后疫情时代大学生创业政策发展路径研究

黄馨平， 陈嘉倩

(1.云南师范大学 历史与行政学院，云南 昆明 650500；2.暨南大学 经济学院，广东 广州 511486)

自20世纪90年代高校扩招政策实施以来，大学毕业生“就业难”成为了当前环境下极为严峻的社会问题。2019年末，“新型冠状病毒肺炎”突然爆发，在全球范围内蔓延，供应链和价值链严重受挫，传统工商业经营困难，极大地影响了国内外的消费力度和进出口贸易规模，迫使一部分大型企业缩编裁员、中小型企业破产倒闭，城镇失业率大幅度增加，高校毕业生面临前所未有的“就业难、创业难”的境遇。据国家统计局权威数据发布，2020年高校毕业人数高达874万，再次突破历史最高点。日渐庞大的大学毕业生群体加上愈发严重的下行经济压力促使毕业生就业创业问题加速走进政府决策者的视线。依据政策发展的阶段背景，探究我国大学生创业政策发展的原生动力与次生动力，将疫情常态化发展趋势与我国现实国情进行耦合，能帮助政府决策者及政策受益者明晰政策发展脉络，以期为创业政策的完善提供借鉴与启示。

一、大学生创业政策发展背景分析

随着经济全球化和“一带一路”倡议的推进，我国经济背景及社会问题日趋复杂与严峻，对创新创业政策的发展路径产生巨大的影响。溯源经济社会发展的背景，有利于厘清创新创业政策制定和执行过程中的难点和痛点。其不同经济背景下政策的不同适用性分析，有利于进一步探究创新创业政策发展的原生动力[1]。

(一)1997—2007年：就业问题初显，创业初步探索

20世纪90年代，为了应对全球爆发的金融危机及与日俱增的大学毕业生问题，我国教育部率先通过了面向21世纪的《教育振兴行动计划》[2],鼓励毕业生以创业的方式带动就业，缓解经济危机。此举成为国家层面大学生创业政策的“发令枪”，为大学生就业开辟了另一新途径。之后党和政府陆续出台鼓励政策，大学生创业政策进入初步探索期。

2001年我国加入WTO，进出口额开始突飞猛涨，为我国创新型企业的发展创造了有利的经济环境。据国家统计年鉴数据显示，2001—2007年，国内生产总值与居民消费指数增速均维持在10%以上的较高增速，全社会固定资产投资翻两番。但随着产能过剩趋势的逐步凸现，中国需要开发更具激励性的经济内生动力。科技创新、制造强国、发展中小型企业为经济的增长提供了可行的路径。在这一国家发展方针施行后，我国中小型企业利润总额增长了10倍。

(二)2008—2014年：经济压力挑战，创业政策推广

2008年，我国迎来了全球金融危机的巨大挑战：国内生产总值增速放缓，进出口总额急剧下降，居民消费水平显著降低。国务院、教育部先后颁布推进高校创新创业教育与大学生创业工作意见[3]、进一步做好高校就业工作通知[4]等，支持各地进一步完善和落实毕业生创业支持政策，内容涉及到税收贷款优惠、创业培训、创业服务等多方面，给予众多优惠鼓励，将创业作为缓解就业的高效途径大力支持大学生创业，获得了社会公众的广泛关注。大学生创业政策进入到推广普及期。

随着我国“经济新常态”的趋势不断深化，“大水漫灌”的经济措施已难以持续，再加上美国贸易保护主义的不断加强，我国应对新常态政策的空间遭受前所未有的挤压。政府为了调整经济结构，采取推广创新创业的政策，普及创业意识，大力支持中小企业的发展，实现传统制造业向技术制造以及服务行业的转型。2014年5月，国务院办公厅就本年度高校毕业工作落实发布了全国普通高校毕业生就业创业工作通知[5]，这是中央政府首次将大学生创业问题提升到与就业问题同等重要的位置。该文件提出一个目标：“要在三年内全国范围落实大学生的‘创业引领计划’，全力帮助和扶持毕业生创业。为我国大学生创新创业指明了政策方向，一时间，大学生创业刮起了热潮。

(三)2015—2019年：就业形势艰难，政策完善成熟

随着国内外经济环境的不断施压，我国步入“新常态”时期。为了给市场主体释放更大空间，2015年李克强总理在首届世界互联网大会、国务院常务会议和2015年《政府工作报告》等场合中频频提到“大众创业、万众创新”，并将其作为高校大学生创业的一个明确方向，树立“创新发展、创造梦想、创业升华”的时代理念。在“双创”的全力推广下，2016年，人社部联合教育部发布高校毕业生就业创业促进计划[6]，明确将创业作为扩大就业的关键途径，促进大学生就业创业。文件完善了支持高校毕业生创业的政策制度和服务体系，进一步扩大了高校毕业生创业规模。标志着大学生创业政策进入完善成熟期。在“双创”政策实施之后，对比2015年以前的数据指标，可以明显观察到我国“双创”政策的实施成效：城镇新增就业人数正逐步缓慢增加，城镇登记失业率有了明显的下降趋势。但依然存在较大的社会问题：就业总量压力不减、劳动岗位紧缺等仍旧是造成大学毕业生就业难的主要问题。

2018年，特朗普政府执意发动“中美贸易战”，置全球价值链于不顾。我国外部经济环境受到了及其不利的影响，再加上国内新常态下新旧动力转化出现阵痛期，导致大量就业岗位流失。不利的经济环境给我国大学毕业生创业创新造成了前所未有的困难，以大学生创业为主要规模的中小型企业利润总额开始出现连续下滑的趋势。针对大学生失业率偏高、创业成功率持续走低等困难事件，教育部发布2019届毕业生的就业创业工作通知[7]，再一次全面深化创新创业教育改革、落实与完善创新创业优惠政策，并加强创业指导与服务。针对依然存在的创业教育不足、融资困难和创业服务不完善等问题，教育部寻求新的解决方案以期得到良好的政策反馈效果，极大地推进大学生创新创业政策的执行与落实，至此，大学生创业政策支持体系正式建立。

(四)2020年：“新冠”疫情突发，创业助力经济恢复

2020年，全球爆发了罕见的“新冠”疫情，经济遭受了巨大的打击，为大学生就业与创业提供大量岗位和机会的二三产业严重受挫。国务院及其部门迅速召开紧急会议，出台多项措施，扶持中小企业度过难关，鼓励毕业生创新创业，减缓经济下行压力。2020年3月4日，教育部就疫情下巨大的高校就业压力发布应对通知[8]，正式将疫情影响下大学生就业创业的严峻问题上升至国家层面。政策措施依据疫情下逐渐兴起的“数字经济”背景，将工作重点放在提升网上就业服务能力上。通过强化线上指导的方式拓宽大学生就业创业的渠道，多措并举做好疫情下“稳就业”工作。2020年4月15日，财政部联合人社部、中国人民银行发布通知[9]，对于创业担保贷款贴息资金，进一步降低申请门槛，适当提高贷款额度，给予合理展期等措施，以全面强化稳就业举措，加强资金保障，全面支持复产复工和创业就业。短短半年时间，国务院及部委针对疫情而发布和出台的促进就业创业的政策就有十余项，足可见党和政府对创新创业工作的高度重视。在政策发展的时间脉络中研究针对于大学生这一重点群体的创新创业政策，有助于特殊时期社会就业压力的释放，促使疫情下国民经济企稳发展。

二、大学生创新创业政策发展困境分析

2020年受疫情影响，高校应届毕业生的就业积极性受到打击。创业作为解决就业问题的一大途径，在此环境下得到大学生群体的广泛关注。但创业是一项高风险的活动，根据麦可思研究院对大学生创业者的数据调查：“双创”政策在我国全面普及之后，大学毕业生选择创业的比例较之前有了突破性的提高，但总体依旧维持在3%的较低水平。从现有政策制定和政策执行情况分别探究影响大学生创新创业政策发展困境，发现：总体政策内容时效性不强、政策主体协作困难是政策制定存在的主要问题；而服务职能不完善、创业融资困难、高校推行力度不够、创业氛围不足是阻碍政策实施效果的主要原因。

(一)政策时效性和应急性存在问题

从创业过程来看，大学生创业活动处于不断发展和变化之中，与之相对应的各阶段资源环境要求也不尽相同。一方面，我国大学生创业政策出台的时间和制定的内容都与当下经济社会背景紧密相关，然而突发公共事件所形成的创业失败因素，政策却鲜有支持与帮助。在“新冠”疫情突发事件的背景下，原有政策所针对的经济环境已远远不适用于现有情况，政策内容的时效性有待完善。另一方面，大学生创业政策目前还没有统一的发布主体。自“双创”政策实施后，我国创新创业政策主要靠国务院办公厅牵头，各部门纷纷出台相应的政策以落实部署要求。但从整体上来讲，大学生创业政策散落在不同部门的文件中，不同的部门都有自己的领域视角和职权限制，出台政策前的沟通协作难以到位，难免有矛盾的地方。同时由于国务院发布的政策更多的是方针，政策主体层次不清晰，导致高校等基层单位在执行政策过程中存在多方授权，同时相互推诿、互不担责的情况时有发生。

(二)政府信息服务平台构建有待完善

创业服务机构是各级政府部门进行创业指导与服务的信息平台，同时也是大学生创新创业过程中的关键推动力量。当下，创新创业服务体制机制的建设程度仍滞后于现实需求。庞大的大学毕业生人群对创业服务机构的质量要求提出了严峻挑战，主要体现在两个方面：第一，疫情使得原有线下服务支持活动中信息的获取与反馈不及时、信息不对称等问题突显，成为亟待解决的问题；第二，随着大学生创业的服务需求越来越具体，对信息支持、财政金融支持、专业技能培训等一系列创业配套服务的专业性要求越来越强，由于现阶段大部分政府缺乏专业的创业服务团队，导致创业服务职能不完善。

(三)创业资金出现周转困难

贷款及税收政策是政府支持大学生创业的主要金融政策。疫情期间，大批大学生创办的中小企业资金周转困难，面临倒闭和破产的严峻危急。其主要原因是：第一，大学生创业融资具有小规模、短周期、高频率等特点，而且缺乏信用记录及固定的资产抵押品，再加上疫情原因，导致大量的融资机构出现资金周转困难的现象，致使大学生向金融机构借贷难上加难。第二，由政府支持的大学生创业贷款、基金等一方面资金数额有限，不可能做到资源均分；另一方面申请和审批的手续和流程相对繁杂，打消了大学生从中获取资金的积极性。现阶段疫情导致部分企业现金流中断，使以中小企业为主的大学生创业面临生产经营困难，从政策实施效果来看，政府采取减税、补贴、推行大学生创业贷款等优惠政策的力度在疫情下庞大的创业经济恢复中只起到了杯水车薪的作用。

(四)创业教育课程脱离现实社会需要

高校是政策执行过程中最重要的一环。继“双创”政策提出之后，创新创业教育在高校中得到了大力推广与普及，但部分高校没有充分认识到创新创业教育对经济发展和毕业生成才的重要性，不具备将创新创业教育作为一种长远培养学生创新创业综合素质的理性认识[10]，因此仍存在学生创业积极性不高、创新意识不强的现象。首先，高校普遍将创新创业课程侧重于创业理论知识的学习，而忽视创业实践的活动举办和推广，导致创业理论教育与实践相分离；其次，由于条件的限制，创新创业教育普遍采用“一脉相承”的课程内容，未结合当下社会背景和重大突发事件的影响，其实际创业经验不够，导致高校毕业生在创业过程中普遍缺乏对市场预测和分析能力，毕业生与当下市场需求相脱离的情况。同时团队负责人也会觉得自身管理能力不足，难以制定公司愿景与商业模式[11]。

三、后疫情时代我国大学生创业政策发展路径探索

(一)增强政策处理时效，提高突发事件处理能力

2020年疫情的爆发对创业者、创投企业和创业环境都产生了巨大影响。对于有创业意愿的大学生，国务院接连发文举办“中国互联网+”大学生创新创业大赛、投资开发孵化基地等创业载体、免费向高校毕业生、农民工等重点群体提供创业场地等政策展现了疫情下政策制定和发展的路径和方向。随着一系列支持“双创”举措的升级和落地，大学生们的“双创”活动将对政策的灵活性和系统性提出了更高的要求。

1.提高创新创业政策的系统性

在逐年递增的就业压力和突如其来的“新冠”疫情等多重不利因素的积累下，我国大学生创新创业政策体系的系统问题逐渐凸显。政府及相关部门应紧密联系相关利益集团定期召开商议会，邀请高校专家、大学毕业生创业者、成功企业家等对接大学生创业的真正政策需求及目前创业所面临的较大困难，精准把握政策的科学定位，针对政策制定过程中出现的新问题能及时调整与优化，增强政策内容的系统性。

2.设立应急反应部门

随着疫情进一步常态化，大学生们的“双创”活动对政策的灵活性和时效性提出了更高的要求。政府应设立应急反应部门，在突发危机上迅速反映稳定创新创业环境，解决企业实际困难，提振创业者士气，并鼓励在危机中找到新的商机和需求，提高企业应对风险能力，让企业发展更有后劲，从而更好地释放企业活力，带动国家的经济发展，发挥疫情下双创支撑就业的重要作用。

(二)大力发展数字经济，重视网络服务平台构建

随着近年来“数字政府构建”理念的不断深入，对大学生创业服务要求的具体性和专业性特点越来越突出，这要求政府决策者高度重视创业服务团队的建设。

1.推动数字经济发展

信息传输、软件等行业作为近年来兴起的大学生创业方向，其在疫情背景下的逆势增长为大学毕业生就业创业带来更多机会。政府一方面应将“新冠”疫情作为催化剂，推动重塑我国市场结构，深化跨界融合，拉动“互联网+”流量经济，为国家经济发展提供新的形态；另一方面，政府在政策制定的过程中应强调就业创业数字化转型能力，大力发掘大学生的数字技能，鼓励大学毕业生积极参与线上就业创业，保持就业创业热潮。

2.搭建创业网络服务平台

创业服务是在创业发展中需求外部支持，减少创业风险，顺利开展的重要因素[12]。2020年的“新冠”疫情在一定程度上刺激了网络信息的快速发展，国务院及相关部门已为高校毕业生提供线上指导就业创业服务，大学生创业网络服务平台的搭建现已成为创业服务体系建设的必要途径：第一，政府须加强创业政策及数据收集的及时性，依靠创业网络服务平台帮助毕业生及时有效地接收创业资讯；第二，充分利用国家、省级和高校的教育资源，开发、共享一批网络共享的就业创业精品课程和专家讲座视频，引入信息化教学方式，为高校学生提供精准、全面的创业网络服务。

(三)放宽财政金融政策，恢复创业投资经济

疫情导致部分企业面临生产经营困难，尤其是中小企业岗位需求减少，创业后期也存在因为资金断裂而使公司运营无法继续的现象，国家和各级政府为大学生创业提供财政金融政策支持对推动大学生创业的顺利开展具有重要意义。

1.用好稳岗补贴政策

供需矛盾使大学毕业生就业形势非常严峻。政府需充分发挥失业保险防失业、稳岗位、促就业的“稳定器”作用，缓解就业创业压力。首先，通过网络QQ工作群、微信公众号等方式，大力宣传援企稳岗政策，对符合享受优惠政策的企业，通过电话对接方式“一对一”精准指导。其次，深入企业开展宣传服务，扩大企业和职工对稳岗补贴政策的知晓度。最后，优化失业保险援企稳岗返还政策申报程序，简化审核发放流程，压缩办理工作时限，实行即来即办、快审快发。以此保证大学生能稳步就业，从而发挥创新创业的能力和水平。

2.放宽贷款税收政策

贷款及税收政策是政府支持大学生创业的主要金融政策。疫情期间，大批大学生创办的中小企业资金周转困难，面临倒闭和破产的严峻危急。因此，政府应为大学生团体创业注入强心剂：第一，提高毕业生创业贷款额度，并延长贷款年限，扩大税费减免范围，让更多的大学生创业群体受益其中；第二，对从事个体经营的大学生创业者，应适当减免证照类、管理类、登记类等行政性收费，降低创业起始阶段的注册成本；第三，借鉴国外的经验，我国政府可为符合资格的大学毕业生进行信用担保，解决部分毕业生创业无财产抵押和担保的问题，同时延长大学生创业贷款还款期限，并提供相关补助，减轻大学生创业可能遇到的失败焦虑。

3.完善大学生创业基金及风险投资政策

大学生创业者经济基础薄弱，承担失败的能力较弱，面对疫情所造成的资金周转困难，大学生创业者更迫切地需要风险投资的介入，这就要求政府牵头，健全高校与社会力量共同参与的创业基金及风险投资政策：一方面政府须建立系统、完善的风险投资制度，鼓励银行、保险等社会各界民间资本参与大学生风险投资，和大学生共担创业风险；另一方面应建立创业项目的评级标准，加强创业企业的准入审核，保障风险投资的顺利进行。

(四)结合“新冠”疫情背景，完善教育培训体系

高校是培养大学生创业意识和能力的重要场地，也是连接政府、企业、学生创业者个人的重要桥梁。政府决策者应发挥政策制定的顶层设计功能，积极探索创新创业培养模式、搭建创新创业平台，为大学生创业者提供资金和其他服务支持，同时全力支持高校师资力量建设、大力开展创业培训，全面提升创业者的素质与能力。

1.加强创业教育课程化建设

2020年，为了缓解新冠疫情对大学生就业的负面冲击，全国的高校毕业生就业指导网课和就业服务网站迅速开启，大学毕业生线上择业和线上就业趋势非常明显。受需求结构变化和技术加速转型的双重刺激，我国大学生创业需制定切合时代背景的课程建设方案：第一，加强“数字经济”的适应能力。在疫情防控常态化趋势下，我国政府需落实大学生创业优惠政策，开展新技术技能培训，大力支持高校与行业企业向物联网、人工智能等数字化相关领域推进，同时增强大学毕业生适应数字经济时代就业的能力,不断延伸创业教育价值链，组建创业团队，转化创业成果，形成“产学研”一体化的创业教育良好布局[13]。第二，注重各学科知识的交叉融合。高校创业教育在进行专项技能授课的同时还应重视从多方面培养大学生创新创业的能力和素质：一方面将管理学、经济学等课程纳入创业教育课程体系，培养学生的市场识别和企业管理能力，加强跨专业交叉学科项目孵化[14]，增强大学生的综合技能；另一方面，还应定期对创业学生开展心理咨询与辅导，针对创业过程中可能面对的压力和挫折进行全方位沟通与疏导，培养大学生积极面对创业风险的乐观心态和承压能力。

2.推动竞赛团队的创业培训

目前我国以政府为指导，以高校为主体、社会力量参与的各式各类的创业比赛在全国范围内蓬勃发展，越来越多的大学生参与到创业竞赛当中来，在参加比赛的过程中锻炼创业实践能力。为此，第一，创新创业大赛需要构建硬实力与软实力相结合的评比机制，进一步完善奖励制度，构建切实可行的政策和扶持平台。第二，政府联合专业人士组成评委，在比赛中发现具有潜力的创业项目并给予支持，对其进行统一的系统培训和指导，整合社会资源，搭建创业平台和众创空间，孵化创业项目，储备创业人才，推动创业进步[15]。第三，会同有关部门落实大学生创业优惠政策，推动高校联合行业企业面向人工智能、大数据、云计算、物联网等相关领域，大力开展新技术技能培训。通过“互联网+”等全国范围内的大学生创新创业大赛支持更多毕业生投入到创新创业大军中。