我国基层治理法治化的制度创新和实践路径

王晓雅

（吉林财经大学，吉林 长春 130000）

我国基层治理通常指的是对基层社区即城市街道社区和农村镇村社区的管理与服务。从本质上讲，基层治理目的是通过为基层提供稳定充足的公共物品与公共服务，为公众营造良好的生产生活环境，进而维持良好的社会秩序。基层治理法治化是指基层的政治、经济、文化和社会的工作全面纳入中国特色社会主义法治体系。基层治理是国家治理的基石，基层治理法治化是推进国家治理体系和能力现代化的必由之路，也是推动经济社会发展的一项重大的战略性任务。

一、我国基层治理法治化存在的突出问题及成因

近年来，随着中国的快速发展，基层治理法治化取得了一定成效，一是基层群众自治制度得到了相继完善。如城市居委会、村委会组织法的实施，地方性法规不断修订完善。二是基层自治组织建设不断加强，群众自治组织基本实现了全覆盖。三是基层民主法制建设相关法律体系基本建立。事实上，我国的基层治理已经步入了法治化的健康轨道。但是在我国基层治理法治化的过程中，面临着一系列新矛盾，同时也相应地出现了一些突出的不容忽视的问题。

1.我国基层治理法治化存在的突出问题

（1）基层服务不能全面满足群众的切实需求

目前，人民群众不断增长的物质文化发展的需要以及对基层社会公共服务的需要不断增长，对基层治理工作提出了更高的要求。基层社会矛盾问题日渐复杂化、多样化，基层为居民提供的服务，其程度和范围远不能满足居民的需要。

（2）基层治理法律制度不够完善

一是存在着立法冲突现象，下位法与上位法时常抵触，或者不同部门规范性文件相互矛盾。二是法之间配套不到位，有一些基本法和单行法、法律法规与实施细则，还没有做到完全配套。三是在一些行政法规的起草和审查过程中，听取基层群众的意见明显不足。

（3）基层工作管理有余、治理不足

在基层工作中，一些领导干部仍然习惯于“大政府”的观念，习惯运用政府管理一切的思维方式解决社会问题，在治理方式上更多的是运用行政手段、经济刺激，而运用法治思维、法治方式化解社会矛盾的能力明显不足，导致执法不规范、不文明的现象时有发生。

2.我国基层治理法治化存在突出问题的成因

（1）我国基层社区干部对治理的轻视

在基层工作中，轻视治理，运用法治思维、法治方式解决社会问题不足。究其原因，一是缺乏内在的法治自觉，法律意识不强，法律素养不高。二是法治能力不强。导致基层治理工作发展缓慢，解决社区民众问题不得力。

（2）我国基层责任主体职责划分不清晰

基层治理需要政府，同时也离不开社会力量的参与，社会组织、社区组织、企业界、社会工作者、志愿力量这些社会力量都要参与到社会治理当中。目前，基层治理责任主体不清晰，各部门之间缺乏制度化的沟通协调，多头管理、职责不清问题仍然存在。面对越来越复杂的社会矛盾和群众诉求，基层难以单独解决，而最终责任大多又落在基层。

（3）我国基层治理机制制度不够完善

目前，基层治理法治体系虽然有法可依，但从整体上看，仍存在法律体系混乱、无序的问题。例如，我国的《城市居民委员会组织法》实施多年，但在实际应用中绕过法律的现象仍然存在。此外，公众参与社会管理的规范性不够。在一些决策制定、执行和评估过程中，公众参与还没有成为必经程序，还没有形成有效的公众参与机制。还有现有政绩考核制度，对基层的管理，行政目标考核责任过重，弱化了基层服务功能，制约了自治功能的发挥。

二、我国基层治理法治化的制度创新

实现基层治理法治化，离不开创新驱动，我国基层治理法治化需要制度创新来实现，基层治理法治化的制度创新需要从理念、机制、技术、考核等方面着手，并在实践中逐步完善。

1.基层治理法治化的理念创新

理念创新是推进基层社区治理法治化的前提，随着近些年的深化改革，国家治理由社会管制走向社会管理，并向社会治理转型，社会治理的本质是以人为中心的治理，最终目标是让人民满意。这就要求基层治理要树立以人为本、以法律为基础的发展理念。以人为本，以满足群众需求为主旨，这是法治化的核心所在，也是推进基层社会治理的最终目标。而这一目标的实现，必须坚持以法律为基础的价值导向，基层治理必须依法治理，要做到依法行政，让法治成为维护人民利益的坚实盾牌。

2.基层治理法治化的机制创新

机制创新是基层治理法治化的关键。首先，基层治理制度化，要明确划清行政主体的职责，需要明晰政府、社会组织、村居（社区）委员会在社会治理方面的权力。同时，还要通过行政程序法律制度将基层治理制度化。只有科学界定行政主体职责，才能规范政府管理社会的权力，强化社会服务责任，也才能激发社会组织活力，实现政府与基层社会组织协同共治。其次，完善基层法治体系，要完善《城市居民委员会组织法》，探索公民参与基层治理机制，形成高效的行政管理体制和行政执法体制。

3.基层治理法治化的技术创新

技术创新是基层治理法治化的支撑保障。基层治理的技术创新体现在政府信访信息平台、社情民意平台、信息采集平台、信息公开平台等平台的快速发展，以及大数据、人工智能、人脸识别等技术在社会公共安全治理方面的应用，如公共视频监控、应急预警管理、治安交通、灾害救援等方面，这些做法体现和确保了公共安全治理法治化。此外，有些地方深化网上数据一体化处理平台技术的运用，也是政府治理技术创新的不断尝试和成功体现。

4.建立基层治理法治化的科学考核体系

基层治理法治化的科学考核体系包括以下内容：一是在考核中注重结果导向，避免只重经济而忽视社会治理，避免重考核行政目标，忽视基层自治和服务功能。二是考核内容要科学合理。要科学设定内容指标，如行政执法、信访、群体性事件、环境保护、公共法律服务等内容，并结合群众满意度、社会参与度要素综合考核评定。三是建立多元考评主体，不能只局限于行政机关的考评，第三方评估机构、村民、居民、村集体、居委会皆要参与进来。四是考核结果要纳入被考核者的绩效体系。例如，重视领导干部运用法治思维和法治方式开展工作，把依法行政作为考察领导干部的重要内容。将法治建设的实际效果作为基层党政领导班子和干部工作的绩效考核重点，并通过定期与不定期考核，形成基层社会治理法治化的常态化考评体系。

三、我国基层治理法治化的实践路径

新时代面临新的问题，肩负新的使命，建立与之相适应的新的基层社会治理法治化格局，这是新时代给基层社会治理提出的新要求，也是我国基层治理法治化的路径选择。

1.回归基层工作职能，建立法治化领导决策机制，打造基层“服务型”法治

基层治理法治化首先不容忽视党组织的政治引领核心作用，这是治理的政治保障。由于社会力量在参与社会治理过程中，多样性和分散性特点突出，如果仅靠社会力量自发参与发挥作用，难免会出现无序状态。因此，加强党的领导，这是保障基层治理最明确的一条红线。在基层社会治理过程中，要坚持社区党委建制，将党组织、党小组建立在网格之上，把党组织的服务管理体现在基层治理的每个方面，对于重大行政决策程序，未经合法性审查的，或经过审查不合法的重大行政决策方案，不予提交政府全体会议或常务会讨论决策，实现党领导机制下的法治化决策。同时，基层治理法治化过程中，要加强基层组织体系建设，确保党组织在基层治理中的有效覆盖，真正落实和发挥好党的政治核心引领作用。

全心全意地服务基层，是基层的工作职能，这需要法治化领导决策机制做保障，而服务好基层又离不开治理能力，基层治理要注重网络治理，在网格划分、人员配备、资源整合、信息采集、服务标准方面实现统一，这样，能更有效地提升服务水平和质量。可见，基层要回归工作职能，搭建好人们居家生活、公共服务的最基础平台，履行好基层职责，打造基层“服务型”法治。

2.延伸基层治理功能，建立法治化工作机制，打造基层“调解型”法治

基层治理要建立法治化工作机制，要将基层的工作机制、人员向社区延伸，尤其是要加强基要建立法治化工作监督机制，在工作中要建立健全“双随机一公开”抽查工作机制，制定“双随机”抽查工作细则，对行政执法部门和行政执法人员的执法行为进行随机抽查监督，行政执法事项随机抽查实现全覆盖。同时，加强基层治理的调节功能，强化人民调解，完善人民调解与司法、行政及其他调解的衔接联动工作体系。发挥专业性人民调解委员会的作用，还要发挥好民间其他组织如老人协会的作用，调解民生纠纷矛盾，建立大调解格局，进而健全立体化、无缝化社会治安防控体系，构建基层社会“调解型”法治。

3.拓展基层治理空间，形成法治化培育机制，打造基层“智慧型”法治

基层治理法治化，需要重视法治建设，需要营造全社会守法、依法办事的环境，需要提升全民法律意识，而这一切需要基层治理法治化的培育机制的建立。因此，要坚持加强传统宣传，弘扬法治精神，多发挥法律顾问作用。同时，仅仅依赖传统的宣传方式远远不够，还要充分运用信息技术，发挥信息科技在政府治理中的作用，改变现有的政府治理手段，采用互联网和大数据平台等新技术，拓展基层治理空间。具体做法：一是将传统宣传方式和新技术下的新兴宣传方式相结合，实现全媒体融合。二是要运用数据化、网络化、智能化提升对社会问题的回应、处理，提升治理效能，打造数据驱动、人机协同的智能化协同平台。数据化、网络化、智能化为基层治理法治化提供了便利，加强基层社区基础数据集成整合共享，强化“信息+”对基层公共安全数据的分析、评估与研判，开展相关部门数据整合与互联互通，形成多方参与的研判机制。技术创新带来了基层治理新空间，助力于法治化培育机制的形成，“智慧型”法治的形成，必将快速推进基层社会治理法治化进程。

4.扩展治理主体角色，建立法治化协同机制，打造基层“共治型”法治

加快基层治理法治化，习近平总书记“打造共建共治共享的社会治理格局”的提出，已为新时代基层治理明确了方向。社会共治的核心在于多元主体的共同治理，政府在社会治理中是重要的主体，但不是唯一主体，社会治理离不开社会力量的参与。社会组织参与社会治理，主要的作用体现在化解矛盾、调解纠纷，参与面较窄，作用发挥有限。随着社会力量的不断成熟，社会组织会越来越多地提供各类公共服务。今天的政府越来越重视社会力量参与社会治理，购买公共服务就是较为典型的做法。目前，有些地方开展政府向社会力量购买社区社会服务，领域涉及居民素质提升、婚姻家庭、法律宣传、法律援助等方面。有的采取“搭建平台、提供场地、赞助资金”的做法；有的地方人力资源部门与行业协会合作，把劳动争议案例移动到街道、行业协会、工业区、商圈等基层开庭，创立劳动争议移动仲裁庭；有的建立“居民自治、公安指导、政府监管”的自治防控格局。这些做法，利于居民高度自治的局面形成，有助于提高社会治理水平。

社会力量参与社会治理需要政府为社会力量提供条件，在未来的社会治理中，政府要促进社会组织走向成熟，要将适用于社会力量发挥作用的工作委托出去，要“政府引导、社会参与、合力共治”，要发挥引导作用，充分依靠群众，激活基层活力，构建“民事民议、民事民办、民事民管”自治体系，同时重视与社会力量互补，形成政社合作伙伴关系，最终形成基层治理法治化协同发展机制，促进社会和谐。

夯实党和政府执政基础是摆在我们面前的历史难题，破解这一历史难题需要党和政府具备执政能力，需要具备治理国家走向现代化能力。基层治理是国家治理的基石，习近平总书记指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”，而法治是实现基层治理的基本要求，研究基层治理法治化，重视基层治理制度创新和实现路径，对推动基层治理法治化乃至国家治理现代化都具有重要的现实意义。