效运行，在市场经济有效调节下，弱化了城市管理强烈的行政性色彩，但行政性手段仍是管理城市的主要范式。而随着我国社会主要矛盾的变化及新社会群体逐步发育，单一“刚性”的行政治理手段难以解决现阶段城市系统的内部矛盾。解决当前城市发展面临的复杂化问题，应充分把握政府、市场与社会等力量，利用法律保障、道德规范、部门管理、基层自治等多样治理手段相融合，科学运用大数据技术为推进城市精细化治理服务，以“柔性”手段提升城市治理水平。由此，基于城市治理手段创新，城市治理开始了由“刚性”到“柔性”的飞跃。

第三，治理方式由“粗略”到“精细”。改革开放前，我国城市处于总体性社会的宏观环境中，国家对社会的绝对权力使得城市管理工作较为粗糙。改革开放后，国家向社会赋权幅度增大，特别是城市治理成为社会普遍共识后，国家与社会关系实现互联互动，推进了城市精细化治理。一是数据技术成为推进精细化治理的重要范式。大数据在城市空间内的多维渗透为新时代城市治理奠定了技术基础，城市治理中数据技术的融入将提升治理效率，为推进网格化治理提供巨大的技术红利与科技支撑。二是深化城市治理的法治思维。我国城市治理实践经历了法制到法治的转变，法治化建设有效避免了因为法制而造成的“人情社会”、粗糙化的治理弊端，为更好地推进城市的共建共治共享奠定法理根基，有利于营造更为公平有序、健康繁荣的空间环境。由此，基于治理方式创新，城市治理开始了由“粗略”到“精细”的转变。

第四，治理范围开始了由“单域”到“多域”。改革开放前，“国家负责掌管着社会的方方面面，并通过单位和人民公社实现了全方位的有效控制”[13]，治理范围也主要集中在社会安全领域。改革开放初期，经济体制改革牵动着行政体制变革，使得局部社会性事务从国家范畴中分化出来，治理范围也不再局限于维护社会秩序，而辐射到经济发展、公共事务、城市建设、民生保障等多元领域。特别是在推进国家治理现代化的发展目标下，城市空间内的经济、政治、文化、社会与生态等领域的动态性与交互性增强。为提升城市生活质量，城市治理必须渗透到经济结构、空间结构与社会结构等结构层次中，而愈加呈现“全域型”的治理格局。由此，基于治理现实要求，治理范围开始了由“单域”向“多域”的转变。

第五，治理目标由“初级”到“高级”。治理目标的合理设置直接反映了城市治理的前景预期及其治理理念。改革开放前，城市治理的目标主要是为巩固国家对社会的支配权力而存在；改革开放初期，治理目标主要作为辅助措施为城市经济发展服务。这个阶段城市治理的目标较为单向、模糊而呈现短平快的“初级”形态。党的十八大以来，城市治理目标的设置由简单“初级”形态向复杂“高级”形态转变。党的十九届四中全会提出，“到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”[14]进而在实现国家治理现代化的过程中，逐步制定高级型、深度性的城市治理目标。由此，基于社会发展需要，治理目标开始了由“初级”向“高级”的转化。

三、推进我国城市治理现代化的创新路径

现代城市作为落实国家治理的基本载体，城市治理水平影响着国家治理体系与治理能力。而从国家与社会关系视域分析我国城市治理的实践历程及其基本特征，可基于彰显现代化治理的内在逻辑、构建系统完备的治理体系、培育科学高效的治理能力等路径实现城市善治，以推进城市治理现代化。

1.以治理理念创新彰显现代化治理的内在逻辑 治理理念是实施有效城市治理行为的内涵性元素。新中国成立以来，我国城市治理实践坚持以马克思主义国家理论为指导，并结合城市实际逐步探索出与城市发展规律相适应的治理道路。而其中，推进城市治理现代化必须以理念先行为城市治理奠定思想基石。第一，坚持“以人民为中心”的城市治理本色。习近平同志强调，必须“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉”[14]。城市作为社会成员长期生活凝聚而成的空间共同体，其原初的价值定位是“人民城市为人民”。而在国家控制社会的空间形态下，城市成为钳制与束缚人的空间异化物，消散了公众的城市空间权利。我国推进城市治理现代化应实现国家与社会双向互动，即倡导“以人民为中心”“城市服务人民”的治理理念，以实现公众空间主体权利的复归。第二，彰显政府创新的城市治理底色。明确“服务型”城市政府的定位，增进政府向社会授权,最大限度发挥城市集聚效应以提升整体治理效率。但需明确的是，政府向社会授权并不意味着政府无所作为，而是应明晰政府负责的地位与作用，确保城市空间公平、有序、合理运行。由此，既保证了城市治理中政府负责的鲜明底色，亦可避免陷入国际社会普遍面临的“塔西佗陷阱”中，提升政府的社会公信力。第三，践行自治、法治、德治相结合的城市治理特色。城市空间的流动性增大及城市系统要素细化使得当前城市问题愈加复杂化，单一的治理范式难以成为解决城市病的最优解，而合理利用自治、法治及德治的独特优势能够实现优势互补，以此形成治理合力，彰显城市治理特色。因而，通过坚持以人民为中心，推进政府创新，践行自治、法治与德治相结合的理念创新，为城市治理现代化奠定理念根基。

2.以治理体制机制创新构建系统完备的治理体系 系统完备的治理体系是实现城市善治的有效路径，因而需要基于治理体制机制创新为提升城市治理能力营造良好的制度环境，以系统化的治理结构夯实城市治理的制度基础。第一，构建权责统一的层级制度。现有的城市治理结构由传统的科层制演化而来，即城市基层政府由上级政府授权并设立相应的部门机构履行相关职能以维系制度架构。鉴于传统科层制强化国家对社会的控制，因此，提升城市治理活力应明确基层政府与上级政府及同级政府间的权责关系，以权责统一原则优化科层制度，为完善城市治理体系提供制度支持。第二，完善多元共治的治理格局。改革开放以来，城市治理的主体内涵愈加清晰化，对治理要素的认识不断明确化，实现了“一元论”向“多元论”的转化。习近平同志强调，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[14]。系统化的治理主体将利于整合社会力量为城市治理服务，以发挥协同共治的综合功效。第三，落实网络化、精细化的治理机制。城市治理需将诸多要素联系起来才能提升治理实效，而落实网络化、精细化的治理机制确是彰显协调联动治理范式的有效手段。在城市治理实践中，纵向维度上落实各层级间的权责以实现整体把控，横向维度上需规范基层党组织、社区、社会组织、企业单位等平行要素的功效发挥，建立起纵向延伸、横向联动的网格化治理范式，以推进城市精细化治理。因而，通过构建权责统一的层级制度、完善多元共治的治理格局、落实网络化与精细化的治理机制等实践创新，筑牢了国家与社会关系的体系支撑，为城市治理现代化奠定制度根基。

3.以治理技术创新培育科学高效的治理能力 治理技术是实施有效城市治理行为的关键性元素。这就意味着推进城市治理现代化必须重视治理技术的地位与作用，在遵循城市发展与建设规律的基础上，充分优化治理技术以培育科学高效的治理能力。现代城市是以科学技术作为发展支撑的空间集合体，高新技术既是提升城市治理能力的独特优势，亦是彰显城市治理活力的助推器。当前，我国诸多城市在治理实践中创新治理技术已成必然态势。究其原因，既因传统治理技术在解决新生问题时捉襟见肘而产生治理低效或无效状态，亦因城市发展的现实需要对治理技术进行优化革新以更好服务城市。进而大量城市以数据技术为主要依托平台，实施“数字城市”“智慧城市”等建设计划，以此将数据技术融入到城市经济、城市文化、城市民生、城市生态等多维领域，并通过“互联网+”模式将城市空间要素以信息化存储方式留存于数据终端，保持对空间要素的动态反馈，为治理主体提供高效、精准、可视的技术服务，以实现城市的智慧化治理。同时，这里需要避免因过度依赖信息技术而产生的数据规训、技治主义(Technocracy)等问题。诚然，在以互联网、大数据为代表的信息技术不断革新的时代背景下，城市治理不能仅因规避数据异化、技治主义等潜在风险而将信息技术全然否定，而应积极适应信息化社会发展的节奏，将信息技术趋利避害纳入治理技术的考量范畴，以此规避以技术中心论为逻辑旨在的技治主义的潜在风险，切实提升城市治理能力。因而，通过适时运用信息技术以推进治理技术创新，优化了国家与社会互动的技术支持，为推进城市治理现代化提供了科技支撑。

四、结 语

新中国成立以来，中国共产党人坚持将马克思主义国家理论与城市发展建设实际相结合，在城市治理理论与实践探索中阐明了我国推进城市治理现代化的内在逻辑与基本特征。就此，在探索中国特色社会主义城市治理道路中，明确了城市治理的人民主体定位，彰显了城市治理的价值目标，指明了城市治理的创新路径。进入新时代，结合我国城市发展新形势、新特点，基于治理理念创新、治理体制机制创新、治理技术创新等维度提升了新时代城市善治水平，以此推进我国城市治理体系与治理能力现代化。