论行政诉讼中开发区管理机构被告资格——兼评《行诉解释》第21条

马琳昆

（华东政法大学 法律学院，上海 200042）

自1984年9月国务院批准兴建第一个国家级经济技术开发区——大连经济技术开发区以来，开发区在我国蓬勃发展。《中国开发区审核公告目录》（2018年版）指出我国现有2543家开发区，其中国家级开发区552家、省级开发区1991家。与此形成强烈反差的是，开发区的法治建设相对滞后：统一的“开发区法”至今尚未出台；开发区内部管理体制混乱、职能不明、效能低下；以管委会为主的开发区管理机构的行政主体资格不明导致行政诉讼被告资格难以识别等。2018年《最高人民法院关于〈适用中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第21条对于开发区管理机构被告主体资格进行了规定，从规范上终结了这一无法可依的混乱状态，但由此引发的新问题亦接踵而至。2021年3月25日，最高人民法院发布《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（以下简称《被告资格规定》）以六个主要条款对行政诉讼被告资格的认定作出规定，为开发区管理机构的行政诉讼被告资格的确定提供了指导。为此，本文立足规范文本和司法裁判，对开发区管理机构的行政诉讼被告资格进行剖析，以期厘清法理层面与审判实务中的困惑。

一、开发区管理机构法律性质之争

根据开发区的不同功能，《中国开发区审核公告目录》中将开发区分为国家级经济技术开发区、国家级高新技术开发区、国家级保税区、国家级边境经济合作区、国家级出口加工区、其他国家级开发区、省级开发区等7类。以国家级经济技术开发区为例，主要有两个管理机构，一是商务部对外贸易司开发区处，负责综合协调和指导全国国家级经济技术开发区（以下简称国家级开发区）的有关具体工作。二是国家级经济技术开发区管理委员会，具体行使14项职权。本文研究的是第二个管理机构即在开发区内设立的管理机构，因其被授权的职能、履行的职责不同，对于其法律性质的考量可从规范文本和审判实践中管窥。

（一）规范文本中开发区管理机构的法律性质

开发区管理机构在现行有效的法律文本中性质不一，笔者以“开发区”为标题，在“北大法宝”法律法规中进行检索①检索说明：以“开发区”为标题，在北大法宝法律法规中进行检索，得到结果如下：在现行有效的中央法规中，行政法规为98部，部门文件共336部（部门规章2部、部门规范性文件93部、部门工作文件118部、行政许可批复123部）。在现行有效的地方法规中，地方性法规为124部，地方政府规章为71部。最后检索时间为2021年5月20日。。从检索结果来看，就行政法规而言，现行有效的98部文件中，剔除国务院关于开发区设立、更名的批复或复函外，仅有1部对开发区的性质作出规定，即《国务院办公厅关于促进开发改革和创新发展的若干意见》（国办发［2017］7号）规定开发区管理机构是所在地政府的派出机关。就部门文件而言，现行有效的336部文件中没有1部对开发区管理机构性质作出明确规定，仅在部分政策文件中规定开发区管理机构属于所在地政府的派出机构②《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》（国科发火字〔1996〕061号）第8条仅规定“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构……”《国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》（国办发〔2005〕15号）（已失效）指出“国家级经济技术开发区的管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构……”。就地方性法规而言，在现行有效的124部法规中，关于开发区管理机构规定的共有73部，其中明确规定开发区管理机构为派出机关，有6部；明确规定开发区管理机构为派出机构，有27部；而余下40部地方性法规并未对开发区管理机构性质作出规定。就地方规章而言，在现行有效的71部规章中，关于开发区管理机构规定的共有16部，其中有1部规定为派出机关；有8部规定为派出机构。由此可见，在明确作出规定的地方性法规和规章中，省级署名的开发区文件大多将开发区管理机构认定为派出机关③例如《广西壮族自治区开发区条例》第20条：“县级以上人民政府在开发区设立管理机构的，其开发区管理机构作为所在地县级以上人民政府的派出机关，在规定的职责范围内行使经济社会管理权。”《江西省开发区条例》第23条：“开发区管理机构为所在地人民政府的派出机关，依照本条例规定的职责对开发区实行管理。”；而市级署名的开发区文件倾向于将开发区管理机构认定为派出机构④例如《西安市开发区条例》第4条：“管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”《长沙高新技术产业开发区条例》第2条：“高新区管委会作为市人民政府设立的派出机构，依法对高新区实行统一管理”。。

另外，实践中存在不设立管理机构的新型模式为认定其法律性质增加了难度。如以上海张江高科技园区为代表的企业制运营模式，即不成立开发区管理委员会而成立开发区建设总公司，由总公司负责对开发区的管理；如山东省淄博市经济开发区采用的是合并制运营模式，即成立管理委员会的同时，还成立开发区建设总公司，与管理委员会实行一套班子、两块牌子（如管理委员会主任兼任开发区建设总公司总经理），负责开发区的管理与建设⑤山东省淄博市政府办公厅发布《关于进一步做好深化省级经济开发区体制改革有关工作的通知》（淄政办字［2018］95号）指出开发区要建立“管委会＋公司”建设运营机制。网址：http：／／www．zibo．gov．cn／art／2018／8／29／art＿1570＿1480240．html，最后访问时间 2021 年 5 月 20 日。。还有诸如广州开发区⑥2005年，广州开发区并入新成立的萝岗区时，商务部屡次警告，甚至以取消国家级开发区头衔相“威胁”，并“通知”要始终坚持体制创新。参见陈新焱、杜蕾：《双面开发区：一个政经混合体的膨胀史》，载《南方周末》2011年1月20日。、苏州高新区（现为虎丘区人民政府）等先后政区化，在一定程度上不仅有悖于创设之初的战略定位，也为确认开发区管理机构的性质造成困难。总之，从规范文本视角来看，开发区管理机构性质规定的问题在于：一方面，权限范围模糊，与其他机构职能界限不明。开发区管理机构同设立其上级政府及其部门间、自设内部机构间、上级政府部门与自设内部机构间的关系难以厘清，在责任承担上容易相互推诿。另一方面，授权依据不明，职能行使缺位。开发区管理机构在履行职责时因地方文件中对于其的法律性质规定模糊，导致了部分开发区管理机构超越职权、滥用职权，损害行政相对人合法权益。

（二）行政审判中对开发区管理机构的被告资格认定

囿于个案差异，不同地区法院在对开发区能否成为行政诉讼被告的判断上大相径庭。笔者在“北大法宝”司法案例中进行了检索，剔除重复且无关的案例后，得到有效裁判文书为28篇⑦检索说明：此次检索分为两步：第一步，以“开发区”为标题，选择“行政”为案由，共得到45789篇裁判文书；第二步，以“被告资格”为全文，选择“结果中检索”，最终得到66篇裁判文书。最后检索时间为2021年5月25日。。以2018年《行诉解释》为界，在《行诉解释》实施之前所审结的11例案件中，以开发区管理机构为被告的案件为5例，以开发区管理机构职能部门为被告的案件共6例。在法院认定开发区管理机构具有被告资格的案件中，开发区管理机构被认定为是基层行政组织、市政府派出机构、被授权组织，能行使一定管理权和行政职权⑧参见河北省邢台市中级人民法院行政裁定书（2016）冀05行终452号、广东省阳江市中级人民法院行政判决书（2017）粤17行初10号、湖北省武汉铁路运输中级人民法院行政判决书（2017）鄂71行初9号。。在法院否认开发区管理机构被告资格案例中，法院裁判认为市级政府设立的开发区管理机构是受委托组织，对外不能以自己的名字行使法定行政管理职权，也不能独立承担法律责任①参见山东省莱芜市中级人民法院行政判决书（2016）鲁12行初8号。。在以开发区管理机构职能部门为被告的案件中，大部分法院认为无论是国务院批准设立还是省级政府批准设立的开发区的职能部门均是该开发区的内设机构而不具有独立的行政诉讼被告资格。但在“李德强等诉长春高新技术产业开发区规划局”一案中，法院认为长春高新技术产业开发区规划局在其职权范围内具有行政处罚权，具备行政诉讼案件的被告资格②参见吉林省长春市中级人民法院裁定书（2016）吉01行终87号。。

在《行诉解释》实施之后审结的17例案件中，法院在15例以开发区管理机构为被告的案件中，分别采纳了行政级别标准（2例）、行政主体标准（4例）和行政行为标准（7例），还有2例并未给予明确的理由。对于行政级别标准的判断，法院直接引用《行诉解释》第21条，认为经省级政府批准设立的开发区管理机构是派出机构，依法具有行政诉讼被告资格；对于行政主体标准的判断，法院主要依据该开发区管理机构有无法律、法规或规章授权；对于行政行为标准的判断，法院则从行政诉讼受案范围、是否是被诉行政行为的实施主体进行说理。但对于另外2例以开发区管理机构职能部门为被告的案件，法院态度却截然不同。在“王春芬等诉吉林辽源经济开发区房屋征收办公室行政征收”一案中，法院否定了吉林辽源经济开发区房屋征收办公室的被告资格，认为吉林辽源经济开发区房屋征收办公室为受房屋征收部门委托具体负责房屋征收工作，并非房屋征收部门，因而不具备适格被告资格③参见吉林省辽源市龙山区人民法院行政裁定书（2019）吉0402行初45号。。但在“徐娟等诉吉林省长白山保护开发区管理委员会住房和城乡建设局等行政强制”一案中，法院却肯定了长白山保护开发区管理委员会住房和城乡建设局的被告资格，指出长白山住建局系经长白山保护开发区管理委员会责成实施强制拆除的行政机关，具有被告适格④参见吉林省白山市中级人民法院行政判决书（2020）吉06行终36号。。

值得注意的是，部分法院虽然认可了开发区管理机构的被告资格，但说理并不充分。一方面，以“被告的统一社会信用代码网截图”“开发区管委会具有法定职能”等模糊字眼直接推定开发区管理机构是适格被告；另一方面，法院将“适格被告”的举证责任置于原告，增加原告举证负担，导致原告一再上诉，直至申请最高人民法院再审。总而言之，从行政审判视角来看，在对开发区管理机构被告资格的确定上，法院先后采纳了行政主体标准、行政行为标准、行政级别标准。由于《行诉解释》第21条对国家级、省级设立的开发区无一例外地认定为有行政诉讼被告资格，那么争议主要存在对其他类开发区管理机构的被告资格的认定。但从上述分析结果来看，《行诉解释》第21条似乎也并未如立法初期预想般完全解决了开发区管理机构被告资格的问题。

二、《行诉解释》第21条规定法理之惑

2018年《行诉解释》起草之初，开发区管理机构的行政诉讼资格就成了重点问题。相关资料显示关于开发区管理机构的划分标准在起草时便产生了分歧：一种意见为以批准设立的部门为标准进行划分，区分为国务院、省级人民政府批准设立的和其他开发区管理机构；另一种意见为以设立的规范依据为标准进行划分，区分法律、法规、规章授权设立的开发区管理机构[1]。最终司法解释采纳了第一种意见，理由在于我国开发区管理机构设置实践中，经批准设立的开发区数量较多，而经授权的开发区情形较少。分析《行诉解释》第21条之规定，开发区管理机构被告资格的可分为两大类六种情况（见表1）。《行诉解释》采纳了行政级别标准和行政主体标准来认定开发区管理机构的被告资格，旨在将开发区管理机构划归于一类行政主体，在一定程度上统一了裁判规则。然而在我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中并没有关于开发区管理机构的规定，单纯将开发区管理机构划归为一类行政主体过于笼统[2]。面临统一的开发区管理法律规范缺失，《行诉解释》第21条规定在法理层面容易引发如下困惑。

表1 开发区管理机构被告类型

（一）行政级别标准的合法性难以明释

《行诉解释》第21条确定以行政级别标准来划分开发区管理机构，即国家级、省级，未采纳起草时的第二种意见——以设立的规范依据为标准。在对国家级、省级开发区管理机构及其职能部门的资格认定上直接效仿对一级政府及其职能部门的资格认定。此规定可能会产生以下方面的问题：其一，开发区管理机构设置缺乏组织法基础。国家级、省级开发区管理机构的设置不同于一级政府，政府及其职能部门是依照宪法、组织法等严格程序而设，但组织法并未承认开发区管理机构的合法地位。开发区管理机构身处何级始终备受争议。其二，管辖法院级别难以确定。根据2015年《行政诉讼法》第15条规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖。司法实践中，对于以开发区管理机构为被告的行政案件的审判大多集中在基层人民法院。但多数国家级开发区管委会直接隶属于直辖市、省辖市人民政府，其党政主要负责人往往配置“厅局级”“副厅局级”干部，部分管委会的党政主要负责人还由省部级领导兼任。若依然由基层人民法院管辖，行政审判的公正性易受影响。其三，开发区管理机构做行政复议机关的资格不明。地方性开发区条例中，大多规定了开发区管理机构建立“投诉协调机制”，受理企业和投资者所反应的维权诉求及对违法、违规行为的投诉和举报。开发区管理机构的此项职能的行使旨在解决争议，但其最终作出的处理决定的行为，是否同时具有行政复议机关资格有待商榷。其四，开发区管理机构所属职能部门的被告资格受限。多数省级以上的开发区都设立了隶属于该管理机构的行政执法部门，对于开发区实际管辖区域内的社会事务进行行政管理。如果仅仅按照行政级别标准来确定开发区管理机构的诉讼资格的话，这类实际享有行政职权的执法部门将游离在诉讼法之外。

（二）行政主体资格与行政诉讼被告资格概念混用

《行诉解释》第21条规定没有行政主体资格的开发区管理机构，无论是对其开发区管理机构还是对其所属职能部门作出行为不服的，均以设立该机构的地方人民政府为被告。这一规定宣示了《行诉解释》对于开发区管理机构的被告资格认定，在行政级别标准的基础上，又采纳了行政主体标准。通说认为，行政主体具有合法的行政权力、以自己名义实施职权、具备承担责任的能力[3]。其中，行政职权可以说是判断行政主体的决定性因素。有学者甚至认为，当行政主体依法行使行政职权时，其行为是行政行为，其身份是行政主体；当没有行使行政职权时就不可能是行政主体[4]。行政诉讼被告资格与行政主体既有区别又有关联。行政主体重在解决行政组织系统的统一和协调，强调行政实体责任的最终归属，着眼点在于整个行政活动的运作；而行政诉讼则重于从诉讼方便和顺利角度进行考虑，并不重视实体责任归属的问题，主要从较微观的层面分析问题[5]。因此，将行政主体理论作为认定行政诉讼被告的基础，容易造成被诉主体与行为主体分离，不利于行政纠纷的解决①在“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案”中，被法院认可的被告为“济南市城市公共客运管理服务中心”，并非行政机关，也不是法律、法规、规章授权组织。如果严格按照“具备行政主体资格才能成为行政诉讼被告”这一观点，在此案中的被告应当为“济南市交通运输局”。然而在案件中，行政处罚行为是对济南市城市公共客运管理服务中心独立作出，若以“济南市交通运输局”为被告，就容易造成被告与实际行为分离，不利于法院查明案件、实质性化解争议。参见《最高人民法院公报》2018年第2期。。

根据2015年《行政诉讼法》第2条第2款、第26条第1款，行政诉讼被告资格一般包括行政机关和法律、法规、规章授权组织两种形式。我国主流行政主体理论中并未将规章授权的组织纳入行政主体资格范围，对于规章授权设立的开发区及其职能部门是否当然成为行政诉讼的被告，司法解释并未对此作出解答。笔者查阅了相关的释义书，对该条解释意见认为“是否行使行政管理职权，能否独立承担相应的法律责任，是判定是否具有行政诉讼被告资格的重要标准。开发区管理机构没有行政主体资格的，不具有行政诉讼被告资格，因此应当以设立该机构的地方人民政府为被告”[7]。由此看来，在判定行政诉讼被告资格时，着重关注的是行政管理职权的行使和法律责任的独立承担，对于是否要以自己名义作出则并未作要求。但对行政主体的判断确是三要素都必不可少的，且是以自己的名义作出是行使职权和承担责任的前提。司法解释在这做此规定导致实体法概念同程序法概念混淆。

（三）对无行政主体资格的开发区管理机构缺乏细化规定

依据《行诉解释》第21条之规定，若开发区管理机构能成为行政诉讼被告，在法院对其作出的行政行为合法性进行审查后，其应当依据生效裁判承担法律责任；若开发区管理机构没有行政主体资格的，那么其是无法作出行政行为的，据此也无法提起行政诉讼。但《行诉解释》却仍然规定没有行政主体资格的开发区管理机构，虽然没有行政诉讼被告资格，但是原告应当以设立该机构的地方人民政府为被告，也就意味着，原告维权的方式依然是提起行政诉讼。那么由此引发的诸如法院审理的行为是否是没有行政主体资格的开发区管理机构所作出的行为，设立该机构的地方人民政府是否负有举证责任以及是否需要承担法律责任等问题会不断涌现。此外，没有行政主体资格的开发区管理机构又应当如何承担责任，原告是否可以以该开发区管理机构为被告提起民事诉讼要求赔偿损害、维护自身合法权益？诸如此类问题亟待司法解释进一步作出回应。

三、开发区管理机构被告资格调适之策

2015年《行政诉讼法》第2条第2款将享有被告资格的授权组织扩张到了规章授权组织后，给开发区管理机构被告资格的认定带来了一系列挑战。对2018年《行诉解释》第21条规定予以剖析后，笔者认为对于开发区管理机构行政诉讼被告资格完善上，可从如下三方面考量。

（一）宏观上加快开发区管理机构组织法建设

回顾我国行政法治历程，《行政诉讼法》《行政处罚法》等一批法律的修改，助推了我国行政救济法和行政行为法体系的完善，然而发展滞后的行政组织法却始终未能在较大程度上取得显著进展。迫于开发区管理机构在我国各地普遍设立的现实状况，在立法上明确开发区管理机构的地位尤为重要。统一的开发区立法将承担三重使命：其一，规范开发区的设置。实践中有关开发区制度设置分散在政府文件、地方立法中，导致立法缺失统一性，且多集中分布在地方性法规中。依据此类地方性法规获得的权限，容易导致地方立法碎片化、不周延，使得相当数量的开发区游离于法律之外[1]。开发区管理机构要依法设立，规模不得随意扩大、结构不得随意改变、职能不得随意增减。开发区管理机构的人员管理也必须在平等、民主和理性的基础上，通过法律加以规范。其二，设定开发区的行政权。开发区的行政权主要来源于法律、法规、规章的授权行使，法律层面关于行政权力规定往往比较原则和抽象，需要地方性法规、行政规章加以具体化。在行政权配置的过程中，需要处理好开发区管理机构及其职能部门和关联上下级行政机关及其职能部门的关系，重点发挥开发区管理机构作为经济战略地位的作用。其三，监督开发区的财产使用。开发区管理机构若能成为行政诉讼被告，意味着要独立承担责任。在人民法院依法作出撤销、变更、履行义务、责令被告采取补救措施等判决时，开发区管理机构承担责任的物质基础应当有明确的法律规定。同时开发区内的公物所有权、使用权等亦须因地制宜加以调整。

（二）行政面向上优化开发区管理机构设置

2017年《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发［2017］7号）中提出全面深化开发区体制改革。其中明确提出要鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理。在开发区设立之初，该功能定位即是服务于经济发展，为企业投资经营提供优质高效的服务、配套完备的设施，着力推进经济体制改革和政府职能转变。随着市场经济不断发展，公共服务和社会管理需求的增加，开发区管理机构的有限职权与开发区治理需求大之间的矛盾越来越突出。《中国开发区审核公告目录》（2018年版）指出，在开发区发展进程中，也出现了数量过多、布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等问题。因此，有关部门应当迎着机构改革的浪潮，将开发区管理机构进行整合，及时清理实践中已经休眠的开发区管理机构，避免出现开发区下再设开发区等情况。优化开发区管理机构设置，旨在厘清各类型开发区管理机构的执法地位，从源头上减轻人民法院和原告对于被告识别的负担。对于整合之后的开发区管理机构的被告资格认定，可以参考《行诉解释》第23条中对于行政机关被撤销或职权变更后被告资格的认定。同时衔接好复议被申请人资格、复议机关资格、行政诉讼被告的资格以及行政赔偿人等角色。

（三）司法面向上转化诉讼被告认定标准

在行政诉讼法学界，“谁行为，谁被告”已成为认定行政诉讼被告的共识标准，2021年《被告资格规定》亦是对“谁行为，谁被告”基本原则的遵循。对于行政诉讼被告认定的标准要遵循“不应当用复杂的行政结构问题和‘正确的被告’问题为公民增加负担”[9]。为实质性化解行政纠纷，行政诉讼被告资格的认定标准还应当与行政复议被申请人的认定标准以及行政赔偿义务机关的认定标准相一致。通过剖析《行诉解释》第21条所采取的“行政级别标准”与“行政主体标准”引发的弊端，开发区管理机构被告资格的认定标准要逐步实现由“主体”标准向“行为”标准转变。结合开发区管理机构的具体行为，在“行为”标准认定上，可参考以下三个方面：一是“决定书”标准。开发区管理机构的行为若有决定书为依据的，则以作出决定的开发区管理机构为被告；若没有决定书的，则以具体实施行为的职能部门为被告。二是“授权”标准。该标准主要是处理上下级管理机构的行为，若有明确的法律、法规、规章授权下级管理机构或相应职能部门行政职权时，下级管理机构或该职能部门则可以作为行政诉讼被告。三是“名义”标准。对于名义的判断，有学者提出可以看开发区管理机构及其职能部门是否进行了独立登记。如果开发区管理机构及其职能部门进行了独立的登记，那么就被赋予了独立行为的名义以及独立担责的能力，就应当认定其具有行政诉讼被告资格[6]。若存在开发区管理机构及其所属职能部门和地方政府职能部门在开发区分别设立分支机构的情形时，人民法院应当根据实际情况予以指导和释明。如《北京经济技术开发区条例》第10条规定：“开发区管委会可以设立必要的职能机构，对开发区的事务实行管理，为投资者提供服务。”第11条规定：“本市有关部门在开发区设立分支机构，必须经开发区管委会同意，并报市人民政府批准。”秉持激发开发区管理机构促进经济发展、社会进步的宗旨，笔者认为应当明确“行为”标准作为认定开发区管理机构及其职能部门的被告资格的原则地位。