农村集体土地征收补偿制度研究

刘红辉

（河北经贸大学，河北 石家庄 050000）

1 引言

农村集体土地征收是指人民政府在公共利益需要的前提下，依法强制性地将农村集体所有的土地收归国有，并按照法律的规定给予被征地农民经济补偿的行政行为。土地征收补偿能够合法地剥夺农民的土地权利，因此在实践中应当尤其谨慎。农村土地征收无疑是农村的土地承包经营权和建设用地使用权等私权利和土地征收的公权力之间的博弈，在这场博弈中，既要考虑到公共利益的需要，也要保障好农民的基本权益。农村集体土地征收的过程中产生了很多的利益冲突，这些冲突一定程度上展现了我国土地征收制度的不合理性，这些不合理性的出现能够促进我国土地征收补偿制度的不断改进。我国的农村集体土地征收补偿制度最早产生于计划经济时代，随着国家的不断发展和经济制度的转变，我国的农地征收补偿制度也作出相应的改变以适应不断发展的市场经济，但这些改变仍然不能完全适应时代的需要，也没有满足农民的土地征收补偿预期，笔者通过分析现行的农地征收补偿制度，发现我国的农地征收补偿制度存在着一些不足之处。

2 我国农村集体土地征收制度的不足

2.1 “公共利益”缺乏明确的界定标准

公共利益是土地征收的前提，只有把好“公共利益”的关卡，才能达到限制政府征收权力的目的，才能更好的保护被征地农民的土地权益。我国《土地管理法》第二条指出：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是公共利益的含义应当怎么来界定，至今在法律中仍没有一个清晰的界定标准，农村集体土地保障着国家最基本的粮食安全，是亿万农民据以生存和发展的基本保障，而公共利益缺乏明确的界定标准，使得农村集体土地征收的前提模糊不清，一定程度上会使农民的基本权益和公共利益的权衡有失偏颇。对公共利益含义的解释决定了集体土地征收的规模和范围，对公共利益的宽泛解释会直接导致我国集体土地征收的随意性增强，对农民土地权利的保障减弱。因此，本次通过的《土地管理法》并没有给公共利益划出明确的范围，公共利益的含义仍然处于模糊的状态，除此之外，这样的兜底条款使得地方政府在征收农村集体土地的时候有了很大的自由裁量权，而这样的裁量权很容易对农民的权益造成损害。在公共利益的外延不明确的情况下，土地管理法应当比其他的法律更应当去规定土地征收中公共利益的具体含义，如果土地管理法都未明确公共利益的法律定义，那么公共利益的范围很容易对其他法律的利益诉求进行妥协。这样一来，关于公共利益的兜底条款就会使得公共利益限制公权、保护私权的功能被弱化，反而成为地方政府忽视农民权益、对集体土地进行不合理征收的法律依据。有的学者认为听证会能够解决兜底条款的具体界定和适用问题，[1]但这在实践中恐怕无法发挥出理想的效果，因为兜底条款不能约束和指导行政与司法实务，[2]听证会“听而不证”的现象仍然不可忽视。[3]反而，如果将兜底条款含义的确定交给听证会来决定，那公共利益的含义确定将更加随意，原本应该由体现人民意志的国家法律确定的公共利益的含义，转而交给了参加听证会的小部分人员，这对公共利益统一标准的确定更为不利。

2.2 土地征收补偿制度并未完全适应市场经济的需要

目前，我国的农村集体土地征收补偿制度是通过补偿的手段来弥补农村的权益损失，这种征地补偿制度在计划经济体制下适用，但是这种补偿制度却并不完全符合市场经济的发展要求。城市土地基本都是按照市场机制来进行资源的配置，资源交易价格也充分遵循市场的调节，而农村集体土地的征收补偿却不受市场经济的调节，而是通过估算土地的收益来对农民进行补偿，这是不适应市场经济的发展需要的。除此之外，农民在利用自己的土地资源进行物质生产的过程中，其所使用的物质资料都是通过市场来进行购买，而他们所拥有的土地资源却被以不太符合市场机制的补偿手段来予以征收，这是不适应市场经济的发展需要的。[4]在市场经济制度改革的背景下，我国需要尽可能用市场来进行资源的交易和配置，虽然土地征收代表着广大人民的公共利益，但这并不代表在土地征收的过程中可以忽略市场经济的作用。仅仅按照农民所拥有的土地可以获得的收益来对农民进行补贴，并不符合市场经济的发展要求，并不符合市场经济的交易原则。当然土地征收也不能完全交给市场来调节，毕竟农村集体土地征收是关系民生的重要举措，当市场对土地的价格不能满足农民的基本生活需要的时候，将土地征收完全交给市场调节将损害被征地农民的基本生活，但我国目前的土地征收补偿制度是不符合市场经济发展需要的，在这种补偿制度下农民很容易滋生不满意的情绪，进而导致农村集体土地征地补偿纠纷。

2.3 救济程序不完善

据目前法律之规定，当对于征地补偿的标准产生纠纷的时候，被征收土地的农民只能够通过行政复议的途径来对自己的权利进行救济。如此一来，政府既是农村集体土地的征收者，也是土地纠纷争议的裁决者。在这种状况之下，恐怕很难期待政府能够对征地的纠纷作出合理的解决。除此之外，法律还规定：“争议不影响征收土地方案的实施”。该法条的设立目的是为了提高征地效率，进而保证公共利益目标的实现。但与此同时，农民的利益却没有得到应有的保障，公权力很容易对私权造成侵蚀。而且，由于存在这样的规定，农民对于土地被征收的现象只能被动的接受，没有协商或者对抗的手段。可以看出，这样的救济手段无法真正的保障农民的基本权益。这样一来，被征地农民在对集体土地征收补偿不满意时，找不到能够维护自己权利途径，只能靠自己的力量来和征地主体对抗，从而容易导致政府和被征地农民之间发生激烈的对抗。救济程序的不完善还会导致政府在征收农村集体土地的时候更加的肆无忌惮，也会加深被征地农民对土地征收的不满。

3 建议

3.1 明确公共利益的范围

明确公共利益的范围能够防止政府滥用公共利益进行土地征收，进而保证土地征收的正当性，使得被征地农民的权益得到法律保障。公共利益作为一个抽象概念，可以通过类型化的方式明确公共利益的范围。将公共利益类型化之后，便可以大大缩小政府的自由裁量权，从而在一定程度上达到限制政府公权力的目的。一般情况下，公共利益可以类型化为国防需要、外交需要、公共基础设施需要、市政公用设施、公共活动设施、公共安全设施、公共服务机构的需要，[5]在这些情形下，政府才能够依法征收农村集体土地。在将公共利益类型化为上述几个方面之后，应当明确上述的类型化的公共利益的法律定义，从而进一步防止政府滥用上述公共利益的类型进行农村集体土地的征收，应当严格审查上述公共利益类型之外的土地征收，以维护农民的土地权益。

3.2 在对农村集体土地进行征收补偿时应当参照市场价格

国家我国的农村土地进行了用途管制，可以实现国家对土地资源和合理规划，从而使得国家经济发展更为协调，但如果将征收补偿的标准也以土地的原用途为据，则不利于农民权益的保障。国家对农村集体所有的土地进行用途管制，已经限制了农民的权益，在征收补偿的标准上，又执行和国有土地不同的标准，这可以说是对农民权益的第二次损害，并不符合当前城乡一体化的政策和改革目标。所以政府在对农村集体土地进行征收补偿的时候应当参照市场价格，合理的估算被征收土地的市场交易价格，并在一定程度上考虑被征地农民的损失，包括精神损失等。土地的市场交易价格应当找独立的第三方机构进行评估，以确保征地补偿价格确定的公平公正。在对农地进行征收补偿时应当参照市场价格并不意味着将市场价格作为唯一的考虑因素，还应当充分考虑被征地农民的生活水平，将民生作为土地征收的基础。

3.3 设立专门针对农地征收的仲裁机构和法庭

是否存在充分的司法救济途径，直接影响政府征收集体土地的合法性审查，以及农民取得公平、合理补偿的实现，所以完善农民对集体土地征收补偿的司法救济途径至关重要，独立的司法救济途径可以实现对集体土地征收主体的法律监督。首先可以设立中立的土地纠纷仲裁机构，在政府可能存在违法征收的情况时，农民可以向土地纠纷仲裁机构申请仲裁。该土地纠纷仲裁机构应当由不同功能的仲裁员组成，大致包括有关方面的专家、反贪检察官、行政监察人员、国土监察人员等组成，有专业的人员，也有一定的监督成员，土地纠纷仲裁机构独立于行政机关与司法机关。通过仲裁的方式，独立地对农村集体土地纠纷案件进行裁决，为了避免地方保护主义，可以将其设立在省级人民政府所在地的城市。除此之外，还可以设立专门处理农地征收的土地法庭，由土地法庭专门承办土地征收案件。设立专门的土地法庭有助于司法对行政的监督，对农民的土地权益实现有着更加充分的保障。

4 结语

农村集体土地征收是一项关系着国家发展和农民生活的重大课题，农地征收对国家的公共事业的发展有着至关重要的作用，所以其存在有着当然的合理性，但与此同时，农地征收也关系着被征地农民的基本生活，所以应当把好土地征收的大门，通过不断完善我国的农村集体土地征收补偿制度来保障好农民的土地权益，同时也更好的促进国家公共事业的发展。