重大行政决策的逻辑转换及其法治化策略：基于大数据思维

罗 彪

（中共梅州市委党校，广东 梅州 514071）

信息技术的高速发展，促使人类社会从IT（Information Technology）思维到DT（Data Technology）思维转变，“拥抱大数据”已经成为各行各业创新生产要素的重要评判标准。2019年11月，党的十九届四中全会将数据与劳动、资本、土地、知识、技术并列为同等重要的生产要素，大数据在经济和社会创新中的地位将更加突出。大数据之重要性，及其运用于行政决策之必要性，已不再是一个需要重点分析论证的话题，由赛迪顾问发布的《中国大数据产业白皮书及百强榜单》指出，大数据在行业端中的运用主要聚焦在互联网、政府、金融和交通等领域。行政决策中通常用到的基于大数据的信息服务和数据挖掘在大数据通用服务中也占据了热点位置[1]。实践中，也常常能见到大数据在听证会中网民关注情况分析、减税降费成效分析、城市生活垃圾处理和乡村振兴短板分析等方面的运用。大数据开启了行政决策科学化、民主化和法治化的一个新时代。然而，拥抱大数据并不等于用好了大数据，也并不等于真正实现了“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的要求。相对于大数据背景下的行政决策，传统“小数据”的行政决策在法治化过程中已遭遇诸多困境。虽然用于规范行政决策程序的《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）已于2019年9月生效实施，但重大行政决策的法治化实效依然需要较长的一段时间来改善。大数据促使行政决策的信息获取、参与主体、专家论证等方面发生了不同程度的变化，进而影响到行政决策程序的规制。这种影响是促进还是阻碍了行政决策的科学化、民主化和法治化，主要取决于决策主体对大数据的态度、把握和运用。因此，行政决策主体要研究好大数据的本质特征及其所形成的主要法则，并将行政决策法治化纳入这些法则中运行，使得行政决策的法定程序得以保障和改善，以及目标能更好地实现。在强调“数字政府”和法治政府建设的当下，借助大数据的数据规模、关联性认知和趋势预测等优势，可以更好地熟悉情况、了解民情、预测风险和改进法定程序，更有效地提升重大行政决策的法治化水平。

一、大数据法则与分析框架

大数据和行政决策在很大程度上具有“契合性”，都属于信息利用的范畴，都要对信息进行分析、整理和改造。因此，有学者在对大数据下定义时，认为大数据是具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长和多样化的信息资产[2]。也有学者认为，大数据是在合理时间内采集大规模资料并进行有效处理，使之帮助使用者更有效决策的社会过程[3]。在这2种定义中，能够观察到大数据是一种观念和方法的革命，与“采集、洞察、优化、决策、处理”等词联系在一起，可通过海量数据分析，以获得洞见、察觉规律并作出相关预测；还能够观察到大数据和决策之间的“亲密性”，尤其是后一种定义点明了大数据能够形成“更有效决策”和“社会过程”的属性。行政决策在本质上也具有“过程”属性，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定辅导读本》就指出行政决策是“行政机关及其工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预期的目标，对所要解决的问题或处理的事务拟定和选择行动方案，并作出决定的过程”[4]。虽然大数据和行政决策都有“过程”的属性，但二者在“过程”上只是描述或形式上的趋同，在内容或实质上则具有本质上的不同。大数据是对数据、信息的处理过程，而行政决策则侧重于相关程序的履行过程和相关方案的形成过程。但这并不等于大数据在行政决策上无所作为；相反，二者在信息利用上的“契合性”以及均具“过程”的属性，使得大数据能够将形式上的手段或方法，实质运用到行政决策的程序中来，进而规范和改进行政决策的程序，提升行政决策的法治效果。

要运用好这种革新的思维和方法，就必须熟知大数据自身运行的规律和法则，如对“智慧政府”的打造。智慧政府是通过对互联网、大数据、云计算、物联网等技术的利用，提高各级国家机关在服务、日常办公和决策中的数字化能力，从而形成一个防范风险、高效便民的服务型政府。号称世界上第一座智慧城市的美国中西部城市迪比克市，其理念就是将城市的水、电、油、气、交通、公共服务等资源全部整合，完全实现数字化，通过分析预测，作出智慧响应，主动服务于市民[5]。大数据的属性及其规律在不同领域中会有多种形式的呈现，但通常包含以下4个法则。

一是突出规模效应。大数据的规模效应既表现在领域上的规模，也表现为数量上的规模。以领域上的规模效应来说，大数据的应用从科学技术领域逐渐扩散到经济、政务、社会、文化和生态等各行各业，并被看作是国家治理体系和治理能力现代化的重要动力。在数据数量的规模上更是如此，基因学领域是最早出现大数据变革的领域之一。2003年，人体基因密码在人类历史上第一次被破译，用了差不多10年的时间才完成30亿对碱基的排序，而2013年完成等量的工作只需要15 min。每个人都可能成为数据的痕迹，也都可能成为数据的制造者，全球的数据总量在2020年底预计达到40ZB，而我国将占其总量的20%，数据的增长量更加得以凸显。

二是突出相关关系而非因果关系。大数据强调相关关系，认为对相关关系的了解，可以更好地捕捉现在和预测未来。相关关系的本质在于对2个或多个数据之间的值予以量化，在一个数据发生变化时，另一个数据随之出现正相关或负相关的变化。如美国的折扣零售商塔吉特，通过观察女性的消费记录，并对20多种关联物进行分析，可以比较准确地预测女性的怀孕时间，其结果是大大提升了销售决策的效能。

三是突出不确定性。大数据的不确定性从其外在来讲，数据本身就是不确定的。数据的超大规模决定了数据的混杂和数据来源的不可靠，给数据的分析带来极大的困难。从其内在来讲，大数据存在的意义又指向能更好地理解不确定性。有一种观点认为，大数据是为消除不确定性，如使用地图大数据来了解道路的拥堵情况而避开已经拥堵的道路。但不能忽视的是，道路的拥堵情况同样也具有不确定性，却可依托数据的分析，理解不确定性和接受不确定性，以作出现实条件下更好的选择。

四是突出预测性和治理性。舍恩伯格和库克耶在《大数据时代》中提到，“大数据的核心就是预测”。当当网和亚马逊可以根据浏览记录给我们推荐图书；“今日头条”通过个性化推荐可以提供个人喜好的新闻和视频；政务中心根据办事者的申请可以预测工作的重心和需要改进提升的事项。大数据的预测改变了行政决策注重当下而不注重决策事项的规律，促进了行政决策的社会治理效益和长远效益。

大数据和自媒体时代的到来，极大地提升了公众的参与意识和对法定程序的规范的必要性，这对行政决策尤其是重大行政决策提出了更高的要求。公众意见的收集与分析，决策行为对程序的遵循以及决策事项风险预测评估的情况都可能影响到行政决策的进程甚至成败。《暂行条例》在大数据环境下的实施，一方面有利于公众对该条例的认知，另一方面也促成了公众对重大行政决策行为的监督。

二、大数据条件下重大行政决策的逻辑转换和程序改进

随着“互联网+政务”的普遍开展，大数据在行政决策方面的运用愈发得到青睐，更多公共领域的行政决策体验到了大数据的方便和优势。实践中，大数据已不仅仅被看作是一种新型技术，通常也被认为是一种理念创新和思维创新。在这种理念和思维的创新中，大数据如同一个“方案提供者”，认为只要将有用的、公开的数据进行有效分析和处理，就能为急需解决问题的“需求方”提供答案或者方案。如国家信息中心利用大数据技术，通过对2017年1月1日至2018年5月23日国内主要新闻和媒体渠道中与垃圾治理话题直接相关的约1 251万条数据进行分析发现，公众对垃圾收集、运输、处理、收费、分类等方面问题较为关注，在此基础上提出了“提升垃圾焚烧处理能力，‘固定收费+回收补贴’，规范垃圾分类标准、增强居民分类意识”3个方面的对策建议[6]。相对于传统的决策方式，大数据拥有超强的信息处理能力，包括对超规模数据数量和不同类型数据的分析处理，使得收集的数据从“一次性消费”变为“长期性消费”。更重要的是，大数据对思维的创新不再强调因果关系，而转为以事物关联为中心，通过对大量关联事物的分析，可以更容易、更科学、更准确地把握事物的规律，可以更有针对性地对人的想法进行分析。这些新技术特征与重大行政决策的结合，必然促使决策主体在思维方式和决策模式上发生相应变化，出现一定的“同频共振”，改变传统的主要依靠经验的决策模式。

（一）大数据条件下重大行政决策的逻辑转换

大数据思维对重大行政决策的影响是具有系统性的，涉及到决策主体、相关参与主体及利益当事人，也涉及到决策的法定程序和决策方式，还涉及到决策事项的进程和保障。具体的影响主要有以下几个方面。

第一，对决策主体的信赖逻辑有颠覆性的冲击。在传统决策中，其信赖力量一方面建立在决策主体的直觉和丰富的经验之上，把自己或他人的决策经验作为判断的主要依据；另一方面积极依靠“智囊团”的作用，引入专家对决策的专业问题进行分析、判断并给出相应的建议。这种“经验+专业”的决策模式受环境的影响较大，在平稳的发展环境中是一种非常有效的对策，所以这也会给决策主体造成一种错觉，认为其经验在决策中是值得信赖甚至是不可推翻的。但在世界发展环境已整体性恶化、我国经济社会发展也面临下行压力增大、社会风险和矛盾凸显的情况下，日益复杂的社会环境和公众诉求的增加使得决策主体对决策事项必须有更多的样本分析、更周全的考虑和更科学合理的措施，而大数据思维可以较好地解决这一问题。大数据时代的技术条件可以尽可能多地采集和分析数据，处置的规模也不再是随机的样本数据，而是整体性和全体性的数据，决策主体依靠大数据看到的事实更加全面。

第二，对决策的思维逻辑有颠覆性的冲击。传统决策中，决策事项若存在人或物的障碍，决策主体重点关注的是“为什么有这种障碍”以及“如何消除这种障碍”，强调的是一种因果关系，而不太关注“障碍是什么”。对“障碍是什么”的忽视，就容易造成对公众权利或诉求的忽略。如建一个垃圾焚烧厂，相关利益人认为会造成周围空气污染而表示反对，而决策主体会认为存在这种现象是因为相关利益人不了解垃圾焚烧技术的进步性，这个过程中便以“技术的进步”替换了公众“高质量空气的诉求”。大数据转而强调关联性，通过普遍性的“关联”而知道是什么就够了，没必要知道为什么，即追求高质量的空气是为了确保公众的身体健康权，因身体健康原因而反对是为了引起决策主体对身体权和健康权的重视，主张“权利就是权利”，这种横向的思维更能有效把握事物的本质以及诉求背后的公众权利。

第三，对决策的相关参与人及其参与方式的逻辑产生重大影响。通常决策事项的利益相关方以及相应的专业机构或专业人员是决策的参与人，这也是重大行政决策中的公众参与和专家论证程序所决定的，除此之外的普通大众是难以参与决策事项的。然而，随着自媒体的盛行，加快了信息的传播速度和范围，个体实现了对数据以及相关话语权的掌握，甚至一些自媒体运营者成为网络上的意见领袖，能影响到其他公众对决策事项的关注和想法，所以在一定程度上普通大众也成为了决策的参与主体。从参与的程度来说，大数据时代的重大行政决策的民主性得到了拓展；从参与的方式来说，间接参与也成为重大行政决策的一种方式。

第四，对决策进程的保障逻辑实现了从“点”到“面”的转换。大数据对重大行政决策的意义不只表现在决策之前的预测和判断上，还能进行事中的掌控和事后的反馈。重大行政决策的各个阶段，包括决策草案的形成、合法性审查以及集体讨论阶段都能有效融合大数据的优势。如在决策草案的形成阶段，可以事先对决策活动进行相关预测，可以有效扩大公众参与的范围和改进参与的方式，也可以对风险评估作出更准确的判断，还可以有效避免专家论证阶段出现的“专家被俘”“专家管见”的现象，使专家作出更有针对性的论证和给出更好的意见建议；在合法性审查阶段，可以使决策事项与更大范围的法律法规进行比照，从而减少甚至消除决策事项的违法可能性；在决策事项的执行阶段，大数据可以通过紧密的跟踪，对决策执行过程中出现的偏差进行及时干预和纠偏。大数据改变了以往单个阶段的保障体系，把保障的力量连点成面，贯穿于重大行政决策的各个方面，提升了重大行政决策的整体效能。

（二）大数据条件下重大行政决策的程序改进

重大行政决策在大数据条件下产生的逻辑转换，契合了《暂行条例》对重大行政决策的相关要求。如《暂行条例》第12条第1款就规定了决策草案形成之前的工作要求：“决策承办单位应当在广泛深入开展调查研究、全面准确掌握有关信息、充分协商协调的基础上，拟订决策草案。”《暂行条例》第12条第2款对合法性审查提出了全面梳理的要求：“决策承办单位应当全面梳理与决策事项有关的法律、法规、规章和政策，使决策草案合法合规、与有关政策相衔接。”大数据思维对数据的整体性和全面性分析及其处理为这些具体的要求提供了便捷的支撑。另外，这种转换也契合了重大行政决策在科学化、民主化和法治化上的要求，尤其是在规范和改进重大行政决策的程序上能发挥积极作用。

其一，可通过规范法定程序的必要性提升重大行政决策的科学化和民主化。《暂行条例》虽然将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查以及集体讨论决定列为5个法定程序，但前3个程序却并非必经程序，如认为决策事项在具有较强的专业性和技术性时，应当组织专家或专业机构进行论证。然而，什么样的决策事项才算是较强的专业性和技术性呢？大数据思维下的关联性分析能对专业性的普遍规律进行归纳、筛选，发挥出认定“专业性和技术性”的独特优势，从而保障法定程序的应然性和必要性。这一点同样也适用于公众参与和风险评估程序。

其二，可通过必经程序法定化来改善重大行政决策的法治环境。合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序，有其自身的操作规范和要求，如决策的事项是否符合法定权限、决策的内容与国家相应的法律法规是否相符合，大数据既可以在其中起促进作用，也可以在其外起监督作用，保障必经程序的规范合法。

其三，可通过规范法定程序和必经程序的关系来增强重大行政决策的程序意识。大数据对重大行政决策的贯穿跟踪和分析能有效识别和判断公众参与、专家论证和风险评估在一个决策事项中的顺序安排，需要突出风险评估的，则可将风险评估列为首要的程序，强化了不同的决策事项采取不同的应对方式。还可以用大数据的贯穿功能提升在合法性审查、集体讨论决定程序中排查相应的法定程序是否到位的能力。例如，应当进行专家论证的而未安排相应程序，则可及时进行改正，从而保障程序的到位以及整个重大行政决策的顺利进行。

三、大数据运用在重大行政决策法治化上存在的障碍

当前，大数据之于政务适用方面，尤其是在便民服务和为企业服务方面的适用，近年来取得了显著的成绩，如实现网上预约、简化办事流程，让民众只跑一次腿。河南省政府委托开发的政企通综合服务平台，通过发挥大数据平台的作用，将政府、企业和服务商之间有效联系起来，努力做到为企业提供“一站式服务”[7]。但在重大行政决策的适用上，大数据的适用范围、适用深度、适用机制和适用能力，都远远落后于大数据自身技术的发展，阻碍了大数据在重大行政决策法治化上的运用。主要表现在以下几个方面。

第一，在决策思维上，决策主体大数据意识淡薄，对大数据思维未引起足够重视。大数据思维意味着“更多、更综合、更普遍”，治理逻辑则是向“更民主、更规范”方向发展，从决策主体或个人的“经验意志”向“数据意志”和“普遍意志”转换。决策主体在重大行政决策上转向服从“普遍意志”，就要放弃个人的“经验意志”。在信息不对称的时代，“经验意志”往往意味着权威，对于任何一个个体来说，权威的获得都是一件极不容易的事，也代表着一种荣誉，自然而然会形成对权威的“珍视”。这种对权威的“珍视”在实践中通常会表现为对大数据的不接触、不重视。这也只是决策主体大数据意识淡薄的原因之一。更深层次的原因，在于决策主体对新生事物认识不足，只相信通过“经验意志”能成为权威，不相信通过对“数据意志”的有效掌握也能成为权威。资深的大数据专家杰夫·乔纳斯认为，可以让数据“说话”，因此对数据的掌握本身就代表着一定的“话语权”。决策主体只把大数据看作是一种技术，认为是专业技术人员需要具备的能力，而没有把大数据决策当作理念和思维上的创新。决策主体，同时也是社会治理的主体，治理水平的提升，起决定性作用的往往就是理念和思维方式的转变；思维上如果墨守成规，就难以提升其在重大行政决策上的科学性、民主性和法治性。

第二，在决策视野上，对数据的开放共享有过多顾虑，导致数据壁垒和数据孤岛。在大数据格局中，目前形成了2个较为典型的现象：一个是“三足鼎立”的格局，即数据的资源主要集中在政府、企业和行业3个系统中；另一个是“绝对霸主”的格局，即政府掌握了所有生成的数据资源的80%。这两种现象，越是在经济社会发展不充分以及行政区划级别较低的地方，表现得越明显。如在全国范围内，政府部门间实现少量共享的地市和区县仅占32%和28%，数据信息开放和共享的程度都不尽如人意[8]。大数据的价值在于其能够流通共享，不能流通共享的数据就只能是一堆数字或符号。实践中，数据壁垒和信息孤岛情况普遍存在于政府各部门之间、政企之间，造成这种情况的原因是多方面的：一是有些政府部门的“小农”心态作怪，把数据视为“私有财产”，存在较严重的独享观念；二是有些政府部门用“数据公开”替代“数据开放”，部门之间在数据开放上互相设防，用“圈地”思维来强调数据的保护；三是数据管理体制有障碍，有些部门的数据系统自成体系，甚至有意形成不同标准的数据体系，造成与其他数据系统的割裂，从而造成巨大的“数据烟囱”。在数据壁垒和数据孤岛条件下进行重大事项的决策，则较容易造成决策“独裁”和降低决策的准确性。

第三，在决策机制上，缺乏有效的参与、协作和跟踪机制。通过大数据技术实现与公众的有效交流沟通，是预防风险和强化公民参与社会建设的有力保障。目前，在开门立法上较好地体现了这一目的，如：在民法典编纂期间，共10次向社会公开征求意见，多达42.5万人参与，建议的总量达到102万条。但在重大行政决策中，公众通过大数据和决策主体的沟通交流非常有限，多是一种单向的利益相关人的意见表达，缺乏双向的主动沟通交流，在参与方式和参与深度上与决策事项的重要性往往不相符合。协同运作机制，在于政府各部门之间要树立协同思维，加强对数据的协同处理。在协同学中，协同是系统内部各要素之间相互作用的过程，各要素和子系统之间的相互作用会优化整个系统自身的结构，继而推动系统从无序走向有序[9]。协同中，各要素之间的相互作用未得到体现：一是缺乏部门间的数据协同运作机制，数据的流通和整合优势在“信息孤岛”条件下未得到有效释放；二是缺乏大数据的统筹机构，在重大行政决策中，需要方方面面的信息，对信息的开放程度和挖掘能力的要求比较高，成立专门的数据统筹机构既能满足这种要求，也可以消除部门之间的不愿合作，相互推诿现象。三是缺乏跟踪机制，跟踪机制在于对重大行政决策的跟踪评估和监督。大数据对重大行政决策的影响是整体性的，贯穿决策事项的事前、事中和事后全过程。这种优势能对实施中的重大行政决策进行整体把握、全面把握，对决策事项的整体执行情况进行监督，能及时发现执行中存在的问题，并采取应对措施。但决策主体囿于传统的直线思维，缺乏利用大数据的贯穿功能和闭环思维对重大行政决策进行保驾护航的习惯，反而使得决策事项的执行提高了成本，也难以得到有效监督。

第四，在决策能力上，运用和保障大数据的能力偏弱。大数据和重大行政决策的结合，对大数据专业技术人员提出了更高的要求，不仅要对专业技术熟悉，而且对行政事务也要有一定程度的了解。目前，绝大多数企业都存在大数据领域人才短缺现象，特别是数据挖掘、数据分析使用人才方面更是如此。实践中为解决这方面的难题，很多政府部门选择将相关的大数据业务交由专门的第三方来处理，但这种业务外包形式也带来了另外一个问题，即可能会影响政府部门的数据安全。为了应对这种风险，政府必须要有相应的措施，如此又会造成更多的额外成本。另外，数据安全风险还表现在对海量的大数据进行识别。因为在这些数据中不乏虚假的，甚至具有破坏性的信息，可能会影响到数据的准确性和真实性，进而影响到重大行政决策法定程序的相应处置和决策事项的最终结果。

四、大数据促进重大行政决策法治化的策略

大数据是国家治理体系和治理能力现代化的重要源泉，是政府科学决策的重要支撑。大数据以其理念和思维上的创新能够有效提升重大行政决策的科学化、民主化和法治化，有效夯实重大行政决策的法定程序。要实现这一目的，关键在补足实践中大数据运用于重大行政决策的短板，重点在大数据思维、大数据开放、大数据安全、大数据机制建设以及大数据监督等方面采取有效措施。

首先，要强化大数据思维，挖掘利用好大数据的规模性、广泛性和预测性。要充分认识大数据在重大行政决策中的作用，大数据就像是一个神奇的钻石矿，当它的首要价值被发掘后仍能不断给予。它的真实价值就像漂浮在海洋中的冰山，第一眼只能看到冰山的一角，而绝大部分都隐藏在表面之下[10]。大数据思维在重大行政决策中的运用目前还处在适应阶段，旧思维的惯性使长期以来习惯的经验决策模式难以在短期内作出转变。对决策主体而言，一要主动了解、接触大数据思维，通过一般政务中的大数据运用来发现大数据思维的优势；二要有意识地关注和掌握大数据的特征，如大数据的规模性，在巨大的数据分析中提升发现和归纳焦点问题的能力。再如大数据的关联性特征，决策主体通过对关联性事物的规律和本质的观察分析，可以更加全面地知道利益相关人的诉求是什么，由此可以更加不偏离真正的诉求来解决问题。强化大数据思维并不是要抛弃经验思维，大数据思维是建立在数据之上的思维，要以真实可靠的数据为基础，一旦收集的数据真实情况较差，反而对决策事项不利。因此，在思维模式上，要建立“大数据+经验”的决策模式，通过利用经验决策中的稳健因素来弥补大数据思维决策的弱点。

其次，要强化大数据的开放、共享和安全，提升重大行政决策的科学性和规范性。大数据的开放共享程度决定了决策主体在重大行政决策中依据信息的程度，决策主体获取和分析的数据越多，对决策事项的判断就越准确，其科学化和规范化程度就越高。大数据思维作为一种整体性思维，客观上也需要足够规模的数据处置。英国学者佩里·希克斯认为：“整体性治理就是通过政府组织机构间进行充分的沟通与合作，以此形成有效力的整合与协调，彼此实现政策目标的一致性与连续性，相互强化政策执行的手段，最终实现合作无间的一种治理行动。”[11]当前要进一步提升大数据的开放共享程度。一要做到立法和政策先行，尤其要有国家层面的法律法规进行规范，通过国家相关法律法规和政策确立和落实好“开放是原则，不开放是例外”的基本原则，按照“谁拥有，谁负责”“谁开放，谁受益”的理念，明确数据的使用导向。二要设立数据开放的负面清单制度，确保数据的安全。政府数据如涉及到国家秘密、个人隐私、商业机密的，应当明确数据的开放范围。三要设立数据开放的战略推动制度，以政策驱动为主导，真正将数据作为战略资产和生产要素融入社会生产生活中，鼓励社会各领域各行业充分挖掘数据在经济、社会、文化、生态等方面的价值，扩大数据使用的广泛性和民主性。

再次，要强化大数据运用于重大行政决策的机制建设，确保重大行政决策的法定程序有成效。在5个法定程序中，除了集体讨论决定程序外，公众参与、专家论证、风险评估和合法性审查等4个法定程序都会受到大数据的较大影响。尤其是前面3个法定程序可能会受到“是否应存在”的影响，大数据条件下对该3个法定程序存在的理由有更高效、更精准的分析和判断，必须要有良好的机制作为支撑。一是强化大数据促进决策协作平台机制的建设。法定程序涉及到公众的参与权利，决策事项对利益相关人的影响，决策事项的专业性、风险性等诸多方面，单凭政府部门难以应对，需要打破数据壁垒，让数据在政府、企业、高校、科研院所、社会组织等主体之间流动起来，建立“政府—科研—社会—市场”的协作平台和机制，提高应对复杂数据和风险的能力。二是巩固完善参与机制，重大行政决策的参与主体在大数据环境下取得了更大范围的突破，一些自媒体运营者、网上意见领袖、非专家库的专家学者都可能参与重大行政决策，并发表相关意见，参与的主体更广泛更多元，参与的方式更间接更智能，专家论证更具独立性和客观性。面对这些新的形式，既要引导好意见、建议的发表，也要有效接纳好的意见、建议，尤其要吸纳好的论证措施或方案。

最后，要强化大数据对重大行政决策的全过程跟踪和保障，加强对重大行政决策的监督。大数据的跟踪和保障，主要表现为3个方面。一是重大行政决策的法定程序是否按照规定得到安排和履行，关键要对非必经程序的法定程序进行监督，对于应当实施而未实施的法定程序，要及时增补。要建立公开透明的决策体系，尤其是在公众参与、专家论证和风险评估环节，要充分利用大数据的优势增强决策过程的科学性和民主性，以防止出现独断决策、暗箱决策和违法决策现象。二是对重大行政决策的执行情况进行监督，建立健全行政决策执行的调整和变更机制，决策事项发生偏离的，要积极进行调整。若出现突发风险需要变更的，应当及时对决策的执行进行变更。三是综合利用大数据的内外部力量对重大行政决策进行监督。要有效构建重大行政决策的内部监督力量，在省、市一级设立统一的政府大数据服务和监督机构，对重大行政决策的各环节、各行为进行实时监督。要充分利用重大行政决策的外部监督力量，大数据为社会大众监督提供了广阔的天地，每一个个体既是数据的生产者，也是数据的传播者，在快速的、非结构化的传播体系中，社会监督更直接、更有力，促进了监督体系的完善，增强了监督实效。

五、结语

大数据思维为重大行政决策的法治化提供了全新的思考方式和行为模式，基于自身的运行逻辑和优势，可以较好地解决重大行政决策在实践中面临的法定程序落实不力的困境，大数据思维能够有效促进5个法定程序的落实，更重要的是能使公众参与、专家论证和风险评估等程序的实施标准更加清晰和明确。无论是从认识的角度还是从方法的角度来说，都要把大数据思维放在一个更加重要的位置，通过各方面机制的建设和完善，促使重大行政决策在法治轨道上尽显其科学性和规范性。