尤溪县城关镇农村土地流转现状及对策建议

卓斌慧

（福建省尤溪县城关镇人民政府，福建 三明 365199）

农村土地承包经营权流转是推进农业集约化经营、规模化生产、产业化生产的必由之路。近年来，尤溪县城关镇按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导农村土地承包经营权有序流转，呈现出土地流转日趋完善、规模经营比例增高的良好态势。

1 城关镇土地流转现状及成效

尤溪县城关镇共有9个行政村、1个经济合作社、2315户农户，农业人口9737人，承包耕地6222亩。近年来，随着土地延包政策的不断落实，城镇化步伐的加快，农村地区的很多劳动力选择进城务工，有甚至已经在城里买房定居，农村劳动力向非农产业转移的速度近些年来表现的越来越快，农村土地承包经营权流转是大势所趋。截止2020年末，全镇土地流转总面积2459亩，签订土地经营权流转合同1530份，流转比例达39. 5%；流转入农户的面积1418亩，流转入合作社和家庭农场的面积1041亩，家庭农场和合作社参与流转的比例逐年上升；其中的503亩用于种植烤烟及烟后稻，1111亩用于种植粮食作物，845亩用于种植蔬菜及其他经济作物，粮经比例保持相对稳定。

通过土地流转，较好地缓解了小农户经营问题，有力促进了农业农村发展。一是土地抛荒有所遏制。通过土地流转，在一定程度上减少了土地抛荒，稳定和促进了粮食生产。因为农村的很多劳动力选择进城务工，使得农村很多的土地被闲置，土地抛荒现象较严重，流转承包后，土地抛荒面积有所减少，据统计，全镇抛荒面积减少了8.62%。二是新型经营主体逐步涌现。通过土地流转，土地经营权逐渐向种植大户、家庭农场、农民合作社和农业企业集聚，在全镇形成了一批具有一定规模的农产品基地，一批综合素质比较高的新型家庭农场、农民合作社等经营主体逐渐形成。三是带动了农民持续增收。通过土地流转，一般每亩可以得到600～800斤干谷的租金收入。同时，农民从原来直接的生产经营者，变为给企业打工的农业工人，其收入也比较可观，基本每年达3万元以上。农业生产会受季节的影响，农闲的时候农民便可以打零工，每天可以有100～150元的工资收入。四是加速农村劳动力转移。一直以来我国农村受传统观念影响，对土地的依赖性比较高，觉得土地是他们最基本的生活保障，不敢轻易放弃。通过稳定承包权、放活经营权，不但可以把农民从土地上解放出来，从事回报更高的工作，还维护了农民的土地承包权益，消除了农民离土离乡的后顾之忧，提高了土地利用率、劳动生产率。截止2020年底共流转了360个劳动力，增加收入1080万元。

2 存在的主要问题

在当前土地经营权流转规模扩大、速度加快，流转对象和利益关系日趋多元化的新形势下，进一步推进土地流转也面临着不少现实问题。从城关镇看，主要表现有：

2.1 农户土地流转意愿不强

部分农户对土地经营权流转在认识不足，担心土地一旦被流转出去，如果哪天自己不想进行土地流转时不一定能收回，国家的惠农补贴资金还能不能发到自已手中，因此宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。由于外出务工经商收入不稳定，不敢流转特别是长期流转。一方面，农村的社会保障体系不完善，很多农民生活还是主要依靠土地收入来开支。如果土地被流转，他们没有固定的收入来源，就会有所顾虑。另一方面，农业投资风险较大，农户担心业主一旦经营出现问题，租金就没保障。特别是有的耕地在建设大棚、水渠后，土地复耕要投入大量的人力、物力，怕得不偿失。从该镇看，由于地处县城近郊，农户还担心土地流转后一旦政府征地，其承包权益是否能得到保障。

2.2 土地流转行为不够规范

在实际的土地流转过程中，其表现出的不稳定性比较明显，流转期限短，多数仅1-3年；相当部分是自发流转，以亲朋邻里间口头约定为主，没有签订书面合同。有的即使签订了书面合同，也没有乡镇机构提供鉴证，还存在很多不规范的地方，如流转合同标的、期限不明，违约补偿方式不清，权利义务界定有瑕疵，有的擅自改变土地的农业用途，一旦发生纠纷，调解缺乏依据，这些都是产生土地承包经营纠纷的根源，不利于土地流转双方稳定预期和权益保障。

2.3 适度规模经营程度不高

由于山区地形地貌复杂，耕作条件差异大，过去在承包地分配时，一般都采取好坏搭配的方式，使得农户的承包地被分成若干块，分散在村内远中近、好中差不同地段。随着农业的集约化、专业化、规模化发展，业主对成片规模的土地流转需求量比较大，而成片规模的土地，涉及的农户较多，农户间对租金的要求很难一致，所以成片规模流转比较困难。连片规模土地无法取得，影响和制约了土地适度规模经营，不利于现代农业技术装备的推广应用，不利于有效降低生产成本和管理费用，从而降低了业主的收益预期和流转意愿。

2.4 乡镇管理服务体系不健全

国务院明确了从事农村土地承包管理的县乡经管机构和人员履行政府职能，列入行政管理，为农村土地承包及其流转服务。但十多年来，这个要求始终得不到落实。目前农经站及人员还是事业单位编制，存在管理体制不顺、职责不明、队伍不稳、经费不足等问题。加之乡镇农经干部还得承担三资监督管理、新型经营主体培育和宅基地审批等职责，人员少，职责多，难以对土地承包及其流转进行有效服务，不利于农业项目的引进落地。

3 对策建议

农村土地流转对稳定家庭承包经营制度、推进土地三权分置、优化要素资源配置、推进农业适度规模经营、增加农民收入等作用明显。但这项工作涉及面广、政策性强，事关农民群众的切身利益和农村发展与稳定。为引导承包地规范有序流转，提出如下对策建议：

3.1 加强政策引导，推进农户土地流转

一要重视土地流转工作，把其纳入现代农业发展和乡村振兴的工作之中。提高对土地流转工作重要性的认识，建立健全县、乡、村组织网络，有力推动土地流转工作。统筹乡村规划和现代农业发展专项规划，利用城郊优势，大力发展“规模化、设施化、精品化”郊区型农业。二要加强农经机构建设。强化农经各项职能，确定专人专职负责农村土地承包管理工作。三要使土地流转政策和有关法律法规深入人心。尤其是要通过培育新型经营主体，发挥典型示范作用，引导农户和各类市场主体积极参与土地流转。

3.2 落实权益保障，规范土地流转

由于第二轮土地承包即将到期，中央层面应尽快细化落实土地承包到期后再延长30年不变政策，稳定承包农户和经营业主预期，鼓励长期规模流转。加强土地用途管理，严格控制土地流向，避免耕地资源的流失，坚决制止借流转之名，私下非法买卖土地的行为。土地承包经营权流转必须坚持“三不得”，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。乡镇农经机构要切实履行职责，积极做好土地流转合同的签订、鉴证，全面推行农业农村部印发的统一流转合同文本，妥善调解和处理土地流转纠纷。

3.3 调动积极因素，提高规模经营程度

城关镇农业发展相对滞后，根源在于缺乏规模经营主体带动。围绕乡村产业振兴，努力培育各类经营主体，不断加快城关镇农村土地流转的速度。一要鼓励专业大户、家庭农场、农民合作社等农业经营主体参与流转。要在政策、资金、技术上支持种田能手、专业大户和各类经营主体通过土地流转来建立农产品生产基地、休闲农业，解决好山垅田抛荒问题。二要探索以村为单位的集体流转模式。即由村委会对广大农户的承包土地进行统一托管、统一流转。这样，既可以减少流转中的矛盾纠纷，也有利于土地集中连片流转，以适应规模经管的需要。三要吸引农业龙头企业参与农村土地流转。农业产业化龙头企业能够提供农业生产最需要的先进理念、资金、技术以及现代化的生产设施。制定相关的政策，积极为龙头企业流转土地提供一个优质的良好的环境，吸引这部分力量参与农村土地流转。四要鼓励农户以土地经营权入股合作社或公司，建立公司、合作社、农户间利益联系更加紧密的合作机制。

3.4 加大扶持力度，完善服务体系

特别是要加大对专业大户、家庭农场、农民合作社发展的扶持力度，不断的打造当地优势特色产业，培育土地流转有效需求。对规模较大、期限较长的流转项目，可以按一定标准给予一次性奖励。加大金融支持力度，全面推广土地经营权和农业设备设施抵押贷款，县财政提供贷款贴息或风险保障支持。加大财政资源整合力度，鼓励流入土地的规模经营业主优先申报项目，优先享受各项农业扶持政策，跟踪落实项目的组织实施。通过城关镇农经站及时发布土地流转的相关信息并对土地流转费标准给予评估和指导，做好法律政策咨询、合同登记备案、纠纷调处指导等管理和服务工作。由村干部兼任土地协管员，对土地流转供求信息进行搜集、上报。同时可以建立流转土地储备库，将农户愿转出的土地集中，吸引种养大户、家庭农场、合作社和公司等投资发展现代农业。