“三治融合”视角下乡村治理主体的系统定位与实践逻辑——基于陕西省富县“两说一联”的实证分析

何宇，高布权

（延安大学 政法与公共管理学院，陕西 延安 716000）

党的十九大报告指出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。不断改进的治理模式、不断融合的治理思维以及不断提升的治理能力都向着完善乡村治理体系的“最后一里路”迈进。乡村治理是对乡村问题存在的理性回应，是十九届五中全会继续强调推进乡村振兴的“善治”选择。浙江省桐乡市在2013 年率先探索自治、法治、德治相融合的基层实践并且取得了较好成效，此后，经由国家鼓励与地方模仿的积极推进，“三治融合”已成为全国基层社会治理的品牌，更为乡村治理发展方向指明了道路。值得关注的是，“三治融合”中多元治理主体的理念较好符合了我国乡村社会治理现实发展的需要，因此，明晰的治理主体的定位与运行逻辑能为乡村治理的有效性提供最基础的保障。

一、问题的提出

乡村治理是治理理论的延伸，一直以来都是乡村问题研究的重点议题。1998 年，华中师范大学中国农村问题研究中心在一次研讨会上结合我国“三农”问题的现实状况[1]，提出了“乡村治理”这一更具先进性与包容性的词语用以分析我国农村问题。目前，乡村治理场域已经成了国内学者研究的热点，关于其研究主要从乡村治理主体、乡村治理模式、乡村治理困境以及乡村治理体系等几方面展开。

第一，关于乡村治理主体的研究，主要可分为治理主体类型、关系互构以及在治理过程中所折射出的角色定位三个方面。乡村治理的效能提升离不开主体的多元化，主体的协调合作有利于扩展和深化乡村治理的范围和领域，乡镇政府、村两委、村民、农村精英、新乡贤以及相关社会组织是乡村治理研究中比较重要的主体类型。乡村治理现代化的过程中，不同框架下的关系互构为观瞻乡村治理主体的流变与发展提供理路。陈浩天等基于社会互构解释，检视国家与农民在乡村治理中的二元关系，通过对乡村治理的时代背景梳理发现村治存在“过度行政化”与“自治虚弱”的结构性困局[2]，倡导要回归“赋权”来回应国家与社会的善治理性。谢安民为了确认乡村治理格局中的公共权威[3]，主张构建新型乡村公共空间，实现乡村精英与新乡贤的双轨关系互构。还有部分学者主张从伦理视角来进行乡村治理主体的关系互构，旨在通过“主干”道德精神的链接与规范，达到治理主体的认知同构。一般来说，不同主体的功能形塑着各自的角色地位，由于目前乡村治理中存在着治理主体角色缺位、错位等问题，乡村共同体面临着新的风险，陈燕提倡培育乡村多元主体合作的新型合作体系，让角色重塑成为乡村治理能力提升的重要构件[4]。

第二，关于乡村治理模式的研究，学界对于“三治融合”模式研究较多，也有学者主张“四治融合”“五治融合”。廖清梅等人通过对蒙山县乡村治理新模式[5]，指出构建“自治、法治、智治、德治”体系，走上乡村善治道路。部分学者从技术提升的角度来创新治理模式，譬如学者吴本建等人提出要基于数字普惠金融的“网格化管理”模式，同时与乡村自治、法治、德治三方面实现互补协调[6]。沈费伟等则从乡村信息技术的需要，围绕数据收集、技术创新以及技术应用等方面建立硬技术与软技术相结合的乡村治理新格局[7]。也有学者从振兴乡村来创新治理模式的视角进行研究，杜春丽等在“互联网”的视阙下，指出对村级财务管理的创新有助于为乡村治理模式的构建与续航提供保障[8]，促使乡村振兴战略不断推进。韩喜平等则认为要助推乡村振兴战略，应从乡村治理的贫困模式转换入手，他们认为解决贫困问题有助于激发内生动力并形成一套激励的正反馈系统[9]，因此提出要基于“参与—反馈”模式形成乡村治理新思路。

第三，关于乡村问题困境的研究，郑兴明从地权逻辑视角探究了乡村治理的不稳定因素的根源[10]，认为利益相关者之间的博弈与共生使得乡村治理陷入了“诺斯悖论”的困境。在利益的诱导下，国家权力介入乡村治理是提供基本服务的保障，但又会侵害个人的权利，因此陷入了“诺斯悖论”的困境。张广辉等则从差异性的角度探讨了不同村庄如集聚类、城郊融合类以及特色类的村庄在推进乡村振兴战略进程中所面临的困境[11]。还有部分学者从多元格局来探究乡村治理困境，袁忠等就指出随着治理主体的多元化发展，各主体的形式逻辑与利益趋向使得各自陷入了乡村治理过程中利益博弈的陷阱[12]。

第四，关于乡村治理体系的研究，有学者对乡村治理体系的重复性研究进行了批判。学术界对于“三治”关系的方面的研究甚多，但钟海等却认为大多数研究只是在对经验的重复性描述，缺乏差异性的指导，对从实践中提炼治理模式的实证分析体量还不够[13]。也有部分学者从要完善乡村治理体系的角度入手，倡导构建动态联动治理机制。

综上表明，“三治融合”下的乡村治理研究俨然已成为农村问题研究的热点议题，但对于“三治”之间的关系以及在具体实例中的行为逻辑还缺乏深入探讨，因此，本文深入探析陕西富县“两说一联”乡村治理联动机制，通过为具体案例困境解套，探究治理主体背后的系统定位与实践逻辑，以期能为乡村治理主体的深入研究扩展思路，为更具有效性的乡村治理模式创新提供参考。

二、“三治”与乡村治理结合条件探析

健全的乡村治理体系的有两个达成条件，一是实现有效治理的可持续性，二是实现协同善治。自治、法治、德治这三者的有机统一正是为实现协同有效、良好善治奠定基础。“三治”与乡村治理的结合有着逻辑上的协同基点，这种契合条件是在长期的治理实践中形成的。

（一）合作行动

合作的要义是明确分工、方案可操作以及协同有序。“三治”中的自治与法治、德治的定位正如“一体与两翼”，自治为主体又兼顾法治与德治，三者功能独立但又互为补充，在各自场域运作的同时也注重与外部的合作共生。与此相同的是，乡村治理中的多元主体也是通过协调合作的方式实现联动，这不仅能提升治理效能，还能有效回应社会需求。

（二）资源共享

实现资源共享既是“三治”与乡村治理结合的结果，也是其合作的原因之一。不论是在“三治”协调还是多元主体参与治理的过程中，不可避免地会由于主体的分散而导致功能碎片化的情况产生，进而衍生出合作的重要性。资源共享能以较小的成本获得超原本情况的效益是引发合作的极大诱因，多元主体的合作又会为了能更好地运用来自外部的资源而建立较为便捷高效的共享链条，至此为资源进一步的高质量共享开拓渠道，形成“原因−结果”的良性循环。

（三）利益协调

利益的非普适性让多元主体在乡村治理的过程中也为自己的利益工作，然而，共同利益的存在正是“三治”与乡村治理能高效契合的本质因素。利益之所以能协调，一方面是有共同的利益，利益整合能有效调解利益矛盾。另一方面，是可接受范围内的利益妥协，由于利益与利益获取方式不可能完全同时满足各类主体需要，在不损害大部分主体利益以及可以接受少部分主体利益缺失的情况下，利益的协调局面也是可以达到的。“三治”与乡村治理的结合就是在对共同利益的追求以及不同利益的妥协之间达到的逻辑契合。

三、乡村治理的现实困境：以陕西富县为分析样本

陕西富县地处延安，近年来，随着县域工业化、城镇化以及信息化进程的加快，城乡利益格局不断调整，利益诉求日趋多样化，特别是因征地拆迁、项目建设等引发的“复合型危机”明显增多，乡村治理压力增大。原有的乡村治理方式存在“三治”方面的系统性故障，使得乡村的有效治理一度陷入困境：

（一）村民“自治难”

基层群众自治是我国的一项基本政治制度，也是宪法赋予基层群众的权利。在传统的乡村社会，自治一定程度上依赖于“长老”“礼教”，人们依靠一套根植于内心的规范和准则即能自我管理与调节，这也是“皇权不下县”的部分原因所在。然而，随着社会的发展，村民之间的关系变得更加功利与理性，农村内部也正处于由“熟人社会”向“陌生人社会”的阶段转变，仅靠“礼教”来进行管理的思想在当前农村已渐趋“失灵”。

“自治”赋予了村民行使民主权利的机会，但大多数村民缺乏法律意识与主人翁意识，表现为面对利益纷争时以自我为中心以及对村级事务漠不关心，与合格的“自治”主体相距甚远。以下来自富县的纠纷案例，较为清楚地展示了村民对自己利益追求与自治实践的困难所在。

案例一：1999 年，富县J 村①遵照学术规范，对村庄名字进行了学术化处理。的雷大爷承包了村里的1.33 hm2荒地，他把承包的土地分给自家3 个兄弟，并一起栽种苹果树。2016 年，兄弟4 家却因为土地闹翻了天。原来是村里改造输电线路需要征占土地，其中牵扯到雷大爷分给3 个兄弟的土地，兄弟4 人为了这征地赔偿闹得不可开交，都想在征地赔偿中分得一杯羹，究竟应该分给谁，如何分，成为横在兄弟4 人心头的一根刺。后来，他们想从征地中获得更多赔偿，把事情越发闹大了起来。

富县J 村雷家四兄弟的征地赔偿纠纷在一定程度上体现出村民增强的经济理性与个人机会主义倾向，同时还深谙基层组织的维稳困境，从而与行政组织进行利益博弈的思想。正是由于村民主体的原子化导致对公共价值的认知缺失，“公共价值失范”下的乡村“自治”难以有效实现。

（二）法官“海量案”

富县有3 个基层法庭，26 名法官，肩负着服务全县15.7 万民众的重任。为推进乡村治理工作的开展，县法院分配每名法官联系5～10 个行政村，从法律层面为村民解决矛盾纠纷，稳定乡村秩序。然而，法官下乡对法律的宣传和解读提升了村民的法律意识，但大多数村民却对法官产生了过度依赖，使得大量本不该进入法院的纠纷成了诉讼案件，增加了法官工作量，弱化了法官本该有的规范和引导作用。

案例二：M 村地处富县县城近郊，是一个城边村。2010 年5 月，M 村按照上级指示进行新农村建设民基改造工作，而租赁给村民的40 多间村集体房屋的拆迁工作成为此次民基改造的难点。然而，搬迁协商工作却因两名承包户以生意为由的阻拦而无法继续进行。两名承包户文化水平较低，不了解原有承包户在之后的房屋分配中享有优先权的相关知识。相关人员本可以通过专业知识渗透的方式说服搬迁，却将这起纠纷引入了司法程序。

法官是司法权的执行者，裁决争端、解决村民的上诉案件是法官义不容辞的责任，但现实中越来越多的村民通过上诉解决矛盾纠纷，基层法院则处在人才流失与案件量激增的尴尬局面中。裁决人力资源不足和纠纷案件与日俱增的不平衡状态使得基层法院不仅不能及时化解矛盾问题，还会损害司法公信力，使乡村的法治化水平大打折扣，影响乡村治理效果。

（三）乡村“精英缺”

富县下行村庄的村两委干部结构大都层次单一，一般为年纪较长、学历不高、但村庄管理实践经验丰富的当地人。乡村社会对配置公共资源、完备治理制度以及提升治理主体能力的要求随着乡村社会经济的发展而增高，但乡村社会却面临“需要人才—招不进人才—留不住人才”的困境。

案例三：富县M 村，在前些年将荒废的土地圈存流转，以集体的名义建造了一个果蔬采摘园，但是管理起来日渐困难。村书记谈到，由于村里干部学历较低，缺乏管理方面的人才，使得采摘园越做越差。此外，村办公室里打字写文件的工作，大部分村干部都不会，村上针对此种情况提出了让考上大学而得了村上奖励的大学生在寒暑假来办公室帮忙的办法，却无人问津。

富县M 村有知识学历的年轻人都选择外出谋生，乡村治理人才难以实现本土化供给。为了适应乡村治理现代化的需要，乡村内部就要从外引进人才，人才精英还要适应当地环境、花费精力时间去了解村庄内部情况，由此使得乡村治理的人才成本居高不下。乡村治理工作的推进亟须拥有高学历、高素质以及高技能的人才，但却面临着严峻的“人才危机”的挑战。此外，部分村委干部缺乏远见与遵循“不出事”的逻辑在一些资源项目的输入过程中，奉行消极主义心态，不主动争取、不发展乡村，使得乡村治理内卷化，难以引进和留住高素质人才，进而导致乡村治理的不科学、不合理。

四、“两说一联”的系统定位与逻辑

（一）“两说一联”的地方实践

“两说一联”指的是“群众说事、法官说法、干部联村”，是富县近年来在社会治理创新中推行的一项便民联动机制（图1）。“两说一联”机制源于实践、创新于实践，其最初目的是通过群众自说、法官普法以及干部协调来提升乡村治理效果，以向完善国家治理现代化的“最后一里路”迈进。

“群众说事”是通过老党员、退休老干部以及具有乡间权威的群众对村级事务管理、村内矛盾纠纷的解决以及乡村建设发展提议献智，以此来调动群众参与乡村治理和解决实际问题主动性与积极性，回归乡村自治的内在本质。

“法官说法”是法官下乡进行普法宣传为村民解决法律疑问，同时会在“群众说事”遇到难题时主动介入，将还未上升为诉讼案件的矛盾纠纷及时化解，旨在将法律手段、法治思维与乡规民约结合起来提升村民的法理意识，以此稳固乡村秩序，把乡村治理引入法治化轨道。

自“两说一联”机制成立以来，富县专门成立“两说一联”办公室指挥协调乡村治理工作的开展。从县上各部门中抽调年轻有为的干部随机派驻到县内行政村，以实现宣传党的政策、推动产业发展以及构建快捷信息渠道等为主工作思路。此外，联村干部还通过制定完善村规民约、倡导乡村新风尚以及以身作则和谐干群关系来形成乡村治理过程中的软性约束，适应乡村治理现代化发展的需要。

（二）治理主体的系统定位与实践逻辑

1.自治：社会系统与自利逻辑

在“两说一联”机制中，“群众说事”是乡村自治的体现。“群众说事”是通过老党员、退休老干部以及具有乡间权威的群众对村级事务管理、村内矛盾纠纷的解决以及乡村建设发展提议献智，以期推动乡村善治的实现。对富县来说，乡村治理的稳定性与适应性在“群众说事”中并存，这种模式形成于长期以来的风俗惯例并随着时代的发展而不断调整与进步。

自新中国成立以来，乡村自治经历了从“乡绅自治”到“他治”再到“乡政村治”的演变过程[14]。乡村自治在一定程度上是村级共同体追求村民公共利益最大化的自治，但公共利益是抽象化的概念，最后落脚点仍是村民的个体利益。随着乡村社会经济的发展与进一步转型，经济理性将个体机会主义与原子化倾向扩大，使得村民的行为更具自利性。此外，乡村自治所具有的“适应、共同目的、模式维持、整合”等要素符合社会系统的基本功能定位[15]。乡村自治要求自治主体有能力从外部获得资源并进行分配，有一定的目标并调动协调其他部分以实现系统的持续规范，这恰好与帕森斯对社会系统的定位相符，可将其看作社会系统中的重要一环。

富县的“说事自治”与其他乡村自治有效性的差别在于对自治的理解不同。自治不是村干部的“一言堂”，更不是村民的随心所欲。在“两说一联”中，村民既是“群众说事”的客体又是“群众说事”的主体。“说事”作为自治的有效手段强调用法律法规去规范和保障自治主体的行为，充分发挥了自治主体在乡村治理过程中的积极性和主动性。

2.法治：司法系统与秩序逻辑

“法官说法”倡导公平公正的社会秩序，旨在将法律手段、法治思维与乡规民约结合起来提升村民的法理意识，以此稳固乡村秩序，把乡村治理引入法治化轨道。

“群众说事”是“法官说法”的前提与载体，“法官说法”通过将司法服务嵌入农村，通过合情合理合法的方式化解矛盾纠纷、稳定乡村社会秩序，有效地获得了基层群众的广泛认可。“群众说事”与“法官说法”的结合，表现为一方面激活基层群众的内心同源感从而在处理村级事务的过程中容易达到情感同化和心理认同，另一方面法官的权威地位通过对乡村社会的生产生活的理性指导，让基层自治主体能在其指导帮助下，学会运用法治思维理解和处理决乡村社会中的各种现象和纠纷，充分体现了乡村治理的公正性和灵活性。为了维护乡村社会稳定与秩序的有效进行，在产生影响乡村稳定因素时，联村干部会优先向法院寻求法律咨询，为乡村治理过程中的理性行为及有序化运作提供了可能。此外，富县的联村法官谈到，在回应村民的法律诉求时，法官不会直接去找村民，而会先去找村干部提前了解详细情况，再合力化解影响乡村的不稳定因素。法官的被动说法与联村干部的主动咨询，一方面表明司法系统对化解矛盾纠纷、维持乡村秩序稳定意义重大；另一方面，展现出虽然司法系统作用于社会系统，但很多时候并不直接嵌入其中，而是以行政系统为中介，既能利用熟人社会的心理认同，又能发挥法律的正义力量，从而更快速、有效地解决问题。

3.德治：行政系统与维稳逻辑

“两说一联”机制中的联村干部，是从脱离原县直单位派驻到被行政村的后备干部，村干部作为其辅助力量共同负责村级事务的管理。联村干部还通过制定完善村规民约、倡导乡村新风尚以及以身作则和谐干群关系来形成乡村治理过程中的软性约束，适应乡村治理现代化发展的需要。“干部联村”下的德治，更多强调联村干部的自我修养与品德对村民的引导和支撑作用，从而减少乃至化解由单纯追求物质利益的不良社会风气而引发的矛盾纠纷，用软约束的方式维护乡村社会稳定。

村干部与村民的关系自农业税废除以后发生了较为明显的改变，在村庄内部的小环境下，却形成了二者之间互不关心、不主动的局面。但国家权力下渗乡村，让村干部产生了作为行政下属的自觉行为，在乡村治理层面存在着结构性的矛盾。由于“两说一联”机制的推进，联村干部加入基层乡村治理，让行政系统以正当的方式嵌入乡村社会治理，至此，乡村治理中的行政系统运行框架逐渐成形。值得注意的是，当前乡村社会利益博弈愈演愈烈，道德的非强制性让处于行政系统中的联村干部面临更大的维稳压力。“道德社会的维持需要很多人都有道德感并都无条件的这样做，只要一个人或少数人不道德，它就有可能摧毁整个道德资源配置机制”[16]。维稳从来都不是目的，而是实现社会经济发展、促进人民安居乐业的手段。联村干部积极贯彻“服务型政府”理念，引导与支持村级事务管理，灵活运用多种手段维护乡村社会稳定。

五、“两说一联”为困境解套

“两说一联”基层治理创新机制展现了自治、法治、德治融合的优越性，符合健全与提升新时代治理体系与能力的内在要求，并能有效地为乡村治理实践中的困境解套，对完善乡村治理的研究具有重要的指导和借鉴意义。

（一）赋予村民自治空间

“两说一联”建立在客观认识自由主义和村民自利行为的基础之上，让具有共情力的自治主体主动参与乡村治理，并结合新时代发展要求，赋予传统“礼治”新的内涵。“两说一联”的实践运作，让村民摆脱了对外部治理力量的过度依赖，增强村民主人翁意识的同时能够让其在法律约束和道德指引下实现充分自治。

（二）减轻法官办案压力，提升化解矛盾效率

“法官说法”机制建立以来，将许多处于“纠纷金字塔”底端的无须上升到诉讼层面的乡村社会纠纷化解在了起初阶段。由此一来，不仅村民之间的矛盾纠纷能够及时快速解决，而且减少了法官程序化的工作量，提高了办案效率，减轻了办案负担。

（三）下派干部精英驻村

“干部联村”机制下，县直各部门单位抽调的年轻科级后备干部驻村，为乡村注入了新鲜血液。年轻干部具备专业知识与素养，老一辈村干部则具备丰富的农村实践工作经验。年轻驻村干部的理论知识与老一辈村干部的实践经验相结合，方能用更加科学的提升乡村治理效果。

（四）构建“三治”协同合作链条

在乡村治理过程中，滋生了很多地方特色模式，但各地方的治理实践却仍暴露出主体协作链条和机制缺乏的问题，使得乡村治理效果大打折扣。也就是说，在众多的乡村治理实践中，不是缺少多元主体或难以形成综合治理理念，而是缺乏衔接各主体的有效链条与沟通渠道。当各主体的碎片化功能与模糊治理协调机制发生碰撞，不仅不易达到有效的治理还会出现不同程度的矛盾纠纷积累。因此，“两说一联”将自治、法治以及德治三者融合，形成强大的乡村治理内生性力量，最终达到维护乡村社会的稳定、提升乡村治理能力与振兴乡村社会目的。

“两说一联”将“自治、法治、德治”有效结合，“群众说事”要求自治主体提升法律素养，“法官说法”通过“群众说事”的载体得以实施，“干部联村”发挥了道德引导、支撑和连接村民与法官的作用。“两说一联”的有效应用，成为新时代“枫桥经验”在富县的生动实践，其明晰的治理主体的定位与运行逻辑把村规民约与政策法规、干部所为与群众所需、处理问题与加快发展有效结合，着力实现人民群众对美好生活期盼的愿望，不仅对乡村社会的秩序稳定发挥着积极作用，还为乡村治理的有效性提供了重要保障。