强化中国-中东欧国家法律政策合作机制——基于《中国-中东欧国家合作中期规划》的分析前瞻及立法建议

丁新正

(重庆社会科学院 法学与社会学研究所, 重庆 400020)

2015年11月24日，中国和中东欧共17个国家(“16+1”)(1)2019年4月希腊加入后，中国-中东欧国家合作框架共有18国，现在的统称已经由“16+1”变为“17+1”。，在中国江苏省苏州市发表了《中国-中东欧国家合作中期规划》(以下简称《中期规划》)，明确了2015—2020年的工作方向和重点，其中一个重要成就就是确定了“各国根据各自法规，欧盟成员国根据欧盟相关法规及作为成员国应遵守的政策，开展具体合作”的重要原则[1]。该原则凸显了法律和政策在中国-中东欧国家合作中不可或缺的重要性，也同时为中国-中东欧国家在司法、仲裁、调解等法律领域的合作协调提供了法律和政策依据，打开了中国-中东欧国家乃至中国与欧盟在法律政策领域合作协调的大门。《中期规划》到期之后，需要制定2021—2026年《中国-中东欧国家合作规划》(以下简称《合作规划》)。而且，多年来中国-中东欧国家在经贸、文旅、科教、工业制造等领域的合作成果丰富、成效显著，但对这些领域起保障作用的司法、仲裁、调解等法律政策的合作协调却相对滞后，缺少这方面的总体规划和项目(法律政策等制度)引领。因此，从长计议，为进一步推动中国-中东欧国家合作(包括中国与维谢格拉德集团的合作)行稳致远，需要在《合作规划》中着重加强法律政策合作协调机制建设。

一、相关文献综述及本文探讨的重点和价值

通过对国内外文献的检索分析，国内外学界和实务界对中国-中东欧国家合作的研究有如下几个特点：

(一)专门研究起步时间较晚，讨论和研究的群体比较狭窄

国内外学界和实务界对中国-中东欧国家合作研究的时间比较晚，讨论和研究群体主要集中在从事对外关系、国际政治、外语和跨文化交流、中国-中东欧国家合作、“16+1”智库交流与合作、“一带一路”等研究的高校科研机构。

第一，学界和实务界对中国-中东欧合作的讨论主要集中于近10年，这与2012年党的十八大以来中国对“16+1”交流与合作、“一带一路”的日益重视程度呈正相关。

第二，刊物的作者群大多是从事对外关系、国际政治、外语和跨文化交流、中国-中东欧合作、“一带一路”等领域研究的学者，而专门从事法学研究，尤其是国际法研究的学者介入不多。其中作者所属的国外机构主要有：俄罗斯东欧中亚研究所、德国海德堡大学国际关系与外交政策学院、索非亚大学东方语言文化中心等；作者所属的国内机构有：国家信息中心、外交学院、北京大学国际关系学院、国家行政学院、中国社会科学院俄罗斯研究中心、中国社会科学院世界经济与政治研究所、中国社会科学院“一带一路”研究中心、中国社会科学院“16+1”智库交流与合作网络、中央民族大学、北京外国语大学等。

第三，涉及《中期规划》的论文极少，而且从事中国-中东欧国家合作的法律政策的深度研究的论文更为稀缺，但一些国外研究机构和学者探讨了中东欧国家与欧盟、中国之间的关系互动背景，令人耳目一新。如德国海德堡大学的M.维特罗夫索娃、S.哈尼施等学者运用角色理论以及克里斯托夫·希尔提出的“能力-期待差距”(capability-expectations gap)概念，从侧面探讨了中东欧国家各自在欧盟未实现他们的期待(包括政治、经济和加入欧盟的期待)时是如何认识和发展他们与欧盟、中国相互之间的关系的[2]。

(二)注重具体项目合作，也有学者称之为务实主义的合作

娜塔莎·马里奇等认为：“中国与16个中东欧国家以政策沟通、经贸合作和社会文化交流为主要内容开展合作实践,具有明显的务实制度主义特征。”[3]曹帅英提出，以冰雪运动合作为突破口发展中国-中东欧国体育合作机制,并利用合作成就讲好中国故事[4]；孔寒冰等提出，中国的不同地区和行业企业分别有针对性地同中东欧国家开展点对点、面对面的合作,为“一带一路”战略的实施,为中国与中东欧国家的关系发展提供坚实的物质支撑[5]；尤佳认为，以“16+1合作”板块为试点，探析国际教育交流，推进“一带一路”全面建设中充分发挥作用的维度和路径[6]；徐刚认为，2012年“16+1合作”倡议启动以来，地方合作行业(领域)化、行业(领域)合作地方化并行的特点显著，并形成多个平台，中国部分省市与中东欧的匈牙利(托尔瑙州、佩斯州)、波兰(华沙市)的地方合作较为活跃[7]，根据设在北京的中国-中东欧国家合作秘书处的数据和外交部的新闻通报，截至2018年年底，中国同中东欧国家(暂不含希腊)结对的友好省州、城市已经超过160对，合作的重点分布在园区建设、经贸、科技、教育、人文等领域(2)参见：外交部谈“中国-中东欧国家地方合作年”成果,人民网-国际频道2019年01月09日，http://world.people.com.cn/n1/2019/0109/c1002-30513252.html。，体现了中国-中东欧国家合作日益注重具体项目合作的务实主义特性。

(三)以法律政策为硬性约束的制度机制协调合作仍然是短板

注重具体项目的务实主义合作与中国对外合作的传统模式以及该区域的合作进程有关。作为中国与中东欧17国(包含希腊)的合作，特别是在日益延伸的与欧洲其他国家的合作中，前期和中期的以项目为先导的模式无疑是必要的，因为这可以为后期的法律政策等制度合作奠定坚实基础，但决不能仅仅止于此，以法律政策为硬性约束的制度机制的协调合作这一短板，需要在下一个五年规划中有所弥补。事实上，一些学者和实务界人士也或多或少地看到了这个短板。如：于军提出，未来中国-中东欧国家合作机制建设面临着前所未有的机遇与挑战，基于促进经济发展和社会进步、推动世界和平稳定的共识，双方建立对话和合作机制应从共同利益出发进行总体设计,分领域打造利益共同体[8]；李含认为，双边在合作过程中也出现了许多突出问题,这些问题不但阻碍了双边的经济合作,而且阻碍了双方的其他领域多向发展,必须通过适时的政策调整加以积极的引导[9]。

尽管如此，由于学界和实务界对中国与中东欧国家合作(国家层面和地方层面的合作)的研究和实践起步较晚，因此有大量的理论和实践问题有待深化，特别是对中国-中东欧国家合作如何在更加稳定的法律政策层面加以完善的问题，有待深入的、开放式的理论研究和实践探索。

那么，如何在制度层面夯实和全面升级中国-中东欧国家合作的根基和质量，如何把未来5年规划乃至10年规划中的“中国-中东欧国家合作”稳定下来呢？那就是加紧制定《合作规划》，在《中期规划》的基础上，增加法律政策等制度协调合作的条文分量，以法律政策文本的形成强化法律政策的合作协调机制建设。这正是本文探讨的重点和价值所在。

二、《中国-中东欧国家合作中期规划》及有关司法、仲裁、调解等法律政策的文本分析

(一)《中国-中东欧国家合作中期规划》文本出台的背景

《中期规划》于2015年在中国苏州市签署，它是中国和中东欧16国共同绘制的“1+16”合作中期规划，旨在进一步释放合作潜力，明确2015—2020年的工作方向和重点，是中国-中东欧国家合作史上一份具有里程碑意义的重要文献。

该《中期规划》以《中欧合作2020战略规划》(3)该规划系2013年11月21日国务院总理李克强在北京同欧洲理事会、欧盟委员会负责人共同主持第十六次中国欧盟领导人会晤，双方共同制定。这个全面战略规划确定了中欧在和平与安全、繁荣、可持续发展、人文交流等领域加强合作的共同目标。为指导性文件，依据《中国与中东欧国家领导人会晤新闻公报》《中国关于促进与中东欧国家友好合作的十二项举措》(2012年华沙会晤)(4)2012年4月，中国-中东欧国家领导人举行首次会晤，因地点在波兰华沙，成为“华沙会晤”，此次会晤规划与拓展了中国与中东欧16国互利合作的前景与未来，宣布了中国关于促进与中东欧国家友好合作的12项举措和四条原则建议，作出了加强中国-中东欧国家合作的战略决策。，以及中国-中东欧国家合作的《布加勒斯特纲要》(2013年)(5)该纲要系2013年11月26日，中国-中东欧国家领导人在罗马尼亚布加勒斯特举行会晤，共同制定和发表的，表示将根据各自国家法律法规，欧盟成员国并将根据欧盟相关法律法规，开展合作。、《贝尔格莱德纲要》(2014年)(6)该纲要系2014年12月16日，中国-中东欧国家领导人在塞尔维亚贝尔格莱德举行会晤，共同发表的，并再次确认将根据各自国家法律法规，欧盟成员国根据欧盟相关法律法规及作为成员国应遵守的政策，扩大合作。制定。其内涵丰富，涵盖中国-中东欧国家合作的九大领域：经济合作，互联互通合作，产能和装备制造合作，金融合作，农林与质检合作，科技、研究、创新与环保合作，文化、教育、青年、体育和旅游合作，卫生合作，地方合作等。虽然已经对2015—2020年的中国和中东欧国家合作起到重要引领作用，但遗憾的是没有把“法律政策合作”作为一个独立领域作明文规定，并单列出来。

(二)有关司法、仲裁、调解等法律政策的文本分析

如上所述，基于诸多原因，《中期规划》没有把“法律政策合作”作为一个独立领域作明文规定，但具体到法律政策等制度引领问题，该《中期规划》在以下方面仍有重要建树和深远价值：

第一，确立了相互尊重主权和领土完整原则。该《中期规划》强调：中国-中东欧国家合作将相互尊重各自主权独立和领土完整，加深对各自发展道路的理解。这一原则非常重要，它符合中国一贯支持的“和平共处五项原则”，是中国-中东欧国家合作的政治基础和法律基础。只有坚持这一原则，双方才能落实该《中期规划》规定的“本着平等协商、优势互补、合作共赢的原则，在协商一致基础上商定其他合作方参与具体项目和活动的可能性”(7)参见《中国-中东欧国家合作中期规划》“前言”部分。，才能按照双方已经取得的最大共识进一步确立相应的法律政策原则。

第二，确立了尊重多样性、差异化的法律政策框架理念。该《中期规划》强调“各国根据各自法规，欧盟成员国根据欧盟相关法规及作为成员国应遵守的政策”开展具体合作。这是双方在法律政策层面追求务实和互相尊重的体现。中国与中东欧国家相距遥远，各自的国情不同、文化背景不同，法律传统差异性巨大，法律政策框架有别，在法律政策层面不可能追求整齐划一。因此，尊重多样性、差异化的法律政策框架，有利于各方求同存异、行稳致远。基于此，该《中期规划》进一步强调“16+1”合作不替代现有双边合作机制或平台，二者相互补充、相互促进。

第三，倡导把中国-中东欧合作扩展到中欧合作，这对未来中欧双方的法律政策合作协调具有引领意义。中国-中东欧国家合作以推动中欧关系发展和促进“一带一路”建设为宗旨，但随着内外部压力增大,需要进一步挖掘双方合作潜力[10]。基于此，该《中期规划》强调“将与欧盟重大倡议和规划对接” “有效促进中欧和平、增长、改革、文明四大伙伴关系” “欢迎和支持建立中欧互联互通平台”。无论是重大倡议和规划对接，还是互联互通平台的建设，都将引领未来中欧双方的法律政策框架的合作协调。以“与欧盟重大倡议和规划对接” “建立中欧互联互通平台”为例，目前，中东欧17国中有12国属于欧盟国家，欧盟在贸易、关税、劳工、服务等领域制定有统一的欧盟标准，尤其是在2009年《里斯本条约》生效后，这些国家的对外投资政策开始由欧盟统一制定，并由欧盟统一对外缔结国际投资协定。也即，中东欧17国中12个国家在国际法层面需要遵循欧盟的统一协调机制。尽管17国中塞尔维亚、黑山、阿尔巴尼亚、北马其顿等4个国家目前不是欧盟成员国，但属于欧盟候选国，只有波黑既不是欧盟成员国也不是欧盟候选国，但也在争取成为欧盟候选国(8)2019年12月欧盟理事会通过了关于欧洲委员会关于波黑申请加入欧盟的意见的结论：波黑未达到哥本哈根标准，波黑还处于准备加入欧盟的早期阶段。，各国修改其国内相关法律和政策标准，逐步向欧盟的统一政策标准靠拢(参见表1)。

同时，中东欧17国均为国际投资争端解决中心(ICSID)缔约国，这些国家在对外投资过程中与投资东道国之间的争端，具备统一的争端解决规则。因此，倡导把中国-中东欧合作扩展到中欧合作，是一种具有前瞻性、务实性的理念，对未来中国与欧盟的法律政策合作协调具有引领意义。

三、强化中国-中东欧国家法律政策合作协调机制的现实性、必要性

综上所述，总的目标是推动中国-中东欧国家合作行稳致远，甚至为未来更大范围内的中国与欧盟的合作，在制度方面奠定组织准备和机制准备基础。因为推动中国-中东欧国家合作行稳致远，离不开构建双边或多边的司法、仲裁、调解等法律政策合作的协调机制。中国先贤有云：求木之长者,必固其根本；欲流之远者,必浚其泉源。现代市场经济是法治经济，司法、仲裁、调解等法律政策既是现代市场经济的保护神，也是国际合作特别是国际多边物流贸易、投资、建设的法治支撑。构建中国-中东欧国家合作中的法律政策领域的合作协调机制具有现实性和必要性。

(一)中国与中东欧国家法律框架的差异性需要法律政策层面的合作

客观地讲，中国与中东欧17个国家法律框架的差异性是比较大的。中国现行的法律框架以中国特色社会主义法治为核心，兼具了大陆法系和传统中华法系的特征。而中东欧17国的国家法律框架比较复杂，各国法律基于历史文化因素形成，差异性很大。譬如，希腊是欧盟和北约的成员国，希腊的法律制度对整个西方法律制度产生过深远影响，至今还兼具大陆法系和英美海洋法系的特征；而塞尔维亚、克罗地亚、斯洛文尼亚、北马其顿(9)由于希腊强烈反对马其顿共和国使用“马其顿”这一名称，2019年1月11日北马其顿共和国议会通过宪法修正案，将国名改为“北马其顿共和国”。、波黑、黑山等斯拉夫国家的法律框架又深受斯拉夫法系(10)斯拉夫法系，系一些西方法学家对斯拉夫法律制度的统称。的影响。以规范国际贸易和国际投资的法律制度为例，中东欧17国的法律制度种类多样，基于历史上的地缘关系，目前，波黑、塞尔维亚、黑山、阿尔巴尼亚和北马其顿5个非欧盟成员国，并非执行欧盟统一的对外关税和共同贸易政策[11]。

基于这种法律框架的差异性，中国与中东欧国家的合作要想行稳致远，需要也有必要加强在法律政策层面的合作协调，而且相互尊重各自法律框架的差异性也是双方合作的重要原则。同时，从国际冲突法的视角而言，这种法律框架的差异性也必然会在国际私法和国际公法方面产生冲突，因此，解决这种冲突需要在中国-中东欧国家合作框架下构建和完善法律政策合作协调机制。以《中期规划》中的卫生合作为例，该《中期规划》明确指出“考虑到各国卫生体系多样性、不同国情和法律框架”，鼓励建立公立医院合作网络和公共卫生机构合作联盟；在传统医学领域的合作方面，“中方愿在相互认可有关法律框架和传统的基础上”开展中医药合作(11)参见《中国-中东欧国家合作中期规划》中的“卫生合作”部分。。这就是充分考虑到各国不同国情、不同的行业政策和法律框架的差异性而做出的必要安排。再以2019年4月制定和发表的《中国-中东欧国家合作杜布罗夫尼克纲要》为例，该《纲要》涉及缔结全面投资协定、完善世界贸易组织规则、遵守世界贸易组织规则，都需要中国-中东欧国家在法律政策层面的合作协调和确认。

(二)中国-中东欧国家的良性、可持续合作需要法律政策层面的制度保障

任何国际投资和合作都难以避免纠纷和风险。中国-中东欧合作框架下的九大领域合作都涉及司法、仲裁、调解等法律政策，这九大领域都成立了领域合作联合会，这些联合会是“17+1”领域合作的重要平台和支柱。这些合作所涉及到的市场经济、国际贸易和投资、文化教育交流、人员培训等领域，都应该是以稳定、可预期的法律政策为保障的，法律政策的合作协调不可或缺。以贸易和投资等经济合作为例，该《合作规划》强调的透明开放的市场、各国公平的竞争环境以及投资协定都需要法律政策保驾护航。中国与中东欧合作机制涉及18个国家，各国国情不同，制度差别巨大，贸易和投资面临各种未知的纠纷和风险。中国-中东欧国家合作是一种新型的国际合作，追求的是开放包容、互利共赢的合作理念，切实践行这一合作理念，需要具有稳定禀赋的司法、仲裁、调解等法律政策方面的法律制度保障，需要法律政策层面的合作协调。对外贸易投资法律体制而言，中东欧17国可分为两个层面：一是属于欧盟成员的12国与欧盟其他成员国之间，需要遵循欧盟内部的统一大市场原则；二是这12个欧盟成员国与其他5个非欧盟成员国之间的贸易和投资，则要适用欧盟对第三国的共同海关税则、贸易政策和法律体系。中国与中东欧17国之间的经贸合作应关注到这两个层面的法律体制。

(三)适应国际司法、仲裁、调解等法律政策层面的合作协调是国际趋势

近年来，国际司法、仲裁、调解等法律政策方面的合作协调已经成为大趋势。现行的国际公约、国际协议等文件更是倡导这方面的合作协调。

以国际调解为例，2019年8月7日在新加坡开放签署的《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》(又称《新加坡调解公约》)，适用于调解产生的国际和解协议，是一部便利国际贸易并将促进调解作为一种解决贸易争端的有效替代方法的文书。《新加坡调解公约》有利于建立司法诉讼、仲裁、调解有效衔接的多元化纠纷解决机制，使诉讼、仲裁、调解三者更加均衡发展，形成便利、快捷、低成本的争端解决机制，为成员国当事人提供优质高效的法律服务[12]。作为46个首批签署国，“17+1合作”中的中国、黑山、北马其顿已经签署，而另外的15国还没有签署该公约(参见表1)。这也表明适应国际司法、仲裁、调解规则是下一步中国-中东欧国家法律政策合作层面需要面对的现实问题之一。深化中外仲裁的合作以及国际仲裁与司法的合作,需要加强对商事仲裁的宣传，以开放心态借鉴各国仲裁制度中先进的和有益的成分[13]，这是下一步的中国-中东欧国家合作不可或缺的科目。

四、在2021—2026年《合作规划》中着重加强中国-中东欧国家法律政策合作机制建设的立法及政策建议

(一)制定中国-中东欧国家合作的下一个五年规划及构建其框架下的“中国-中东欧国家法律政策合作机制”

《中期规划》到2020年底结束，现在有必要着手制定下一个五年规划——《合作规划》。此《合作规划》需要对接、承继、发展《中期规划》的精神，并根据《中期规划》关于“鼓励条件成熟时组建新的领域合作平台”的精神，与时俱进，构建司法、仲裁、调解等法律政策领域的合作平台——本文姑且把这个合作平台定名为“中国-中东欧国家法律政策合作机制”，而且把“法律政策合作”作为一个独立的合作领域，与已有的九大合作领域并列。

(二)构建中国-中东欧国家合作风险救济机制

通常情况下，所谓的国际风险救济条约或者条款，是预防、规避和解决国际贸易、投资、合作交流等领域风险的法律文件。以投资领域的“条约救济风险”为例，条约救济风险指当投资面临争议时,投资者通过BIT、FTA或其他条约中的“投资者—东道国争端解决条款”以及其他实体性条款,向一个中立的、不隶属于任何国家的机构寻求救济的可能性[14]。中国与中东欧国家情况各异，合作中的纠纷和风险是客观存在的，为了促进各方友好合作，在可预期的法律政策框架下解决纠纷、化解风险，有必要在2021—2026年《合作规划》中制定或完善相关的风险救济法律政策条款。

(三)加强中国-中东欧国家法律政策合作协调的公众意识和提升公众参与度

加强对中国-中东欧国家合作的司法、仲裁、协调等法律政策合作协调的宣传和对话，需要加强公众意识和提升公众参与度。首先，要提高对国际司法、仲裁、协调等法律政策合作协调的功能的认识。其次，各国相关部门和行业协会要负起对有关法律政策宣传和对话的责任。值得提及的是，《中期规划》在节能环保领域已经注意到了这个问题，譬如，该规划规定“促进务实节能环保产业合作，探索在节能环保政策对话、自然和生物多样性保护、应对气候变化等方面的交流与合作，加强公众意识和提升公众参与度”(12)参见《中国-中东欧国家合作中期规划》中的“六、科技、研究、创新与环保合作”部分。。但是，这些规定不应仅限于节能环保领域，建议把这些理念拓展至2021—2026年《合作规划》的各个领域。

(四)强化中国企业走出去的法律政策风控意识，尤其是在贸易和投资合作领域提高预见性

由于中东欧国家中的12国属于欧盟成员国，其国内法也基本与欧盟法律接轨，在对外贸易政策领域与欧盟的法律政策步调一致，从法理上讲，未来任何一个欧盟成员国发起的动议如果得以在欧盟层面上升为法律，也都自动地适用于其成员国，因此在这些国家领土内开展贸易投资活动最重要的就是要加强对欧盟法律的了解。中东欧国家中其余的5个非欧盟成员国又独立执行其国内法律政策，这也是由中东欧国家社会体制和法律体制的特殊性决定的[11]。因此，中国企业走出去一定要加强法律政策领域的风控意识，在这两类国家开展经贸合作时，不仅要加大对非欧盟国家的国内法律政策的研究，也要重视对欧盟法律政策的研究，在贸易和投资合作领域提高预见性和风控能力。

(五)在加强法律政策协调与合作中强化地方合作的稳定性和长远性

加强中国-中东欧国家地方合作是《中期规划》的重要共识和重要条款，也应该是2021—2026年《合作规划》的重要条款。作为中国-中东欧国家合作的重要组成部分，地方省、州、市的交流合作近年来日益频繁。多年来，中国的浙江省宁波市、河北省、重庆市等省市与华沙(波兰)等州市的地方交流合作取得了许多积极成果，形成地方领导人会议、友好城市合作、“首都市长论坛”、中欧班列等多个平台，在园区建设、经贸、科技、教育、人文等领域取得积极进展(13)参见：外交部谈“中国-中东欧国家地方合作年”成果,人民网-国际频道2019年01月09日,http://world.people.com.cn/n1/2019/0109/c1002-30513252.html。。但地方合作也主要停留在经贸文旅项目合作层面，缺乏法律政策的协调合作，合作的效能和稳定性、长期性有待强化和提升。为此，需要从国家和地方两个层面加强法律政策的协调合作，强化地方合作的稳定性和长远性。譬如，可在中央外事工作委员会集中统一领导下统筹做好地方外事工作，以法律政策合作为引领，强调外事、外宣、外经、外资、外贸“五外”联动，积极发挥中国-中东欧国家地方省州长联合会的机制作用，从全局高度集中调度、合理配置各地资源，积极推动地方交往，加强地方治理经验交流[7]。

五、结语

本文提出在下一个五年的《合作规划》(2021—2016)中构建中国-中东欧国家在司法、仲裁、调解等法律政策层面的合作协调机制，不是权宜之计。实际上2013年的《中国-中东欧国家合作布加勒斯特纲要》、2014年《中国-中东欧国家合作贝尔格莱德纲要》都表示和再次确认过“中国与中东欧国家根据各自国家法律法规，欧盟成员国根据欧盟相关法律法规及作为成员国应遵守的政策，扩大合作”的条款，因此把中国-中东欧国家的“法律政策合作”作为一个独立领域单列出来，也是进一步深化中国-中东欧国家合作的内在的、现实的需求。从大的层面来讲，可为中国与欧盟的合作提供法律政策合作的借鉴，特别是在新冠疫情的影响下，国际间的司法、仲裁、调解等法律政策方面的合作协调趋势出现反弹的背景下，积极务实地、稳扎稳打地加强下一阶段中国-中东欧国家合作中的“法律政策合作”，不仅有利于中国-中东欧国家合作的行稳致远，其意义更在于为未来的中欧全面投资协定的生效乃至中欧更广泛更紧密的合作奠定坚实基础。