PPP融资模式存在问题及路径优化研究

楼怡

（浙大网新建设投资集团有限公司，浙江 杭州 310052）

一、PPP模式相关概述

PPP模式指的是政府与社会资本为项目建设共同出资合作的一种模式，主要应用于对公共基础设施建设的模式创新。一般是以政府名义进行公开招标，筛选出具备相应经验、能力的社会资本，在双方协商签订PPP合同后，由社会资本建设或者使用基础设施提供公共服务，政府对公共服务的结果进行综合评价，并据此支付相应的对价。由此可见，PPP模式同时具备了社会融资与经济体制改革创新的现实作用，更是当今在公共设施领域内实施的一种较为新型的运营模式。PPP模式的有效应用能够大幅提升政府治理的有效转化，降低政府财政负担，有效缓解了政府财政压力，而且采用的是竞争招标模式来对社会资本进行选择，大大降低了项目建设费用，实现对政府资源与社会资本优势的充分发挥，更好地将风险降到最低。

二、PPP融资模式存在主要问题分析

（一）回报周期长导致产业融资困难

PPP项目具备投资大、回收期长的特点，也因此在项目的建设与运营过程中难免会遇到许多未知风险，包括政治、经济、市场方面的风险，大大增加了社会资本的融资顾虑。比如在政治方面的风险，虽然国家鼓励和支持PPP模式的运用发展，但是相关优惠政策落实不够彻底影响了资金回报的稳定性。PPP项目的建设与运营要求社会资本必须具备较的风险抵抗能力，以及充足的资金保障，但是政府优惠扶持政策与补贴远不能满足项目建设的资金需求，加上银行贷款紧缩，企业断贷情况极易发生，进而对PPP项目的可持续性经营产生较大的不良影响。对于规模较小、抗风险能力较低的社会资本也形成了参与阻碍，不利于产业规模化发展。

（二）融资模式与工具较为单一

PPP项目的建设与运营需要政府支持、引导，融资也同样需要政府的监督管理，但是近年来政策的变化使得政府对于PPP项目的扶持显得力不从心，加上政府财政成本持续上扬，大大增加了政府的资金压力，影响基础设施项目的建设。目前PPP项目融资模式较为单一，以银行贷款为主，难以对社会资本形成有效吸引，导致社会资本的参与度较低。同时，单一的资金来源不能有效地分散项目风险，且间接融资的资金成本较高，不利于财务成本的有效控制。另外，贷款融资模式的应用较大程度上依赖银行政策，越来越高的融资门槛对PPP项目融资造成了严重限制。

（三）盈利微弱导致社会资本参与度不高

许多企业等的社会资本较为重视短期投资的利润最大化，而PPP项目具备一定的公益性质，缺乏固定的盈利模式，存在较大的投资风险，降低了社会资产的参与积极性。公益性质的PPP项目定价权利开放，与PPP项目实施初衷背离，决定了其无法以实现利益最大化为目标的事实，但同时定价也不可只是依靠市场的自我调节作用。此外，PPP项目的建设与运行需要受到大量资金做支撑，但是产品的定价远不能覆盖资本成本，导致PPP项目空间利润的缩小，大大降低社会资本进入意愿。

（四）资金使用偏低

PPP的融资问题全面包括了资金筹集与资金运营的问题。在传统公共产品市场体系中政府长期处于垄断地位，导致了资金利用效率较低、服务质量不高等现象。虽然在贷款、税收等方面政府出台了多项优惠政策，但是在实施过大打折扣，许多政策难以得到真正贯彻落实，导致了许多PPP项目无法享受优惠政策带来的帮助，也不能很好地利用优惠政策带来的优势。造成这些现象的原因主要是缺乏对政策落实的有效监管，导致优惠作用未能真正在PPP项目上得到应用与发挥。还有就是缺乏对资金的合理配置，导致资金使用效率较低，对PPP项目的建设运营造成了极大限制，使得项目融资难度进一步加大，如此PPP项目发展便陷入了恶性循环。

（五）缺乏合理有效的社会资本进入与退出机制

目前，我国许多PPP项目仍然受限于移交阶段，整体呈现出PPP项目参与率较低的现象，无法充分满足基础设施和公共服务运行的要求。虽然通过加强宣传力度等措施吸引了不少企业投入PPP项目融资当中，但是许多小规模企业仍是由于门槛过高而望洋兴叹。社会资本的进入与退出，都存在较大障碍。进入障碍主要是来源于政府和社会上对于公共服务的固有观念，以及法律法规、融资环境等的客观因素限制。退出渠道过于单一也是PPP 模式融资运行的一大障碍。金融机构的投资具备较强的项目资产专用性，一旦确定投入则不可用于其他用途，只能等到投资期满退出，这也提高了PPP项目退出难度。

三、PPP融资模式的优化路径

（一）加强对PPP项目增信机制的不断完善

针对与PPP项目融资困难、风险较高的问题，可从以下三个方面着手解决：一是对于银行贷款融资应加强对增信机制的不断完善，确保企业还款顺利进行，提高社会资本的融资机会与融资效率，主要是社会资本可以对融资还款时间、数量进行合理的预先规划，提高了还款率，政府部门加强对PPP项目资金使用情况的监督，确保款项按照到位、落实，还应制定合理的开放收费体系，以保障社会资本充足的还款来源。二是通过强化政府示范引领作用形成对社会资本的有效吸引，加强对PPP项目的评估，择优选取，利用政府信誉消除社会资本的投资顾虑。三是加强宣传力度，提高公众对PPP项目的认同程度，以此获得更多的群众支撑，缓解项目运行融资问题。

（二）加强融资模式与工具的改革创新

为解决PPP融资模式单一，融资困难的问题，应在利用市场机制的而同时充分发挥政府的引导与监督作用。建立以银行为核心，并加强对证券、保险和信托业等投资资源的整合力度，形成高效的融资模式，以及拓宽融资渠道。首先，整合各项金融资源，发展资产证券化，提高PPP项目资产流动性，吸引社会资本积极投入，如设立PPP基金等，同时加强对债权、股权投资的融资工具的拓展、丰富，合理提高投资年限，建立标准化的政府债权融资体系，促进PPP产业化发展。其次，是要加强对互联网融资的有效利用，发展普惠金融，有效降低融资成本，提高资本的匹配效率。通过向公众公开项目运作模式，建立公众信任机制，同时扩大资金筹集途径，大大改善融资问题。再者，就是拉长PPP项目产业链条，改善融资渠道不畅的难题。将PPP项目经济效益与社会效益有效结合，强化项目相关产业联合力度，形成紧密的产业链条，提高资源配置效率，同时也提高了项目的风险抵抗能力，实现项目结构优化，很好地缓解PPP融资问题。此外，还应建立多元化、多层次的资本市场，积极鼓励风险投资以拓宽项目融资渠道，如鼓励股权融资，降低负债，培育债权市场等，借助多层次的资本融资降低项目融资成本，同时提高直接融资比例，形成PPP融资有利的外部环境。

（三）加快推进政策落实，活跃社会资本

PPP项目的公共服务性质使得其必然受到政府的监督与管制，因此社会资本投资利润空间较小，对应加强对社会资投入的政策支持，助推PPP融资。首先，加强政府支持引导，加强税负减免、政策补贴等的优惠政策制定实施，对金融机构受理PPP项目融资予以合理的政策优惠支持。其次，加强对政策落实的监督管理，通过设置专门的监督小组，对各项政策落实情况进行跟踪指导，并提供法律、政策方面的解读服务，以及通过设立专项账户进行补贴以提高项目成功率与环境社会资本投资压力，消除社会资本的进入顾虑。

（四）建立完善的资金预算使用过程动态监督机制

PPP融资资金使用效率不高问题的有效解决需从事前预算与事后监督两个方面着手，建立有效的资金预算与使用监督机制。首先，成立专业预算小组，并结合项目需要进行有效的资金使用预算编制，做好各项资金去向、规模、预期效果等的详细计划。其次，对资金使用情况进行全面的、动态的审查，确保资金使用公开透明，实现对资金使用的全过程动态化监督与控制，为资金快速回报率提供有效保障。

（五）构建合理的进入退出机制

想要完善PPP项目进入与退出机制，关键在于加快市场开放进程。政府应与社会资本方进行PPP项目的退出进行事先明确，确保项目持续稳定运行，并做好后期的投资回收、资产处理等接管事宜。进入与退出机制构建过程中，政府应一视同仁，确保PPP模式的持续健康发展。在公平对待各社会资本，确保社会资本投资利益的同时需要合理较强对项目进出机制的风险管控。严格限制进入与退出的同时保持一定的灵活性，提高社会资本投资的灵活性，并确保一定的退出限制与自由性，提高PPP融资的吸引力。

四、结束语

总而言之，PPP模式的应用是当前政府进行公共设施建设的全新的、有效的融资与建设方式，形成与社会资本的优势互补，实现风险分担，在降低资金压力的同时又提高了公共服务质量，提高了政府职能转化效益。虽然近年来PPP融资模式的应用发展态势良好，也呈现出了一定的持续增长趋势，但是在实际应用过程中仍然存在许多问题，这就需要我们能够采取针对性的措施进行应对与解决。