依章治校与大学治理的法治化

侯 佳

(山西大学 教育科学学院，山西 太原 030006)

一、引言

现代国家政治建设的要求包括现代化和法治化两个向度，法治化不仅是国家治理现代化的核心内容，也是国家治理民主化、科学化、文明化的重要保障[1]。习近平总书记强调，中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步。作为社会主义法治建设总目标下的一个具体目标，大学治理的法治化既是构建中国特色社会主义高等教育法治体系的重要途径，也是完善中国特色现代大学制度的内在要求。“国势之强由于人，人材之成出于学”，大学能否实现治理的法治化，关乎国家培养人才的前途和命运。2016年6月1日，最新修订的《中华人民共和国高等教育法》正式颁布并实施，不仅为深化高等教育领域全面依法治教和依法行政提供了重要的法律依据，而且为全面提升高等教育质量提供了重要的法律保障。在依法治国的背景下，必须依据法律法规来治理大学，必须实行依法治教和依法治校。大学依法治校的实质与核心就是依据大学章程来治理大学，即依章治校。

大学是以追求大学自治和学术自由为目标的社会组织。大学的发展既需要隐性的价值层面的办学理念，又需要显性的制度层面的法律规章。一方面，大学需要依章治校。依章治校是大学协调各利益主体间关系的前提和保障自身学术权力的基础。若无追求学术的自由，大学或将趋于世俗，或将随波逐流，丧失探求高深知识的理想；若无规章制度的约束，大学的发展终将因脱离实际而无法摆脱“合法性危机”。另一方面，大学必须依章治校。作为学术组织，大学需要建立保障大学自治和学术自由的制度，同时，作为法治框架下的大学章程，必须体现法治精神、遵循法治逻辑。因此，真正意义上的大学既应沿袭大学精神的历史传统，保持对大学自治和学术自由的追求，也应遵从法治的原则，通过依章治校开展科学民主的办学实践活动。当前，大学应以《中华人民共和国高等教育法》的修订与完善为契机，制定体系完备的大学章程，并采取有效措施促进大学章程的实践，全面落实依法治校的要求，唯有此，才能早日实现大学治理的法治化，才能更好地承担培育新时代人才的使命。

二、依章治校的历史形态

依章治校与大学章程的创立及其实践密不可分。因此，考察依章治校的历史形态可以通过梳理大学章程的治理实践来进行。回溯西方大学的发展历史，基本上都可以看到作为大学根本“宪法”的大学章程，但在不同国家、不同时期，大学章程的法律渊源或权力来源却各不相同。据此，可将西方大学章程的治理实践大致分为三个时期，即中世纪特许状的萌芽期、宗教改革后章程的变革期和启蒙运动后章程的发展期。

第一个时期是中世纪特许状的萌芽期，特许状成为大学存在的合法性基础。西方早期的大学经历了一个从行会自治团体到大学的缓慢演变过程，在此过程中，大学章程始终扮演着重要的角色。西方大学章程的起源最早可以追溯到欧洲中世纪大学诞生之前。当时，欧洲城市存在具有一定教育性质的行会和较为详细的行会内部规章，并依据自律原则开展专业性活动[2]85，这为此后大学章程的制定提供了范式。12世纪，意大利和法国等地诞生了欧洲早期的大学。为了争取生存的自由，大学通过与政府、教会等权力机构进行抗争的方式获得了特许状、赦令或诏书。这些法律文本的出现，标志着国家最高统治者对大学合法地位的认可，赋予了大学一定程度的自治权和学术自由权，由此开启了西方大学制定章程的先河。到中世纪后期，西方大学章程的内容日益完备，并且经常由大学根据自身的办学目标和现实情况对章程进行修订和完善。在大学章程的制度保障下，欧洲中世纪大学的创立与发展逐渐迈上了制度化道路。从形式与内容上看，当时的特许状或章程已经具有了现代大学章程的基本特征，可以视作大学章程的最早雏形[3]。但从本质上看，西方大学及其章程的合法性仍以神权为依据，章程中的关键内容都是自上而下进行制定和实施的。因此，这一时期西方大学章程的性质仍属于一纸可单方面改变的授权书[4]。

第二个时期是宗教改革后章程的变革期，章程成为大学创立与发展的法律性文件。宗教改革以后，教权的淡出和王权的确立，使特许状的授予成为一项皇家特权。此时，大学世俗化的进程逐渐加速，西方国家创办大学及制定章程的权力几乎都经历了从宗教机构到王室或代议机构的转变。例如，英国的大学章程是依据特许状或国会法案制定的，章程对政府和社会等参与大学治理的范围与程度作出了规定，保持了大学在适应社会发展和实现大学自治之间的平衡。德国的大学在获得批准设立之后，需制定章程作为其办学的“基本法”，章程的修改也需遵循严格的程序[5]。美国的大学章程是由英国殖民地议会颁发的特许状演变而来的，在建立殖民地学院时期得到了进一步巩固，最终发展成为连接国家、教会或殖民地政府教育立法的纽带，同时也是学校创立与发展的法律依据。由上观之，西方大学在追求学术自由的过程中逐渐意识到，制定章程不仅是进行内部治理的一种有效途径，而且是保持自身与政府、社会沟通的法定桥梁，更是外界对办学活动进行监督的重要依据。与中世纪大学的特许状和诏令相比，殖民地时期的大学章程具有更加鲜明的法律地位和法律效力，因而更具法治化特征。

第三个时期是启蒙运动后章程的发展期，章程具有了明确的法律性质，并成为大学治校的总纲领。启蒙运动之后，大学开始不断向王室、世俗政权代议机构和行政当局寻求认可，以维护自身利益，提高其在国家和社会发展中的地位。19世纪，德国柏林大学在章程中提出了“学术自由”和“教授治校”等理念，建立了适应德国高等教育发展的大学制度。就大学外部治理而言，德国大学章程的形态从教皇颁布的特许状演变成为国家文件，由此，政府治理大学的模式得到了法律的认可；就大学内部治理而言，研究所和研讨班在章程的保障下成为大学中最具权力的基层组织，最终推动德国大学发展成为世界研究型大学的典范[6]。美国建立后，州议会的立法权逐步取代了殖民地时期英王室的特许权，达特茅斯学院案的胜诉进一步以法律的形式确保了特许状的合法地位，标志着美国大学章程的初步形成。美国内战结束后，为适应工业化发展的步伐，社会上出现了一批赠地学院。1862年，美国联邦政府颁布的《莫雷尔法案》和国会的补充条款成为美国大学章程的法律渊源。随着西方大学的不断发展，大学章程逐渐被纳入法治化轨道，具有明确的法律性质，彻底摆脱了与国家、地方政府的教育法规混合的状态，发展成为大学自治、学术自由及依法治校的总纲领。

中国高等教育发展历史源远流长，在现代大学诞生之前，传统高等教育机构的存在与发展已有几千年，并始终注重通过规章制度来规范学校的发展。因此，可将中国大学章程的治理实践大致分为两个时期，即晚清大学堂章程的初创期和民国大学章程的发展期。

第一个时期是晚清大学堂章程的初创期，章程不仅是学堂成立前的“设计蓝图”，还是学堂成立后进行学堂治理的基本准则。晚清时期，清政府开展了一系列意在维护其封建统治的改革，客观上促进了近代高等教育的发展。洋务运动时期，洋务派兴建了一批新式洋务学堂，取代了旧式书院，其中，最早建立的京师同文馆就先后出台了一系列章程。维新变法期间，在“中体西用”办学宗旨的指导下，近代大学开始借鉴国外先进大学制定办学章程并开展办学活动。1895年，盛宣怀向清政府呈递《拟设天津中西学堂章程禀》，该章程是中国在借鉴西方大学基础上制定的第一部近代大学章程。戊戌变法期间，光绪皇帝于1898年批准了梁启超草拟的《奏拟京师大学堂章程》，正式创办了中国近代史上第一所国立综合性大学——京师大学堂。在晚清动荡的政治局势和曲折的教育改革中，京师大学堂先后颁布了三部章程，这三部章程相互继承，涉及了办学宗旨、课程设置、管理体制、章程修订程序等基本内容。晚清时期的大学堂章程框架清晰，内容丰富，并由权力阶层所颁布，因而，在晚清高等教育法令中处于引领地位。总体而言，与西方大学章程或现代大学章程相比，虽然晚清时期的大学堂章程都是在政府的指导下制定、颁布并施行的，具有明显的官僚化和行政化色彩，但亦不可否认学堂章程对于学堂治理的重要意义。

第二个时期是民国大学章程的发展期，这一时期的章程具有明显的法治化特征，对民国时期的大学治理发挥了重要作用。民国初期，北京政府教育部颁布了包括《大学令》《专门学校令》《大学规程》《修正大学令》等在内的一系列高等教育法令。其中，1912年《大学令》的颁布具有划时代意义。该法令引进了德国近代大学的评议会、教授会等保障学术权力的基本制度，并用法律形式予以固化。为后来国立北京大学和国立清华大学等学校章程中有关“教授治校”制度的确立奠定了法律基础，客观上促进了大学依章治校。自1920年国立北京大学颁布《国立北京大学现行章程》之后，各校相继开始了章程的制定与实施，具有代表性的有《清华学校组织大纲》《复旦大学章程》《交通大学大纲》及《东南大学组织大纲》。近代大学章程的出现在中国大学章程发展史上具有里程碑式的意义，标志着大学自主制定章程的开端。与国家颁布的教育法令相比，大学章程充分考虑了其自身的办学需要，促进了章程在实践中发挥作用，彰显了大学依章治校的精神。

民国中后期，在美国大学办学模式的影响下，1924年，北京政府教育部颁布了《国立大学校条例》，重新规定了大学教育的培养目标和相关制度。1929年，南京政府公布了《大学组织法》和《专科学校组织法》。在特殊的时代背景与政治环境中，中国近代高等教育领域颁布的一系列“法令”“条例”及“规程”，在一定程度上既是高等教育的法律法规，又是近代大学进行办学和治理的重要依据。由上可知，从晚清大学堂章程的初创到民国大学章程的发展，中国大学章程的建设历程与中国高等教育的发展趋势相契合。中西方依章治校的差异不仅体现在不同的历史形态上，而且体现在迥异的生成逻辑、作用方式和实现程度上。在“西学东渐”的时代背景下，中国近代大学开始了对西方大学的借鉴与模仿，开展了大学自治和教授治校等一系列实践活动，而近代大学章程的出现则为这些实践活动的开展提供了重要的制度依据和法律保障。近代大学通过依章治校，不仅实现了自身的价值目标，而且为大学自治提供了充分的制度空间，最终丰富了中国近代大学依章治校的精神内涵。

三、大学治理法治化的必然性

大学肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承等多种职能，因此，为适应波云诡谲的社会环境，迎合不同主体的利益需求，大学必须具有与时俱进的意识和能力，形成合理、有序、高效的治理体系。现阶段，深入推进全面依法治国是一场广泛且深刻的、涉及国家各个方面的治理革命。作为社会主义法治建设总目标下的一个具体目标，大学治理的法治化关乎国家培养人才的前途和命运。无论是以史为鉴，还是立足当下，大学治理的法治化都有其必然性。

(一)法治思维是大学治理法治化的必要条件

随着社会主义法治国家建设的不断推进、高等教育领域改革的持续深化，大学的办学理念、办学环境、办学方式均在发生着巨大变化。大学作为高等教育的组织者和实施者，亟须牢固树立法治思维。换言之，法治思维是推进大学治理法治化的必要条件，是实现建设社会主义法治国家的首要前提。自党的十八大召开以来，法治思维在中央会议和文献中被多次提及，其重要性可见一斑。在推进全面依法治国的背景下，法治思维这一概念被广泛使用，并逐渐成为人们的共识。文章中的法治思维是指“特定主体以法治理念为基础，运用法律规范、原则、精神对相关问题进行分析、判断、综合、推理以致形成结论，作出决定的思维模式”[7]。与此同时，法治思维也是一种价值观，是对法治的尊崇与认同。

在大学治理中，要实现大学治理的法治化，一个必不可少的条件便是法治思维的树立。21世纪以来，中国高等教育规模日益扩大，大学承担的职能也有所增加。2019年，中国更是进入了高等教育的普及化阶段，未来的大学发展必将有着良好的历史机遇，但同时，大学治理所面临的问题也将日趋复杂。因此，大学治理体系的完善和治理能力的提升，都应以法治化来予以保障。理念是行动的先导，若想实现大学治理的法治化，则必须让法治思维贯穿于大学治理的各个环节。法治思维和法治方式可以为大学治理的法治化提供必要的思想基础和实现条件。其一，法治思维可以为大学治理过程中正确处理各利益主体间的关系提供思想指导。对于大学外部治理而言，需要厘清大学与政府、社会以及各大学之间的合理关系；对于大学内部治理而言，则需明确党委、校长、教师、学生及院系等主体的关系。完善大学治理体系需要大学处理好内外部各利益主体间的关系，更需要一种与大学治理体系相适应的法治思维和法治方式。行政思维和行政方式在大学治理中早已根深蒂固，导致了行政权力和学术权力之间的矛盾。例如，学术委员会、教职工代表大会以及学生代表大会等都受到了行政权力的干预，从而未能真正发挥自身的价值。其二，法治思维和法治方式的缺位对行政权力难以形成有效规制，从而使大学治理中出现诸如权力难以向基层组织和教师下放、教学和科研资源分配不合理等问题。由上观之，大学应树立法治思维来探寻大学治理的正确道路，从而实现大学治理的法治化。

法治思维的实质与核心便是要树立两种思维。一是程序思维。在国家层面，从某种意义上说，法治国家就是程序法国家[8]。作为法治社会的一个重要组成部分，大学治理必定要依法治理，而法治的核心是程序之治，因而大学治理必是程序治理。在大学治理过程中，各利益主体的权利保障和相互制约是最为关键的问题，正当的程序则是有效手段和根本途径。因此，树立法治思维，首先必须树立牢固的程序思维，高度重视大学治理中的程序正义。二是“宪法”思维。“宪法并不是法律汇编。宪法是根本法，而且仅仅是根本法。”[9]在法治体系中，宪法是基础与核心，藉此，宪法思维也是法治思维中的核心所在。而在大学治理中，大学章程即是大学的“宪章”，素有大学“宪法”之称。因此，树立法治思维的另一个核心，便是要树立大学的“宪法”思维，即章程思维，严格依据章程来治理大学。

(二)依法治校是大学治理法治化的现实需求

当前，从大学所处的外部环境而言，依法治校是推进全面依法治国在教育领域的集中体现。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化建设，而大学治理体系和治理能力的现代化建设则是其中重要的组成部分。此外，党的十八届四中全会为推进全面依法治国进行了顶层设计，这在中国社会主义法治历史上具有里程碑意义。大学既是社会组织，也是法人实体，其设立和治理必然应遵循法治精神，符合宪法和法律法规的要求。在高等教育领域，切实推进依法治校就是落实依法治国基本方略的具体实践，若要实现大学治理的法治化，就必须推进依法治校。从大学面临的内部环境而言，实现大学治理的法治化势在必行。21世纪以来，大学在办学理念、办学体制、组织形式和社会关系等方面都发生了巨大的变化，由此带来许多前所未有的新情况和新问题。因此，大学需要通过不断改革来适应时代的发展。此外，由于长期以来在大学治理过程中法治观念和法治意识淡薄，加之人治思维的羁绊，直接制约了大学治理的法治化进程。若想从根本上扭转这一局面，解决大学治理过程中所面临的突出问题和矛盾，则必须依法治校。

从党的十五大提出依法治国到教育部发布《关于大力加强依法治校工作的通知》，大学一直都在紧随国家发展的步伐，在实行民主管理、规范办学行为、维护师生权益等方面取得了显著的成绩。然而，依法治校在大学治理的过程中仍存在诸如法治意识薄弱、制度建设滞后等问题。为实现大学治理的法治化，必须深入落实依法治校的具体要求。一方面，理顺大学各利益主体间关系是大学落实依法治校工作的基本前提。大学只有通过法治的方式，正确处理好其与政府、社会等外部关系，处理好学校行政权力和学术权力等内部关系，处理好法治与民主的关系，处理好决策权、行政权和监督权的关系，才能真正落实依法治校。另一方面，党的十八大报告指出“要把制度建设摆在突出位置”，同样，制度建设也是大学治理过程中的重要一环。依法治校首先得有法可依，对于大学而言，完善规章制度建设是法治化治理的第一步。依法治校不仅需要依靠国家颁布相关法律法规，而且需要学校制定规章制度，特别是要建立以章程为统领的现代大学制度体系[10]。随着时代的变迁，原有的制度体系早已与社会经济发展不适应，需要加以更新。此外，由于每所大学都有其自身独特的发展历史，制度建设也应因校制宜。因此，大学应结合时代发展特征和自身发展实际制定出有利于学校发展的制度体系，并严格按照这一整套制度体系进行大学治理。对于大学而言，章程是学校内部的“宪法”“宪章”，重视章程建设工作，严格按照章程治理学校，坚持依章治校的原则，是大学治理法治化进程中最首要的任务。

四、大学章程在大学治理法治化中的特殊价值

在推进全面依法治国的宏观背景之下，教育领域实行依法治校是建设社会主义法治的重要环节。唯有坚决落实依法治校的具体要求，逐步实现大学治理的法治化，才能使大学在面对机遇与挑战之时能够从容应对。从大学治理的角度出发，依法治校的本质即是严格按照章程来治理大学，这也是由大学章程在大学治理法治化中的特殊价值所决定的。大学章程在大学治理法治化中的特殊价值具体体现在以下几个方面。

(一)推进了依法治校的有效实施

大学章程的法律价值体现在能够推进依法治校的有效实施。落实依法治校的基础和前提必然是有法可依，就大学而言，此处的“法”即是指大学章程。其一，大学章程上承国家法律法规，下启学校内部规章制度，具有严格的法律约束力。大学章程以教育法为根本依据，按照国家法律法规而制定，是教育法在高等教育领域的具体化，因此，其本身就具有法律效力。在不违背国家法律法规规定的前提下，大学可以根据自身的历史形态和发展需要来制定与修订章程。大学章程作为一种规范性文件，也是大学得以有效运行的依据所在。相对于自然人而言，大学是作为法人的存在。大学必须有其成立和发展的法律依据、必要资产、固定名称、组织机构等作为法人所必须具备的条件。在上述条件中，大学章程是最基础最重要的法律依据。大学章程在规范学校内部治理行为的同时，也制约着教育行政主管部门的管理行为。大学章程依据《中华人民共和国高等教育法》和国家其他相关法律法规制定，经教育行政部门审批后生效。因此，大学章程是国家和政府对大学的办学自主权和独立法人地位的确认。大学章程对于一所大学的意义等同于宪法对于一个国家的意义，其重要性不言而喻。其二，大学章程具有的法律效力对规范大学内部治理体系有着重要作用。现代大学已非过去功能单一、规模狭小、依靠少数人即能进行管理的小型组织，已经成为社会发展与变革中的巨型组织，高度的科层化与复杂化需要完备的内部治理体系加以协调。在依法治国的背景之下，大学治理的法治化趋向日益凸显，要想实现大学治理的法治化，必须制定完备的大学章程，为大学内部治理提供制度根据，使大学治理的实践过程有法可依。综上所言，大学章程所蕴含的法律价值对于推进依法治校的有效实施有着特殊意义，它不仅是大学存在和发展的法律依据，也为大学作为独立的法人实体提供了法律保障，还为大学治理的法治化奠定了法律基础。

(二)协调了大学各利益主体间的关系

大学章程的治理价值协调了大学各利益主体间的关系。大学治理的法治化，就是要使大学的治理严格按照法的规定来进行，而实现这一目标的首要前提即是理顺大学各利益主体间的关系。大学办学活动的顺利开展和管理活动的有效进行离不开各利益主体间的协调配合。一方面，大学章程厘清了大学外部各利益主体参与大学治理的边界，确保了大学的办学自主权。大学自创立伊始，就与政府、社会有着千丝万缕的联系，其本身也是一个开放的组织系统，不可能故步自封。因此，妥善处理好大学与政府、社会等外部主体间的关系，才能确保大学有序的运行。大学章程规定了大学办学自主权的具体内容，这必然涉及大学与政府、社会和其他组织间的关系，其中最重要的便是教育行政管理权和大学办学自主权之间的关系。只有使大学充分拥有办学自主权，尊重学术自由，才能激发其学术创新的活力。大学在国家法律法规和大学章程赋予的权力范围之内进行自主管理，不受任何其他主体的干预，即使是教育行政主管部门也必须依法行政，不能随意凭借其权力优势来干扰大学的正常运行。否则，大学可根据国家法律法规和学校章程的规定提起行政诉讼或者申请复议。另一方面，大学章程明确了大学内部各利益主体间的权利关系。大学内部各利益主体间的关系能否得到正确处理，权利主体和责任主体能否各司其职、协调工作，这些都关系着大学的各项工作能否顺利开展。权力需要平衡，平衡权力则需要制度来予以保障。大学章程通过对学校内部治理体系进行规定，对各利益主体的权责加以明晰，有效协调了大学内部各利益主体间的关系，推动了大学治理的法治化进程。

(三)促进了大学法治思维的形成

大学章程的文化价值促进了大学法治思维的形成。法治思维为大学治理法治化的实现提供了必要条件，大学章程以其特殊的文化价值，进一步促进了大学治理中法治思维和法治理念的形成。一方面，大学章程是彰显大学理念的重要途径。大学理念是人们在认识教育规律的基础上形成的有关大学使命等一系列大学基本问题的理性认识。有学者指出，大学理念对大学的运行和发展具有重要的导向作用，有什么样的大学理念，就会产生什么样的大学实践，终究会形成什么样的大学文化。若在大学章程中对治理的法治化理念提出明确要求，并将其作为重要的办学理念在章程中加以固化，则会引领大学的管理者、教师、学生等树立法治思维和法治理念。进而，大学治理的法治化将会发展成为一种行动自觉，成为所有人普遍接受的治理原则。另一方面，大学章程是大学精神的集中体现。在依法治国、依法治校的时代背景下，作为一所大学的立校之本，大学章程就是要集中体现法的精神、法的意识、法的治理模式，最终实现大学治理的法治化。大学章程在对大学的办学理念、办学宗旨、办学特色、内部治理体系和组织机构等作出规定时，需要将法治精神融入其中。这不仅是学校具体管理制度、管理模式的制定依据，同时也是学校依法办学、依法治校的评判标准。在大学章程的建设过程中，应充分利用大学章程在大学治理法治化中的文化价值，促进大学法治思维和法治理念的形成，使依章治校真正落到实处，从而早日实现大学治理的法治化。