构建基本规则 推进信用建设——《江苏省社会信用条例》解读

☉佘法楚

特邀嘉宾：

贡旭敏省人大社会建设委副主任委员

陈志红省人大常委会法工委副主任

张世祥省发展改革委副主任

2021年7月29日，江苏省十三届人大常委会第二十四次会议通过了《江苏省社会信用条例》。条例共九章七十三条，主要规范了社会信用体系建设、信用状况认定、信用信息管理、守信激励和失信约束、信用服务行业发展、信用主体权益保护等内容，自2022年1月1日起施行。为了更好地宣传贯彻条例，本刊特邀几位参与条例制定的嘉宾为您作全方位解读。

问：目前，社会各界对社会信用都很关注，实践中也需要依法加强社会信用管理、共筑诚实守信的社会环境。请介绍一下，这部条例出台的背景和意义？

张世祥：我省社会信用体系建设起步于2004年，历经多年持续发展，取得了重大进展和积极成效。党的十八大以来，习近平总书记就社会信用体系建设发表了一系列重要论述，党中央、国务院出台一系列政策文件，要求依法依规推进社会信用体系建设，构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制，对社会信用体系建设提出了更高要求。社会信用体系建设事关法治建设，事关我省高质量发展。为巩固我省信用建设实践成果，特别是在信用信息管理、信用激励和约束、信用主体权益保障等基础领域通过立法形成共识，为社会信用体系建设提供强有力法治保障，省委常委会将社会信用立法列入2020年立法计划，2020年6月省政府向省人大常委会提出了关于提请审议《江苏省社会信用条例（草案）》的议案。

《江苏省社会信用条例》历经三审，历时一年，经省人大常委会会议高票通过。这是我省规范社会信用的首部综合性、基础性地方法规，系统构建了我省社会信用的基本规则，完善了信用监管制度，将更加充分发挥地方立法对社会信用体系建设的引领、规范和保障作用。条例的制定和实施，对于加强社会信用管理，规范社会信用服务，健全社会信用体系，保护信用主体合法权益，提高社会诚信水平，推进治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。

问：这部法规是三审通过的，说明其中涉及的法律关系、可能需要论证研究的问题相对复杂些，是不是基于这个考虑？条例有哪些特点？

陈志红：社会信用条例属于我省的创制性立法，是我省社会信用领域的基础性法规，既是立法项目，也是改革事项。江苏经济社会发展较快、较发达，在社会信用领域遇到的问题更多、更复杂、更前沿，怎样在条例中把握好科学性、兼顾前瞻性，正确处理社会信用立法涉及的方方面面关系，比较考验立法智慧。在制度设计中，我们准确把握社会信用建设的最新政策导向，聚焦宽严相济的信用奖惩机制、信用主体合法权益保障等实践需求，努力推动构建我省社会信用法治规范体系。

总的来说，条例具有以下几方面特点：一是坚持全面系统思维。遵照国家明确的社会信用体系建设的框架和方向，在此基础上谋划我省社会信用一揽子制度设计，并保持前瞻性，为今后社会信用的规范管理和体系建设留有空间。二是确立基础地位作用。明晰社会信用基础性法规的地位和作用，构建社会信用体系建设领域的基本规则，对信用状况认定、信用信息管理、守信激励和失信约束措施等主要制度、重要内容作出全面规定。三是妥善处理法律关系。正确把握、妥善处理本条例与其他的我省法规设定社会信用条款之间的关系、本条例与设区的市的社会信用条例之间的关系以及设区的市社会信用条例与设区的市其他法规设定社会信用条款之间的关系。四是固化经验解决问题。条例对我省多年来社会信用体系建设已有成熟经验进行了总结，固化上升为法律规范，对实践中存在的突出问题也相应进行了规范，更好地引导、促进信用服务行业有序健康发展。五是突出保护合法权益。条例突出更好地保护信用主体的合法权益，明确处理信用信息的合法合约要求，对信用主体异议处理、信用修复、投诉举报以及责任追究等作出规范。六是坚持全过程民主。始终坚持开门立法，多次赴基层调研了解情况，广泛征求各地各部门、基层立法联系点、信用服务机构、企业及人大代表、专家学者等各方面意见。常委会负责同志召开专家论证会，邀请全国人大常委会法工委、国家发展改革委以及北京大学等高校的相关专家，对11个方面重点问题进行研究论证，全方位听取意见，凝聚最大共识。

问：我省的社会信用体系建设已历经多年，探索积累了不少经验，当然在发展中可能也遇到了一些新问题。请问，条例在规范和促进信用体系建设方面，有哪些具体规定？

张世祥：社会信用体系建设是一项长期、复杂的系统工程。对照党中央要求和我省高质量发展走在前列的需求，我们需要改进加强和创新探索的工作还有很多。比如，重点领域信用监管能力与客观需求存在距离，公共信用信息系统功能和数据支撑能力需要进一步提升，信用产品应用和创新需要再深化等。这次立法过程中，我们坚持问题导向、目标导向，针对社会信用体系建设实践面临的突出问题，挖掘基层创新实践，总结提炼经验做法，广泛征求各方意见，形成制度设计，纳入条例，用以指导实践。

一是明确社会信用体系建设的原则。规定社会信用体系建设应当遵循政府推动、社会共建、依法依规、保护权益、公正公开、奖惩结合的原则。

二是明确社会信用体系建设的领导组织和监督管理职责。分别明确县级以上地方人民政府、社会信用体系建设领导小组、社会信用综合管理部门、行业领域信用管理部门、公共信用信息工作机构这五类主体在信用体系建设工作中不同的职责，并且鼓励、引导社会力量参与信用管理、服务和监督。

三是明确重点领域诚信建设。分别对政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等重点领域诚信建设提出明确要求。具体体现在条例第十条至第十三条的规定。

四是设定社会信用体系建设的基本规制。创制性地规定了失信行为认定、严重失信主体名单制度、公共信用信息目录制管理以及补充目录、公共信用信息系统建设、守信激励措施、失信惩戒措施清单制管理及补充清单限制范围、信用服务行业发展、信用主体权益保护等制度规范，为我省社会信用体系法治建设立梁架柱。同时，注重与法律、行政法规关于社会信用的规范相衔接，为我省其他专项性法律法规设定信用相关规定预留接口。

五是探索推动长三角区域信用一体化建设。在重点领域和政务服务活动中开展跨行政区域信用管理、信用服务合作，推进信用信息共享、信用监管联动。

下一步，我们将认真贯彻落实条例，同时结合实施《江苏省“十四五”社会信用体系建设规划》，依法依规推动新时期我省社会信用体系建设高质量发展。

问：失信惩戒，直接关系到市场主体和个人的切身利益，实践中已经有很多部门和行业都在探索开展失信惩戒了，请问条例中对此作了哪些规范？怎样对失信惩戒实现有效监管？

陈志红：失信惩戒措施，是社会各方关注的热点问题。对照国务院办公厅《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》提出的依法依规确定失信惩戒措施，对失信主体采取减损权益或者增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单制管理等要求，条例作了周密的制度设计。

一是明确失信惩戒按照失信惩戒措施清单执行。失信惩戒措施清单包括全国失信惩戒措施基础清单和地方失信惩戒措施补充清单。地方失信惩戒措施补充清单，应当列明惩戒的具体事项、实施对象、实施手段、实施主体、实施依据等内容，提请社会信用体系建设领导小组审定、并向社会公布后执行。编制地方补充清单的过程中，还应当征求各方意见。

二是严格补充限定清单确定的惩戒措施范围。为了确保失信惩戒措施规范、合理使用，防止出现滥用的情况，条例第四十六条作了严格的限制，将补充清单确定的惩戒措施限制在享受便利措施、列为重点监管对象、降低信用等次、撤销相关荣誉等范围之内。

三是明确实施失信惩戒应当遵循的原则是合法、公平、关联、比例。要以法律、法规、国家规定和失信惩戒措施清单为依据，与失信情形相关联，与失信行为的性质、领域、情节和社会危害程度相当；禁止在法律、法规和国家有关文件的规定外增设失信惩戒措施或者加重惩戒，禁止对信用主体以外的第三人实施失信惩戒。作出这些规定，目的就是从源头上预防惩戒措施的乱用、滥用，确保失信惩戒措施能够合理规范使用。

问：信用主体的权益保护，涉及信息采集、归集、披露和使用全过程。请问，条例对于信用主体权益保护作出哪些规定？

贡旭敏：信用主体的权益保护也是本条例的重点内容，立法过程中，我们做了重点研究论证。条例中作了专门规定：一是建立健全异议处理、信用修复、投诉举报、责任追究等信用主体合法权益保护制度。二是明确处理信用信息的合法合约要求，规定“处理信用信息，应当符合法律、行政法规的规定以及与信用主体的约定”，列举了五类禁止性行为，并对采集自然人信用信息提出约束性要求。三是明确信用主体有权知晓其信用信息的采集、归集、共享及其相关使用、评价等情况，有权知晓自身信用报告载明的信息来源和变动理由，要求有关部门和单位采取提供查询服务等措施保障信用主体的知情权。四是规范信用异议处理，对公共信用信息、公共信用综合评价和行业信用评价、市场信用信息的异议处理作出规定。五是完善信用修复规定，要求省有关国家机关制定本行业、本领域失信行为信用修复具体办法，并向社会公布。六是防范失信信息超时限使用，失信信息因公示期限届满、信用修复等原因停止公示的，采集、使用该信用信息的信用服务机构等单位应当停止使用，并及时在其对外提供服务的平台上撤除该失信信息。七是明确诉讼复议救济渠道，信用主体认为公共信用信息管理活动中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；有关单位在信用信息处理过程中损害信用主体合法权益的，依法承担民事责任。