公海保护区与沿海国外大陆架主权权利的冲突与协调

赵 融

（哈尔滨工程大学人文社会科学学院，哈尔滨150001)

1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS)以距离为标准将海洋划分为多个管辖空间，并根据主权原则和公海自由原则将海洋划分为国家管辖范围内和国家管辖范围外两种不同海域，其没有充分考虑海洋问题的相互关联性，缺乏对二者的有效协调和管理。随着对海洋环境和海洋生物多样性保护的关注，这一制度缺陷日益明显。为解决这一问题，区域性国际公约所确定的公海保护区的设立成为国际社会参考的主要对象。国家管辖范围外海域生物多样性（BBNJ)四次谈判将包括公海保护区在内的“划区管理工具”作为核心问题加以讨论，并有意将其谈判结果作为UNCLOS的一个有效组成部分，以实现对国家管辖范围外海洋生物多样性的保护。然而，这一制度设计却有可能同沿海国根据UNCLOS所享有的外大陆架主权权利存在冲突，因此需要对可能产生的权利冲突在制度设计之初予以充分考虑，避免重蹈UNCLOS忽视海洋问题相互关联性的覆辙。

一、国际海洋环境保护的发展趋势

公海自由导致渔业资源过度捕捞、深海资源无序开发，意味着“公地悲剧”可能在公海重演，而UNCLOS等国际法律文件不健全、全球气候变化等因素更是对海洋生物多样性和海洋环境保护产生了不利的影响。随着沿海国根据UNCLOS逐渐完成国家管辖范围内海域的确权，国际社会关注的重点开始转向国家管辖范围外海域，与其有关的海洋环境保护问题也被纳入国际社会的议事日程。

（一)保护海洋生物多样性成为国际海洋环境治理的重点

随着国际社会对国家管辖范围外海域的关注，大量的国际公约和国际法律文件被通过和提出，对海洋生物多样性的保护成为国际社会海洋治理的重点。1993年《生物多样性公约》是保护地球生物资源的专门公约，它定义了生物多样性并对其进行保护。虽然《生物多样性公约》未明确针对海洋生物多样性保护作出规定和指示，但是其明确重申了UNCLOS中缔约国对海洋环境保护的义务，规定沿海国有义务确保其在外大陆架上的活动不能影响到其他海域。

为了推进对公海及国际海底区域生物遗传资源的管理，UNCLOS缔约国会议多次讨论海洋生物多样性养护和可持续利用问题。联合国于2004年成立“国家管辖范围外海域生物多样性养护和可持续利用问题不限成员名额非正式特设工作组”以探讨国家管辖范围外海域生物多样性（BBNJ)的养护和可持续利用问题［1］。联合国大会69/292号决议，决定根据UNCLOS就国家管辖范围外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文件（ILBI)以保护海洋生物多样性，其将成为UNCLOS框架下的第三份执行协定。①A/RES/69/292.http://www.un.org/zh/ga/69/res/all1.shtml.BBNJ问题筹备委员会于2017年向联合国大会提出一份包括协定实质性要素建议的报告。联合国大会自2018—2020年共召开四次会议探讨BBNJ的四个核心问题，但是与会各方难以达成一致意见。2018年9月4日，有人甚至预测“这次BBNJ国际文书政府间谈判进程，与此前历时9年的《联合国海洋法公约》政府间谈判进程一样，也必将是一场‘马拉松式’的艰苦谈判”［2］。 实践证明，到目前为止各国仍未能达成共识。

（二)公海保护区的设立成为海洋生物多样性保护的重要举措

在联合国对海洋环境保护的举措中，设立海洋保护区的倡议由来已久。1992年联合国环境发展会议的《21世纪议程》就提出了设立海洋保护区的倡议，然而该倡议中的海洋保护区仅限于国家管辖范围内海域，并未涉及国家管辖范围外海域——公海保护区的设立与管理。1993年《生物多样性公约》也仅规定沿海国有义务确保其开展的活动不能影响到其他海域，同样对在国家管辖范围外海域设立海洋保护区保护海洋生物多样性这一重要议题未作明确规定。但是，《生物多样性公约》并未止步于此，《生物多样性公约》缔约方大会通过了一系列与保护海洋生物多样性有关的国际法律文件。其中，最为重要的保护海洋生物多样性的技术性文件——《确定公海水域和深海环境中需要加以保护的具有重要生态或生物意义的海域的科学准则》和《建立包括公海和深海环境在内的代表性的海洋保护区网的选址的科学指导意见》，这一具有重要生态或生物学意义的海洋区域（EBSAs)标准，由《生物多样性公约》缔约方大会2008年通过。此后，《生物多样性公约》缔约国大会不断重申其在国家管辖范围外海域公海保护区问题上的科学和技术支持作用，进一步明确描述EBSAs标准仅是科学和技术性，对发现符合该标准的区域可能需要采取增强型保护和管理措施［3］。到目前为止，《生物多样性公约》秘书处完成了207处符合EBSAs标准的海域的描述工作，其中74处涉及国家管辖范围外海域，覆盖面积达到全球海洋面积的90%，为未来公海保护区的建立提供了充分的技术支持［4］。

与全球性保护国家管辖范围外海洋生物多样性国际法律文件制定活动交相辉映的是，区域性国际组织致力于通过区域性国际公约建立公海保护区，并由此实现了对国家管辖范围外海洋生物多样性在部分公海区域的保护。在地中海，根据1999年《巴塞罗那公约》的《特殊保护区域议定书》，法国、意大利和摩纳哥共同建立了地中海派拉格斯（Pelagos)海洋保护区；2010年由第28届南极生物资源保护委员会（CCAMLR)设立的世界上第一个国家管辖范围外的公海保护区——南奥克尼海洋保护区正式建立；2011年根据《保护东北大西洋海洋环境公约》（OSPAR)，东北大西洋公海保护区网络成立，由多个保护区组成大西洋第一个国家管辖海域外公海海洋保护区网络；2016年CCAMLR在南极罗斯海设立国家管辖海域范围外海洋保护区。

在区域性公海保护区成为国际社会海洋环境和海洋生物多样性保护主要措施的基础上，2015年BBNJ问题筹备委员会确定了未来ILBI应当包含的四个核心问题:包括惠益分享在内的海洋遗传资源，包括公海保护区在内的划区管理工具，环境影响评价，能力建设和海洋技术转让。其中，“包括公海保护区在内的划区管理工具”作为核心问题更是公开承认了公海保护区对保护海洋生物多样性的重要意义，使其具有了明确的法律意义并成为保护海洋生物多样性和实现海洋资源可持续利用和养护的重要措施。

二、公海保护区的演进和发展

公海保护区是传统“海洋保护区”与公海结合的产物，其目的在于通过在公海上设定限制某些人类特定海洋活动的区域，维持和保护该区域海洋资源和海洋生态系统，其不同于传统的以维护海洋资源为重点的海洋保护区，不着眼于海洋资源的经济价值和可开发性，而是更关注海洋生态系统的平衡性。

（一)公海保护区的演进和最终含义

公海保护区脱胎于“海洋保护区”。早期设立的海洋保护区多属于特殊海洋区域，如“地中海行动计划”下的特别保护区，按照UNCLOS的框架和法律标准衡量，该保护区所涉及的海域并不属于公海。然而，随着沿海国在各自管辖海域内设立海洋保护区，海洋生态系统的复杂性和贯通性，各国为维护自己的海洋权益纷纷将目光投向国家管辖范围外海域，这就使得公海保护区的设立成为必然。BBNJ谈判对“公海保护区”尚未有明确权威的法律定义，国际社会也并无定论。BBNJ谈判也只是将其定位为“划区管理工具”这一核心议题的涵盖内容加以讨论，没有界定“国家管辖范围外海洋保护区”。有鉴于此，有些国家主张应充分借鉴现有国际文书中的定义，有些国家和国际组织主张规定一个尽可能宽泛的海洋保护区概念，以便将不同类别的海洋保护区涵括进来。在后续谈判中，仅明确了包括公海保护区在内的“划区管理工具”是规范某一确定区域的法律机制，仍未就公海保护区本身进行定义和说明。这固然有同其他国际公约中划区管理工具协调的需要，但同时也是因为公海保护区所要保护的海洋资源内容具有很大的差异性，各国难以达成统一意见。

然而，公海保护区并不是一个无迹可寻的法律概念，结合ILBI的缔约目的和意图，并借鉴国际自然保护联盟（IUCN)及其工作组——世界保护区委员会（WCPA)在国际法律文件中关于“保护区”的表述，可以将BBNJ国际会议拟议中的“公海保护区”理解为通过法律或其他有效方式予以认可并进行精心管理以保护海洋自然生态系统生物多样性和实现对海洋资源的可持续利用和养护，具有精确地理定位及表述的国家管辖范围外的海洋地理空间。其可以从以下四方面进行理解。

首先，公海保护区保护范围广。公海保护区所保护的海洋水域范围大于既有的海洋保护区保护范围，其保护范围既包括保护区内的水体、底土，也包括禁止在底土上的某些资源开发活动（如底拖网)。其次，公海保护区所建立的法律基础是UNCLOS这一全球性国际公约，而非区域性国际公约或协定，新的ILBI国际法律文件一旦生效，其所影响的范围将遍及全球海域。再次，公海保护区的设立以保护海洋生物多样性并对海洋资源进行可持续利用和养护为主要目的。最后，公海保护区参与的国家的数量远远超过参与其他海洋区域管理工具的国家数量，其内容和标准将更具有现实性和科学性。

（二)未来公海保护区设立的注意事项

已有的区域性公海保护区虽然有一定的地域局限性和保护措施上的有限性，但是其为全球性公海保护区的有效建立提供了丰富的实践经验和有益启示。ILBI在将公海保护区作为划区管理工具时需要注意以下三方面:

1.公海保护区的建立应以周边沿海国的共同海洋利益为基础

现有公海保护区的建立多由与该公海保护区有密切联系的国家以公约形式设立，一旦公海保护区设立将能够使周边国家的海洋生物资源多样性和海洋环境保护获得极大程度的改善，公海保护区周边国家就与该公海保护区形成了某种利益共同体。例如，地中海派拉格斯（Pelagos)海洋保护区是法国、意大利落实1975年地中海沿岸各国政府间部长会议批准的“地中海行动计划”的结果，其目的是实现可持续发展、减少并尽可能消除污染、保护地中海海洋哺乳动物，地中海沿海国作为一个利益共同体均能从中获得环境保护所带来的各项好处；而南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区的建立在相当大程度上是英国大力推行《英属南极领地战略文件2009—2013》保护南极海洋生态环境结果的显现；东北大西洋公海保护区网络则是北大西洋15国以及欧盟共同建立，得到所有缔约国的一致认可并形成了卓有成效的监督与实施机制，其所创立的一系列制度和措施成为区域性公海保护的典范；而南极罗斯海公海保护区则是25个CCAMLR成员方政治博弈的结果，其以CCAMLR成员方共同利益为建立基础。

2.公海保护区的设立目的和保护措施应多元化

鉴于海洋生物具有多样性特征，公海保护区设立的目的不同，其具体保护措施和标准也不完全一致，因此公海保护区的设立目的和保护措施因不同的地理条件和海洋生物种类多样性而有所差异。地中海派拉格斯海洋保护区虽然其所依据的国际公约适用于地中海区域的海底、底土和公海，但是其具体的目的却是为鲸和海豚等海洋濒危物种提供良好的保护；南奥克尼海洋保护区设立的目的则是为了确保渔业捕捞活动不对磷虾种群和捕食者产生不利影响；东北大西洋公海保护区网络的查理·吉布斯南部断裂带、米尔恩海隆复合区是以海床和上覆水域的生物多样性和生态系统为保护范围，不同于其他四个对海洋生物多样性和生态系统负有保护和养护责任的海洋保护区［5］。在保护区的具体保护措施和范围上，其因赖以设立的国际公约不同而有所区别，甚至在同一保护区内部，其因不同的海域而有不同的保护措施，例如，南极罗斯海公海保护区就被详细划分为三种保护区——普遍保护区、特别科学研究区和产卵期保护区，在不同的保护区保护措施和保护标准并不相同。

3.公海保护区的保护举措在一定程度上依赖于沿海国政策

第一，国有企业的相关部门，要注意加强对内部会计部门的控制管理，明确对资金的预算。这就需要注意国有企业的资金流向和流量，制定行之有效的投资资金控制政策。对此，一方面，国有企业应设立成本管理机构，专门负责对成本进行预测、控制、信息审核与人员监督等；另一方面，企业应根据可能会存在或已经存在的资金风险，制定相应的制度，如资金支付制度、预算资金审批制度、安全管理投资和融资管理制度，进一步加强对资金的使用和管理，减少企业资金风险的出现概率。

既有公海保护区的设立以区域性国际公约为基础，在采取具体保护措施时，需要与公海保护区周边国家的海洋政策相协调并有赖于周边国家或区域性国际公约组织的具体管理。南极罗斯海公海保护区保护措施的实现完全依赖于南极条约所设立的“南极生物资源养护委员会”CCAMLR)。派拉格斯公海保护区的保护措施虽然源于与地中海海洋环境治理有关的国际公约，但具体保护措施需要由法国、意大利和摩纳哥三个沿海国联合行动方能实现；南奥尼克海洋保护区部分大陆架已经由葡萄牙政府向大陆架划界委员会申请外大陆架主权权利，未来该部分公海保护区保护措施的实现与否将受到葡萄牙政府在该部分海域中大陆架主权权利行使方式的影响和限制；东北大西洋公海保护区网络也存在类似情形，其部分外大陆架上覆海域的保护措施可能受到冰岛政府主张外大陆架主权权利的影响。

三、公海保护区与沿海国外大陆架主权权利冲突的理论分析

一旦ILBI国际法律文件对划区管理工具作出规定，那么公海保护区同沿海国对其外大陆架主权权利将并存于UNCLOS法律框架之中，外大陆架上的公海保护区与沿海国外大陆架主权权利的实现原则上并不冲突。然而，公海保护区一旦建立，在公海保护区内实行的保护措施可能会限制甚至阻碍沿海国在其外大陆架上的活动，对沿海国外大陆架主权权利有所减损，二者存在一定的权利冲突。这种冲突极有可能影响BBNJ谈判的结果和对海洋生物多样性的保护。因此，有必要将其同UNCLOS赋予沿海国的外大陆架主权权利相协调，以最终实现海洋生物多样性保护和海洋资源可持续利用的目的。

（一)公海保护区对沿海国外大陆架主权权利的减损

公海保护区以限制或要求主权国家从事某些特定的行为以保护海洋生物多样性和实现海洋资源的可持续利用和养护为目的，然而这些限定和要求即使以国家缔结或参加国际公约的形式被主权国家所同意或承认，也并未完全消解其与主权国家依据其他国际公约、尤其是UNCLOS的规定，所享有的权利之间存在矛盾和冲突的可能。ILBI的基本原则与法律文件框架肯定与UNCLOS保持一致，但是公海保护区与公海自由所涵盖的权利与义务同时存在于同一海域的客观情形，为二者在UNCLOS中存在潜在冲突提供了充分条件。

公海保护区的设定范围以公海为主，根据UNCLOS关于海域划分的规定，其设立的区域主要是自沿海国领海宽度基线起200海里以外的海域。但是，在这一海域下方的大陆架上有可能同时存在沿海国主权权利。UNCLOS第76条将沿海国大陆架最远延伸至领海基线350海里处。而200海里外350海里以内外大陆架上方的海域为公海，这就意味着沿海国可以对位于公海海域下方的大陆架行使主权权利。因此，UNCLOS第78条特别重申，沿海国在大陆架上为勘探和开发其自然资源所行使的主权权利不影响其上覆水域的法律地位，即沿海国对大陆架勘探和开发自然资源的主权权利在未来的公海保护区内得以行使且不影响公海保护区的法律属性。然而，由于海洋的联通性，当外大陆架上方设有公海保护区时，在外大陆架上进行自然资源的勘探和开发活动必然对设立于其上的公海保护区的水体及其海洋生物产生影响。为了减少这些消极影响，实现对海洋生物多样性和海洋资源可持续利用和养护的目的，必然要对沿海国对外大陆架勘探和开发自然资源的主权权利进行必要的减损。“如果那些向外大陆架划界委员会提出的除去重叠区域的请求之外的关于外大陆架的主张均依其诉求而确认，那么外大陆架上覆的公海水域约占国家管辖外海域面积的12%。”①UNEP/GRID-Arendal.Continental Shelf:The Last Maritime Zone Status in Sep 2010.2011，p.28.这一数据意味着随着人类海洋科学技术水平的发展、对海洋资源开发和利用的深入，未来公海保护区同沿海国大陆架主权权利之间的冲突不是小范围的个例，而是一个潜在的普遍现象，其影响尚不可知。

（二)公海保护区对沿海国外大陆架主权权利减损的法理依据

首先，UNCLOS缔约国根据公约对其国家主权管辖范围外的海洋环境负有保护义务。UNCLOS第194条第2款规定，沿海国有责任确保其管辖或控制下的活动不会对其他国家的环境造成污染，并确保其活动产生的污染不会扩散到他们行使主权权利的地区之外。这意味着防止跨界损害的义务同样适用于国家管辖范围外的地区，包括公海。需要强调的是，国际法院根据UNCLOS对沿海国这一海洋环境保护义务进行解释时的用语和措辞明显不同于其他防止跨界损害的习惯国际法义务的表述方式。国际法院Pulp Mills案判决的英文原文为“an obligation not to cause significant transboundary harm”，即“不造成重大跨界损害的义务”，“significant harm”可以理解为重大损害。②Pulp Mills on the River Uruguay（Argentina v Uruguay) （Judgment) ［2010］ ICJ Reports 14.因此，只有在可能引起重大跨境损害的情形下，UNCLOS才会对沿海国主权权利进行限制，即UNCLOS第194条所规定的环境保护义务存在适用前提。

其次，非UNCLOS缔约国负有保护海洋环境的国际习惯法义务。由于超过200海里的大陆架直接位于公海下方，因此对大多数沿海国在大陆架的活动来说，其不可避免地会产生“跨界”后果。对于产生“跨界”后果的活动，沿海国都应当承担国际习惯法义务。国际法院在1996年对“Threats or Use of Nuclear Weapons”案的咨询意见中认为“to ensure that activities within their jurisdiction and control respect the environment of other states or of areas beyond national jurisdiction”，即“确保在其管辖和控制范围内的活动尊重其他国家或国家管辖范围以外地区的环境”（威胁或使用核武器)属于各国应尽的一般性义务。③Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons（Advisory Opinion) ［1996］ ICJ Reports 266.而沿海国在国家管辖范围外区域保护海洋环境这一国际习惯法中的义务，同样在2011年国际海洋法法庭关于地区性资助活动责任的一项咨询意见中得到肯定和确认。④M/V Virginia G （Panama/Guinea-Bissau)（Judgment) ［2014］ ITLOS Reports 4.因此，就沿海国的国际习惯法应尽义务而言，包括尊重并保护设立于其外大陆架上的公海保护区。

最后，UNCLOS第206条关于环境影响评价的规定具有双重属性，它既是全球性国际公约中的一项规定，也是一项习惯国际法原则，其能够成为沿海国主权权利被限制和减损的依据。UNCLOS第194条规定的防止（环境)损害义务通常可以被解释为沿海国关于海洋环境保护的克尽职守义务。也就是说，沿海国必须采取适当的规则和措施来确保海洋环境保护措施取得预期的结果，包括对行使大陆架主权权利必要的监督，因此沿海国恪尽职守地履行其大陆架主权权利时也需采取风险预防措施。沿海国有义务对其在外大陆架上的活动以UNCLOS第206条为依据进行事先环境影响评估，鉴于在外大陆架上的活动必然在公海进行，这对沿海国来说是一项特别重要的义务。UNCLOS第206条规定的义务适用于可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害变化的任何活动，无论它们发生在何处。当其作为国际习惯法义务时，其主要适用于对跨界地区或国家管辖范围外海域造成重大损害的风险，并一直被认为是尽职调查义务的一部分。

总之，沿海国对其在外大陆架上的活动有不破坏海洋环境的法定义务，应尽职尽责地防止跨界损害，其对大陆架资源的勘探和开发活动不造成跨界影响。这一海洋环境保护义务是协调沿海国外大陆架主权权利同公海保护区对沿海国主权权利减损的法理基础。

四、公海保护区与沿海国外大陆架主权权利协调的制度设想

BBNJ谈判的核心议题之一是包含公海保护区在内的划区管理工具，对公海保护区与沿海国外大陆架主权权利间的协调作为其主要制度设计之一也在国际社会有着诸多框架设想［6］。国际社会的框架性制度设想大致可以归纳总结为以下三种:

（一)在ILBI的序言部分明确公海保护区不影响沿海国外大陆架主权权利

ILBI的序言明确声明:该协定不会影响沿海国200海里以外大陆架主权权利。然而这一制度构想受限于对国际公约序言法律效力的理解。目前关于国际公约序言的法律效力尚无定论，国际社会对国际公约有一个普遍性共识:无论序言有什么样的价值，其不能等同于公约正文表述和隐含的价值。而且，ILBI由于其自身的局限性、语言的模糊性、其所调整的权利关系的复杂性以及缔约国间的综合利益博弈，使得关于它的条约解释变得非常重要和敏感，各国很难就此达成一致。这就意味着无论将来ILBI序言作何种表述，其都不能有效地保护沿海国外大陆架主权权利，必须采用其他法律机制来予以协调和保护。

（二)在ILBI中建立公海保护区协商机制

ILBI文件中的公海保护区协商机制大致有二类:一是建立单纯的协商机制，即在沿海国外大陆架建立公海保护区时，设立该公海保护区的国际组织或机构应与沿海国进行协商，协商是国际法义务。其所面临的难题除了建立公海保护区前应与沿海国进行协商能否达成某种结果难以确定之外，还在于难以解决表决过程中沿海国与设立机构之间的表决权重这一实质性问题，更为关键的是其没有规定对外大陆架公海保护区建立的最终决定权。协商一致建立公海保护区在一定程度上会赋予沿海国以某种否决权，很可能会导致沿海国阻止在其外大陆架海域建立公海保护区，从而影响建立全球海洋保护区网络目标的全面实现。二是协商加表决机制。建立公海保护区的最终决定应该以协商一致的方式作出；在协商不成的情况下，可以通过多数票来作出决定，实行少数服从多数的表决机制。其所面临的法律困境是通过多数表决方式作出的决定会在一定程度上忽视沿海国的利益诉求，甚至侵犯沿海国的权利。如果沿海国觉得无法保护和实现自己的利益，很有可能会拒绝在其外大陆架创建公海保护区，并进而拒绝签署ILBI，变相造成沿海国拒绝承认ILBI以及公海保护区的结果。这一结果违背了UNCLOS要求各国以符合其一般原则和目标的方式行使权利和义务的规定。

（三)在ILBI协商制度框架中加入退出机制

这一制度设想究其本质仍然属于在ILBI中建立公海保护区协商机制，同上述制度设想差异的是其是在确定公海保护区协商机制时在其中加入特殊的退出机制。这种特殊的退出机制并不是针对ILBI或者公海保护区本身，而是针对沿海国在行使外大陆架主权权利与海洋生物多样性保护要求发生冲突时的具体措施，其他国家由于对该外大陆架不存在主权权利则必须尊重相关的禁止性保护措施。

退出机制性质上属于事后机制，ILBI适用退出机制必须满足三个基本条件:首先，必须遵循国际法基本原则，即遵守“条约必须遵守”的原则和“不使第三者负担义务”的原则，只有在沿海国表示同意接受ILBI的约束后方能适用，缔结和承认ILBI是适用退出机制的前提条件。其次，在沿海国外大陆架建立公海保护区是适用退出机制的充分条件，沿海国缔结或参加ILBI这一国际法律文件的初衷是保护全球海洋生物多样性和对海洋资源可持续利用和养护，其所承担的国际法义务不能随意豁免或削减，只有在沿海国外大陆架设立公海保护区之后方能适用。最后，在沿海国外大陆架公海保护区内所采取的海洋生物多样性保护措施会阻止沿海国行使外大陆架主权权利或者过于加重沿海国负担是适用退出机制的必要条件，沿海国只有在勘探开发外大陆架海洋自然资源时采取的环境保护措施对其造成难以承受的损失时方能采用退出机制。

结 语

BBNJ谈判中，中国表达了对外大陆架公海保护区设立的基本立场，即中国遵循国际法基本原则，坚持协商一致作为谈判的基本原则，以维护各国共同利益为基本目标并在各方之间实现利益平衡，并一再重申对包括公海保护区在内的划区管理工具应当采纳一致同意原则的立场和态度［7］。然而，UNCLOS以往的订约经验已经证明，国际法律文件是妥协折中的产物，很难以一项国际公约对复杂的海洋权益纠纷作出明确彻底的解决，当事国家的实力对比和利弊权衡才是选择纠纷解决方式的决定性因素。鉴于国际海洋环境保护和生物资源可持续发展和利用是当今海洋开发的总体发展趋势，中国应充分利用这一国际法律文件的签定和谈判机会，在制度设计上充分灵活地表达自己的立场，既要维护发展中国家的整体权益，又要促进ILBI的缔结，通过贯彻UNCLOS序言提到的“促进海洋的和平利用、海洋资源的公平和有效利用、生物资源的养护以及海洋环境的研究、保护和保全”来向世界宣示中国履行其所承担的国际义务。