我国政府购买服务研究的文献计量分析

肖文红

政府购买服务实践发端于西方，是西方国家福利制度遭遇财政困境谋求变革的结果。20世纪30年代前，西方国家普遍奉行“小政府”理念，政府担当“守夜人”，而30年代的大萧条，市场自发秩序的失灵使人们重新认识政府的角色，凯恩斯主义登台，构建了“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。20世纪70年代的经济“滞涨”危机，无疑对福利制度的延续形成巨大张力，西方国家纷纷走上公共服务民营化、公共服务合同外包的探索之路。

受计划经济思维影响，在公共事物管理上，我国长期奉行政府大包大揽，事必躬亲的做法，长期将社会力量拒之于公共事务门外，政府“掌舵”又“划桨”，出现了公共服务供给效率与质量低下的问题。在供给侧结构性改革的背景下，政府也在积极谋求由“管理型”向人民满意的“服务型”转变，将政府不能做到、不能做好的事情交由社会力量来完成，便是政府购买服务的功能预期之一。自1995年上海市浦东新区购买罗山会馆服务以来，各地进行了大量的购买服务探索，中央也陆续出台了一些政策，学术界也纷纷对这一问题进行了广泛而深入的研究。本文以知识图谱的形式，展现近十年来学界对“政府购买服务”这一问题的时间分布与演化规律，并提出未来研究的思考与建议。

1 研究工具与样本选择

1.1 研究工具

本文的研究工具是德雷克塞尔大学陈超美博士应用Java语言开发的科学知识信息可视化软件CiteSpace。CiteSpace融合了社会网络分析和复杂网络分析的思想，将大量的文献数据以可视化的图谱形式呈现，展示科学知识的网络、交叉、结构、演进等关系。基于知识流动过程，运用该软件，可以发掘对某一知识领域的发展变化产生关键性作用的知识点，如哪些文献是该领域的开山奠基之作、哪些是该领域研究的经典文献、哪些又是当前的学术研究前沿，并可以探讨不同研究领域是如何发生关联的。目前，CiteSpace的实用性已在再生医学［1］、图书馆学［2］等领域得到验证，近年来在公共管理学科［3］中也被经常使用。本研究使用的版本CiteSpaceV，数据处理、功能选择、可视化效果比之前的版本更好。

1.2 样本选择

文献选自中国学术期刊网络出版总库（CNKI），以“政府购买服务”为主题词，以“CSSCI”为来源，以2010-2019年为文献来源年限进行精确检索，最终检索到“政府购买服务”相关文献949篇，经过手动筛选后剔除15篇无效文献，得到有效文献934篇。

CiteSpace的用处很多，本文选择共词分析的方法。将文献中的关键词作为研究对象，统计同一篇文献中一组主题词同时出现的频次，计算出各词汇的中心性，并对这些词汇进行聚类分析，得出各聚类代表的研究主题及聚类之间的联系点。一般说来，在同一篇文章中一组词汇同时出现的频率越高，这组词汇及其代表的主题间的关系越密切。分析聚类图谱，通过节点及其大小、节点间的连线等可以表现各关键词的出现频次及各关键词间的关系，聚类时区视图依据某研究领域热点主题的相互作用而设计，通过时区视图可以反映出研究的演变轨迹和阶段性特点。

2 近十年国内政府购买服务研究进展

2.1 国内政府购买服务研究的时间分布

2010年以前，政府购买服务尚未在我国引起广泛关注，学术界有关政府购买服务的研究微乎其微。2000年到2009年这10年间，在CNKI上检索到的政府购买服务的CSSCI来源论文仅有16篇。从2010年起，有关政府购买服务的发文数量基本呈逐年上升的趋势。以2013年为时间节点，此后的发文数量陡然上升呈“井喷”之势，2012年和2013年中国知网收录的CSSCI来源论文与主题相关论文55篇，2014年猛然增至108篇，增长率高达96%。这种学术研究的突然聚焦，与国家政策的导向密不可分。

2013年是我国政府购买服务推行的关键一年。在这一年，国务院办公厅颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，该意见对政府购买服务的指导思想与基本原则，政府购买服务行为等做出了指导，政府购买服务随之开始在全国范围内铺开。随后召开的十八届三中全会，通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出要正确处理政府与社会组织的关系，适合由社会组织解决和提供的公共服务事项，交由社会组织承担。也正是因为这样，2013年至2014年CSSCI来源期刊论文相关主题发文量陡然增加，且在此之后，论文增长速度放缓但仍呈快速增长的趋势。2016年发文量达到210篇，2017年达到197篇，政府购买服务成为近十年来学者们关注的焦点议题之一。

可以看出，国内对政府购买服务这一问题的研究，带有浓重的政策导向性，其研究的热度随着国家政策的进一步推进而升温。与此同时，政府购买服务已成为提升公共服务供给能力的一种基本路径，学者们积极响应政策号召，对这一问题进行深入研究之后，也能为我国政策的制定和实行建言献策，使政府购买服务在我国更好地推行。

2.2 国内政府购买服务研究的演化分析

关键词能够反映文献表达的主题内容，使用其检索可获得更精确更丰富的结果。高频关键词能够在一定程度上反映该领域的研究聚焦点，通过CiteSpace的词频分析软件，记录政府购买服务领域研究的高频关键词（见表1）。由于我们在数据收集的时候是利用“政府购买服务”为主题词进行检索的，“政府购买服务”必然是出现频率最高的关键词，反映在图谱中是最大最重要的节点，且所有的节点都会和它有共现的关系。

分析表1中的热点关键词，会发现“政府购买服务”和“政府购买公共服务”的出现频次和中介中心性都相对较高，尤其是在2013年后的研究中，出现了两种名称并用的现象，对此，句华对政府购买服务相关术语的混用现象进行了辨析［4］。社会组织和公共服务的高频出现分别反映了政府购买服务的主要承接对象和购买服务在公共服务供给中的重要意义。由高频词也可以得出，政府购买服务覆盖的主要领域有公共体育服务、养老服务、公共文化服务、图书馆服务等，政府购买服务与政府职能转变、政社关系变革、市场化等密切相关。与合作治理、社会治理、社区治理的高频共现关系，也印证了政府购买服务本身所蕴含的“服务型治理”和“治理型服务”的新型治理理念。

表1 政府购买服务研究热点关键词及其中介中心性

为探寻2010-2019这十年间政府购买服务研究热点的变化，本研究使用CiteSpace软件的关键词共现聚类的时区视图（Timezone），以直观可视化的图形描绘知识的更新和相互影响、知识流动的轨迹，进而呈现知识演进的脉络。如图1所示，所有高频关键词呈现在一个以时间为横轴的二维坐标系中，某一时区中的节点越多，说明该时期内发表的成果越多，政府购买服务研究在这一阶段处于繁荣时期，反之，则处于低谷时期。

图1 2010-2019年我国政府购买服务研究趋势

在2010年时区中的节点与2012年时区中的节点连线较少，说明这两个时间段有关政府购买服务研究的传承关系较弱。2014年之前，这一领域关键词相对较少，且多为宏观词汇。2014年之后，政社关系、合作治理、社会治理、社区治理、第三方评估、事业单位改革、项目制、公众参与、供给侧改革等关键词凸显，研究的领域不断细化，这说明国内学者对政府购买服务的研究渐次深入，研究热点不断变化并进入微观层面。值得注意的是，治理关键词的出现与国家层面治理话语的首次提出密不可分，而对第三方评估、绩效评估、公众参与、供给侧改革的关注则与供给侧结构性改革背景下对需求端的重视、对服务质量要求的提升以及人民满意的服务型政府建设的政策导向有关。

3 国内政府购买服务研究的聚类图谱分析

CiteSpace基于谱聚类算法可以实现对施引文献的分类标注，聚类标签词可以从施引文献的“标题词”“关键词”“摘要”中提取［5］，聚类图谱可展示某个研究时段内该领域研究的全貌。阈值设定为满足条件，关键词出现频次大于4，关键词共现频次大于2，关键词间的共现率大于0.2，时间年度切片设为1年，因图谱并不大故选择不进行修剪，在对图谱进行聚类命名后，调节标签大小生成聚类图谱如图2所示。聚类命名采取的是基于关键词的对数似然率算法（log-likelihood rate），其提取的聚类标签更能体现政府购买服务的研究特点。该聚类图谱Q值>0.3说明聚类结构是显著的，S值>0.5说明聚类是合理的，聚类由合作治理、项目制、公共文化服务、体育公共服务、养老服务、社会工作、政府购买服务七部分构成。

将图2的聚类视图转换成图3的时间线视图，更能体现聚类之间的相互联系，并能展现该聚类开始出现的年份、成果的多少以及该聚类研究热度的下降。由图4可以看出，非营利组织、社会组织在连接聚类#0、#1、#2、#3、#4之间起着关键桥的作用。公共文化服务自2010年到2017年间一直是政府购买服务研究的热点话题，对养老服务问题的研究自2012年之后也逐渐升温，这与人口老龄化问题加重，学术研究对现实的关注有关。比较而言，体育公共服务则在2013年之后的研究中热度有所下降，成果相对减少。合作治理因2012年，十八届三中全会上治理理念的提出而研究升温。项目制作为政府购买服务的一种运行机制，是政府购买服务绕不开的话题，但最近的研究与之前相比，更加细化，关注对项目的评估、政府购买服务项目制运作的专业性问题等。综合七个聚类结果，一个明显的特征就是，最新的研究关注并强调公众参与、供给侧改革、专业化、社会化、满意度等问题，这与我国供给侧结构性改革对需求侧的重视、对服务质量的关注以及人民满意的服务型政府建设这些改革重点紧密相关。

图2 国内政府购买服务研究聚类图谱

图3 国内政府购买服务研究聚类图谱的时间线视图

依据基于关键词对数似然率算法对聚类命名的结果，考虑实际情况，将同类型的聚类合并，2010-2019年间政府购买服务研究集中在政社关系、运作过程、专项领域的服务购买、社会组织发展四个方面。本文接下来将从这四个方面综述既有文献，呈现近十年来国内政府购买服务研究的大致情况，选取的标准主要是每个聚类中的高被引文献。

3.1 政社关系研究

政社关系视角主要是将政府购买服务置于资源依赖和相互依赖的视角下展开分析，认为促成合作的基本动力是各方对资源的交换与共享。对政府购买服务的思考不仅仅是公共服务能力的提升，更多关注于治理能力的提升和政社互动结构的优化，即将公共服务置于公共治理之下的一种总体性分析视角。政社关系研究的核心作者包括朱俊立［6］、敬乂嘉［7］、吴玉霞［8］、张汝立和祝阳［9］、彭少峰和张昱［10］、 栾丽霞和杨琴侠［11］、叶响裙［12］、米本家［13］和范雅娜［14］等。主要研究单位有复旦大学、云南财经大学、南京大学、北京师范大学、华东理工大学、华中科技大学、国家行政学院、西南政法大学、上海大学等。围绕政社关系视角形成了如下四类观点。

一是治理结构转型论。从服务链理论来看，政府购买服务是一种政府与社会合作治理的结构，公共服务链是合作治理的“发生器”，是一种链状的网络治理结构，也是一种剔除了控制和支配变现为平等的合作制组织形态。将政府购买服务视为政社合作的治理结构，公共服务供应链关注的是如何集合治理资源、协作分工，如何将传统的“中心—边缘”结构转变为网络治理结构，通过购买服务将社会组织吸纳到服务乃至治理的过程中去。政府购买社会保障扶贫服务是一种扶持性质，是通过治理制度的发育推动乡村治理结构的嬗变，即由“秩序治理”转向“服务性治理”。

二是资源交换论。政府购买服务的实质是对可交换的运作性资源的交换，合作治理则是对治理性资源的交易与共享。

三是阶段论。政府购买服务是政社合作的初阶，初阶的政府购买服务对高阶的合作治理具有建构性功能。

四是政社互动论。政府购买服务改变和重塑了传统政府行动逻辑，为重构政府与社会关系提供了可能。政府不再是公共服务的唯一供给主体，公众也不再是公共服务供给的“局外人”，如何重构这种政府购买服务的“政社适度合作”关系则是研究的聚焦点。鉴于政社互动结构对政府购买服务的绩效的重要影响，如何构建“契约化”的合作模式，在分离中合作，在合作中共赢自然成为学者们关注的焦点议题。提升各方合力，优化制度保障，培育高水平专业化社会组织，观念变革，明确双方责任的基础上构建平等协作关系，放宽社会组织注册登记条件、提供资金支持、提升专业能力、加强监管、完善法规、提升社会组织的公信力等则是既有研究的主要因应策略。

3.2 运作过程研究

政府购买服务涉及买什么、怎么买、怎么服务、怎么评估等一系列的问题。政社关系视角是一种二元分析，对政府购买服务的具体运作缺乏关注。围绕政府购买服务中存在的问题，大量的学者从理论和实证层面进行了分析并提供了相应的对策与建议。政府购买服务运作过程研究的核心作者包括胡薇［15］、蒋金富［16］、许小玲［17］、马庆钰和谢菊［18］、李海平［19］、崔正等［20］、顾江霞和罗观翠［21］、王志华［22］、郑卫东［23］、叶托［24］、管兵［25］、曹海军和薛喆［26］、段小虎和张惠君［27］、吴斌才［28］、刘珊［29］等。主要研究单位有中国人民大学、中山大学、国家行政学院、南京大学、吉林大学、东北大学、北京工商大学、华南理工大学等。围绕运作过程，既有研究形成了如下四类观点：

一是问题、成因和对策分析。政府购买服务中存在政府职能不清、监管能力缺乏、服务承接方市场发育不充分，非竞争性购买、形式性购买普遍，政府对社会组织的体制嵌入、社会组织与政府同质化倾向明显且独立性差、制度化程度较低，“法律赤字”现象严重的问题。主张建立包含政府购买服务范围、科学合理多元评估体系、社会组织登记管理和事业单位管理体制的政府购买服务法律体系，完善政府购买服务市场体系建设、提高社会组织的运营水平和竞争意识，并构建制度化的责信机制、保障机制、决策参与机制和社会监督机制以解决体制嵌入对社会组织公共性、独立性、志愿性的破坏。除了法律空缺、社会组织发育缓慢、评估机制不健全外，缘于政府购买服务所形成的公私部门间、政府与社会组织间的特殊委托代理关系及其这种关系的维持形式—购买合同，政府应该做一个精明的买家和专业的管家，提高政府技术官员合同管理的技能、谈判的水平，以及对这类精通购买服务行为的人力资源储备至关重要。此外，还存在政府购买服务评估机制缺失的问题，可从基于效率的经济视角、基于控制的管理视角、基于公共性的政治视角、基于公民权利的法律视角对政府购买服务的运行进行评估。

二是政府购买服务运作机制研究。既有研究通过经验分析，对政府购买服务包含的项目制、单位制、混合制三种模式展开了阐释。项目制包括招标、竞标等，通过竞标承接特定的服务项目既可以促进社会组织发展，也有助于提供更为专业的公共服务，单位制提供的是基础性公共服务，服务的专业性不突出，混合制兼具二者的特点。政府购买服务项目制运作包括诸多内容，既有对项目高屋建瓴式的总体规划与设计，也包含对总体目标的逐层分解，通过明晰购买项目的目标，制定相应的考核标准，制定全过程的计划，对合同进行全面的管理等内容。

三是政府购买服务生命全周期研究。政府购买服务包括项目的设计、项目竞标的与发包、项目执行与管理和项目考核与验收四个基本环节，是政府与社会组织互动博弈的过程，在这个过程中，项目打包是政府意志的体现与延续，项目的发包与抓包主要体现了社会组织与政府的非对称性博弈，项目执行与监督的过程体现的是政府部门干预和社会组织的单向依赖，于是，公共服务项目制运作形成了嵌入式治理的结果。从结果的视角来看，通过项目的运作，政府实现了政治治理、社会组织则在寻求自身的生存与发展，社会资本在这个过程中得到整体提升，这个过程有助于实现国家与社会的连接。

3.3 专项领域服务购买研究

专项领域的服务购买研究主要集中于政府购买公共文化服务、政府购买就业服务、政府购买体育公共服务和政府购买养老服务研究。专项领域服务购买研究的核心作者包括支娟［30］、陈红［31］、周永红和陈思［32］、郁建兴等［33］、赖其军等［34］、冯欣欣［35］、冯维胜和曹可强［36］、李震等［37］、王裔艳［38］、黄利文和王健［39］、黄佳豪［40］、李长远［41］、唐迪等［42］、储亚萍和何云飞［43］等。主要研究单位有国家图书馆研究院、浙江大学、河南省图书馆、华北电力大学、上海政法学院等。专项领域服务购买研究表现出了明显的学科融合与交叉特征，既有研究主要聚焦于公共文化服务购买、体育公共服务购买、养老服务购买等。

在政府购买公共文化服务研究方面，既有研究主要关注的是政府购买图书馆公共服务。政府购买图书馆公共服务的实践现状与购买服务的竞争优势、政府购买图书馆公共服务的动力机制与制约困境、政府购买图书馆公共服务的优化路径是学者们研究的聚焦点。

在政府购买体育公共服务研究方面，学者们主要关注的是政府购买公共体育服务的优势、类型、评估、问题及优化的对策建议。在政府购买体育公共服务的优势上，通过政府购买能够有效对接公共体育需求，有助于提升民众的满意度，有助于降低体育公共服务的供给成本，有助于提升体育公共服务的效率和质量，实现政府、营利组织和社会组织的共赢。在类型划分上，政府购买体育公共服务可分为竞争性软服务购买、竞争性硬服务购买、非竞争性软服务购买、非竞争性硬服务购买四种模式。在评估方面，政府购买体育公共服务应建立以第三方评估为主和多主体参与评估的多元评估机制。在完善路径方面，应引入招投标机制、健全监督考核机制、创新政府补贴机制。

在政府购买养老服务研究方面，不同的学术有不同的关注点，总体而言，主要是从角色协同、效能评估、模式构建、满意度分析四个维度分析居家养老服务。在政府购买养老服务的角色协同方面，政府是服务的购买方，服务的管理方，而养老服务机构是生产方，老年人则是使用方，在这个过程中要保证充分的政民互动。构建多元化、多层次性居家养老服务评估体系是提升政府购买养老服务质量的有效路径。此外，政府购买居家养老服务的模式、政府购买养老服务的满意度及其影响因素也是学者们的研究旨趣所在。

3.4 社会组织发展研究

政府购买服务的重点不仅是购买服务如何操作，还有服务承接方社会组织的成熟度问题。学界对如何购买服务关注甚多，却对承接政府职能、调动群众参与的社会组织孵化和培育的事情一笔带过，关注不多。社会组织发展研究的核心作者包括付建军和高奇琦［44］、吴斌才［45］、许鹿等［46］、易承志［47］、高海虹和王彩云［48］等。主要研究单位有华中师范大学、华东政法大学、贵州大学、济南大学等。围绕社会组织发展，既有研究主要聚焦于社会组织的发展特征与对策建议、发展方向建构等。

政府购买服务兼具政府职能转型与社会组织培育的双重任务，政府对社会组织的培育呈现宽松控制的政治嵌入特征，即政府通过公共服务项目制的运作，实现对社会组织的意志渗透和灵活规制。在这种政治嵌入的背后，存在着合法性越高的社会组织受到政府的支持越高，越有竞争优势，但社会组织不应成为政府的复制品，需要保持自身的功能组织特性和功能优势，在社会组织自治与政府支持中取得平衡。针对社会组织的发展特征，应在合作环境、管理体制、自身能力、结构调整、政府职能转变，细化相关法律政策，规范社会组织运营等方面推动社会组织良性发展。

在社会组织发展方向建构方面，从宏观层面来看，社会组织参与政府购买服务是社会组织发展的“服务型治理”路径，而高阶的合作治理形态则可以看做是政府购买服务发展的“治理型服务”最终归宿，即社会组织不仅要参与公共服务的供给，也要参与公共治理的框架。

4 发展趋势与研究建议

中央一号文件提出，“采取购买服务等方式，鼓励和引导社会力量参与公益性服务。”在推进治理体系和治理能力现代化的过程中，由政府购买服务是发展趋势。纵观我国政府购买服务研究十年间的历程，可以发现国内学者从不同层面、不同领域就这一问题展开了深入的研究，他们的研究成果具有奠基性和引领性，也推动了政府购买服务的创新实践。理论研究需要面向现实，契合于社会发展的趋势与需要。立足于治理体系和治理能力现代化的大背景，政府购买服务的发展趋势具有如下特征。

一是政府购买服务覆盖的范围将会愈加广泛，涉及的专业知识将会越来越多，这对学科融合和知识联结提出了更高的要求。二是政府购买服务将会朝着标准化、制度化、规范化的方向迈进。三是进一步提升政府购买服务的效能是现实所需。四是将政府购买服务的典型地方经验上升到国家层面。

针对上述政府购买服务实践的发展需求，未来的理论研究需要进一步加强政府购买服务研究的系统性与纵深性。

一是要发挥学科交叉融合的优势。根据博特的结构洞理论，对不同学科间的弱联系的关注与融合往往是创新的源泉，未来的研究可引入博弈论分析政府购买服务主体间博弈行为，项目制理论分析服务项目的运作等。

二是对政府购买服务运作机制的过程追踪研究。当前的研究局限于对项目制的研究且尚未对其进行提炼，未来的研究应关注政府购买服务的几个关键环节：买什么、怎么买、怎么服务、怎么评估是如何发生的并作出提炼概括。

三是扩展政府购买服务的研究方法，将定性分析和定量分析相结合。除了研究方法，还要重视政府购买服务评估的问题，设计科学合理的多维评估体系。

四是加强对政府购买服务典型模式的研究。政府购买服务在不同的地方发展程度各异，需要结合情景，对政府购买服务效能显著地区的经验进行归纳分析与提炼总结，为制度化建设提供理论上的启示。