社会养老保险隐性债务化解路径的理论探析

吴丽丽 卢成会

（安徽工业大学公共管理与法学院，安徽 马鞍山243032）

推动社会养老保险制度改革，建立更加公平、可持续发展的社会养老保险制度，一直是我国社会养老保险发展的核心目标。1997年，我国社会养老保险筹资模式由现收现付制向部分积累制转轨后，社会养老保险隐性债务问题就成为制约社会养老保险制度改革和可持续发展的重要瓶颈。社会养老保险隐性债务问题并没有随着社会养老保险制度的改革而消失；相反，社会养老保险隐性债务规模呈现逐年扩大的趋势，成为影响社会养老保险制度稳定运行的重要因素。

一、社会养老保险隐性债务化解相关文献回顾

我国社会养老保险制度建立相对于西方发达国家较晚，关注点多集中在建制理念、体系构建等方面。随着社会养老保险隐性债务问题的不断凸显，学者逐渐意识到社会养老保险隐性债务问题研究的重要性，并从不同的视角对其展开了研究。

（一）社会养老保险隐性债务概念的界定

社会养老保险隐性债务是我国社会养老保险制度转轨过程中不能回避的问题，对社会养老保险制度发展具有持续而深远的影响。由于学者们研究视角、关注点的不同以及社会养老保险隐性债务的复杂性，在对社会养老保险隐性债务概念的具体界定上存在着较大差异。王桂胜认为：“养老保险计划承诺的养老金水平可能随经济的变动而调整，导致依精算法估计的养老金水平不能满足未来支付的需要，使计划积累的基金不能完全抵偿积累的债务，从而使养老保险基金出现收不抵支的状态。”[1]彭浩然、申曙光等人认为：“养老保险隐性债是在现收现付制度下，通过向在职职工收费的方式来支付退休者的养老保险金，随着收费次数的增加，在职职工未来养老金权益也在增加，这部分养老金权益就是养老保险制度对他们的负债，由于不存在明确的借贷行为，故称之为隐性债务。”[2]王晓军认为：“隐性债务是养老保险制度向已退休和尚未退休人员做出的未来养老金承诺所对应的债务。”[3]世界银行社会保险专家认为，社会养老保险隐性债务定义由3个方面组成：“一是计划终止债务，保险计划终止执行时，过去积累的养老金债务；二是计划继续债务，假设计划一直继续下去，对职工和退休者承诺的给付现值；三是开放系统债务，把新加入的职工考虑在内。”[4]对于社会养老保险隐性债务概念的界定不同，就会出现隐性债务规模测算模型及测量方法的不同，导致测量结果存在差异。

社会养老保险隐性债务指的是在过去“现收现付”制度下对在职职工和退休人员养老保险金待遇的承诺，社会养老保险隐性债务是现收现付制度固有的，假设不进行制度转变，社会养老保险隐性债务会永远存在下去；社会养老保险制度转轨实际上中断了现收现付制度债务的延续，使隐性债务显性化。

（二）社会养老保险隐性债务规模的估算

对社会养老保险隐性债务规模的测算，是认识和掌握社会养老保险隐性债务具体情况的前提，也是我们提出隐性债务化解策略的基础。关于社会养老保险隐性债务的具体规模，由于测算模型和方法的不同，隐性债务测量的具体数字也存在较大的差异。北京航空航天大学赵越强、柏满迎认为：“预计2031年我国社会养老保险隐性债务规模达到19.80万亿元。”[5]江正发认为：“我国企业职工社会养老保险隐性债务规模为26.80万亿元。”[6]郑海涛、顾东芳等人认为“我国企业职工社会养老保险隐性债务累计为26.45万亿元。”[7]曹远征认为：“预计2033年社会养老保险基金缺口现值将达到68.20万亿元。”[8]郑秉文教授认为：“当前中国养老金隐性债务的规模肯定大于20万亿元。”[9]综上所述，虽然不同学者对我国社会养老保险隐性债务规模测量的具体数据不一样，但普遍认为社会养老保险隐性债务规模有逐年扩大趋势，已成为社会养老保险制度稳定发展必须要解决的问题。

（三）社会养老保险隐性债务产生的原因分析

社会养老保险隐性债务问题是一个世界性难题，它制约着社会养老保险制度的可持续发展。针对这一问题产生的原因，学者们进行了深入的分析和探讨。魏臻、梁君林认为：“机关事业与企业单位养老保险制度筹资模式转型引起的资金缺口。”[10]李兰英认为：“由于部分群体缺乏个人账户的资金积累，造成了社会统筹部分的基金无法充分满足当期退休职工养老金的发放需求，从而形成了层层复加的资金缺口。”[11]薛惠元、郭文尧认为：“隐性债务的增加与快速的人口老龄化危机密切相关，它使我国社会养老隐性债务负担也就越来越重。”[12]PONDS E等人认为：“社会养老保险改革是隐性债务产生的重要原因。”[13]对于社会养老保险隐性债务产生的原因，学者们从自己的研究角度作出了详细的阐释。我们认为，社会养老保险隐性债务产生的主要原因是社会养老保险制度转轨、人口老龄化和通货膨胀。

二、社会养老保险隐性债务主要构成及规模预估

（一）社会养老保险隐性债务主要构成

我国社会养老保险制度改革选择的是“渐进式”模式，城乡社会养老保险并轨、延迟退休年龄、机关事业单位养老保险改革等都是以渐进式改革方式进行的，社会养老保险筹资模式变革也是以渐进方式进行的。我国社会养老保险筹资模式由现收现付制向部分积累制转变过程中，采取的是“老人老办法、中人中办法、新人新办法”的区别对待原则。因此，在社会养老保险隐性债务估算模型的构建上，要分开进行，独立建模，在估算模型的构建过程中，应尽量把各种主要影响因素都考虑进来，例如工资增长率、折现率等，使估算的数据更接近真实规模。

“老人”隐性债务主要是对已经退休人员的未来社会养老金承诺。“中人”分“退休中人”和“在职中人”。“退休中人”是在社会养老保险筹资模式实行部分积累制前参加工作，在制度实施后退休的工作人员，他们在退休前已经有了一定的个人账户积累。按照社会养老保险基金的发放办法，在发放基本社会养老保险基金的基础上，参照退休者个人账户积累情况，同时发放过渡性社会养老保险金。因此，“退休中人”社会养老保险隐性债务将由基本社会养老保险金隐性债务和过渡性社会养老保险金隐性债务两部分组成。“退休中人”过渡性社会养老保险金是实行个人账户积累制以前的养老金，在实施部分积累制之前，没有实行个人账户，导致“退休中人”个人账户积累部分不足，社会养老保险制度为能体现这段劳动年限的贡献，在社会养老保险基金分配中，设立了过渡性社会养老保险基金，因此也就出现了过渡性社会养老保险基金隐性债务问题。“在职中人”社会养老保险隐性债务是指在部分积累制没有实施之前参加工作，现在还没退休的人员，在将来支付中将要形成的隐性债务。“在职中人”社会养老保险基金的发放一般也由两部分构成：一部分是基本社会养老保险基金；另一部分是过渡性社会养老保险基金。因此，社会养老保险隐性债务也由这两部分构成。综上所述，我国社会养老保险的隐性债务主要由3部分组成，分别是“老人”社会养老保险隐性债务、“退休中人”过渡社会养老保险隐性债务和“在职中人”社会养老保险隐性债务。

（二）社会养老保险隐性债务规模估算的前提和参数设定

要精确地估算出社会养老保险隐性债务的具体规模，在隐性债务模型的构建中就必须把各种影响因素考虑进来。但在模型构建过程中，又难以把所有的因素都考虑进来，只能选择典型的影响指标来构建模型。通过模型测量出来的隐性债务规模，往往与真实的隐性债务规模存在差距。因此，在对社会养老保险隐性债务规模估算前，要限定前提和参数。

关于隐性债务估算的前提。在本研究中，关于社会养老保险隐性债务规模估算的前提主要有4个方面：第一，假定人口系统是封闭的，不把人口的流动问题考虑在内；第二，假定在同一年退休的职工社会养老保险基金支付水平是相同的；第三，假定所有的职工都按法定的退休年龄退休，不考虑退休中存在的特殊情况；第四，假定社会养老金每年进行一次性支付。

参数设定：第一，关于退休年龄的设定。在我国，延长退休年龄已成为不可阻挡的趋势，但具体实施方案还没颁布。参考退休年龄延长的趋势，我们假定男性职工退休年龄为63岁，女性职工的退休年龄为58岁；假定男性的工作年限为38，女性的工作年限为33；参考上海市最新公布的人均寿命，假定职工的生存极限为88岁。第二，参考国家近几年公布的可支配收入增长率，假定为11%；参照国家基金征收办法，假定养老保险基金调整率为8%；参照银行固定存款利率，假定折现率为96.50%。第三，参照劳动社会保障部门公布的数据，假定月人均养老保险支出2 656元，每年人均支出31 872元；根据我国部分积累制度的实施时间，假定为1998年；根据国家统计数字，假定我国在职人员每年人均工资28 844元。第四，根据国家有关统计数字，我国社会养老保险金发放比例，假定为20%；平均缴费指数为9%；养老金计发系数为2%；参照劳动社会保障部门统计数字，假定替代率为85%。第五，假设测算时间点为2019年1月1日；假定职工开始工作年龄为20岁；参保人数，以国家统计年鉴为参考标准；分年龄阶段死亡率，参考2003—2009年中国人口生命表死亡率统计。

（三）社会养老保险隐性债务的规模综合估算

在对社会养老保险隐性债务规模的测量中，要想得到最真实的数据，在建立模型中就必须把各种因素考虑进来，但在实际操作中又很难实现。在对隐性债务的估算模型构建中，主要考虑几个重要因素的影响，其他因素往往被忽略掉。因此，社会养老保险隐性债务测量出来的数据可能会与真实数据存在一定差异。本研究在借鉴相关研究成果的基础上，通过构建社会养老保险隐性债务模型，把各项参数带入模型。经过数字集成计算系统计算，得出我国社会养老保险隐性债务的规模大约为31.20万亿元。

通过模型估算我国社会养老保险隐性债务的规模约为31.20万亿元，虽然数字与实际情况存在一定的差异，但也反映出社会养老保险基金隐性债务问题的严重性。这么巨大的社会养老保险隐性债务规模，如果找不出切实可行的化解方法和路径，势必会对我国社会养老保险制度的可持续发展造成严重影响。中国社会养老保险制度发展正处于转型和改革时期，社会养老保险隐性债务如不能得到有效控制，中国社会养老保险制度改革如城乡社会养老保险并轨改革、机关事业单位养老保险改革等，也将无法有效推进，公民的社会养老保险基本需要也不能得到有效满足，这将会给社会稳定带来严重隐患。因此，找到化解社会养老保险隐性债务的有效办法，促进社会养老保险基金安全运营，成为社会养老保险制度发展中亟待解决的课题。

三、社会养老保险隐性债务化解路径的理论反思

社会养老保险隐性债务问题，是中国社会养老保险制度转型和改革必须要解决的问题，当务之急是找到科学合理的社会养老保险隐性债务化解办法，实现社会养老保险制度的稳定发展。社会养老保险隐性债务化解应立足于“解决当前问题、建立长效机制”，需重点做好以下几个方面的工作。

（一）解除对社会养老保险基金投资的限制，建立多元化投资渠道，实现社会养老保险基金的增值

目前，我国社会养老保险基金主要投资于国有商业银行存款和国家债券，收益率远远低于工资和物价的上涨率，导致社会养老保险基金购买力下降。“中国社会养老保险基金由于不能进行有效投资，近几年社会养老保险基金缩水达上万亿元。”[14]在这样的背景下，社会养老保险基金不但不能满足未来养老的需要，也进一步加大了社会养老保险隐性债务的规模。因此，解除对社会养老保险基金投资的限制，建立多元化投资渠道，实现社会养老保险基金的增值，对解决隐性债务问题具有重要意义。一方面，在社会养老保险基金的投资中，我们要注重投资的广泛性。这样既可以获取较高的收益，也能避免把鸡蛋放在同一个篮子里带来的风险。社会养老保险基金不仅可以进行商业银行存款和购买国债，而且可以投资基金、股票、企业债券、金融债券等产品，甚至可以直接投资基础设施建设、地产等项目。另一方面，在社会养老保险基金的投资中，要处理好安全性和收益性的关系。我们提倡社会养老保险投资多元化，不是为了追求其收益性，而放弃其安全性。社会养老保险是未来退休者的生活保障，社会养老保险投资的前提一定要确保其安全性。要处理好安全性与收益性之间的关系，就必须对投资项目进行科学合理的组合，制定出科学的投资规范，包括确定投资项目的种类、各个投资项目的比例、各个投资项目最高额度的限定等。

（二）明确个人、企业和国家在社会养老保险隐性债务化解中的责任

社会养老保险隐性债务的化解，单靠一方面的力量是很难实现的，需要政府、企业和个人三方共同承担。社会养老保险隐性债务能否有效解决，关系到国家的稳定和政府的信誉；关系到企业的发展环境和发展潜力；关系到个人的老年生活保障和生存安全。因此，三方在社会养老保险隐性债务的化解中，都有不可推卸的责任。一方面，政府要加大财政转移力度，缩小隐性债务规模。中央政府应加大对社会养老保险建设的投入，通过财政转移，缩小社会养老保险隐性债务规模。地方政府要从大局出发，提升对社会养老保险风险化解重要性的认识，增强紧迫感和责任感，认真研究隐性债务问题，优化地方政府财政投入结构。另一方面，要进一步提高企业和个人的缴费比例。缴费比例提高以后，个人和企业不能为了自己的利益，逃避社会养老保险缴费责任，应该主动、真实地按国家社会养老保险规定上缴社会养老保险费，确保社会养老保险基金来源的稳定性。在缴费比例的调整上，要考虑个人和企业的承受能力，既不能过高也不能过低，缴费比例过高会打击劳动者和投资者的积极性，最终会影响到基金费用的稳定来源，过低又不能很好地解决隐性债务问题。因此，在缴费比例的提升上，一定要做好充分的调研，制定科学合理的筹资标准。

（三）尽快出台延长退休年龄制度，抵御人口老龄化风险对社会养老保险隐性债务产生的影响

中国是人口老龄化最快的国家，也是人口老龄化规模最大的国家。为了应对人口老龄化问题，社会养老保险筹资模式由现收现付制转变为部分积累制，这直接导致了社会养老保险隐性债务的显性化。同时，快速的人口老龄化背后，是社会养老保险基金支出规模的快速增加。我国社会养老保险基金支付能力的可持续性将面临严峻挑战。为了满足人口老龄化背景下社会养老保险基金支付需要，通常是挪用个人账户积累资金，这进一步加剧了隐性债务的规模。“2020年中国将进入超级老龄社会，中国将面临严峻的人口结构和老年赡养负担问题。”[15]面对严峻的人口老龄化问题，世界各国一般是通过延长退休年龄来抵御人口老龄化问题对社会养老保险基金的冲击。因此，对我国而言，在不提升养老保险基金缴费比例的情况下，要更好地解决社会养老保险隐性债务问题，应尽快出台延长退休年龄制度。

（四）完善社会养老保险基金监督机制，确保社会养老保险基金的完整性

社会养老保险监督机制不完善，会导致我国社会养老保险基金被挪用、贪污等情况，严重威胁着社会养老保险基金的完整性。因此，完善社会养老保险基金监督机制，对确保社会养老保险基金的安全性具有积极意义。首先，要完善社会养老保险基金监督机构的建设。国外发达国家的实践经验告诉我们，要实现对社会养老保险基金的有效监管，离不开完善的监督机构。目前，我国社会养老保险监管机构还不健全，对社会养老保险基金的监管主要采取内部监管的方式，监管缺乏制约，缺少公开。因此，应尽快在我国建立独立、完善的社会养老保险基金监管机构。其次，要加强内部监管。逐步建立科学有效的社会养老保险基金内部监管机制，强化监督者的责任意识。通过内部监督体制的完善，加大内部监督的力度和深度，重点抓好内部基金风险的防范和会计系统的安全。最后，要加大社会监督力度。社会养老保险基金管理和运营部门，要定时向社会大众公布社会养老保险基金的具体情况，使广大群众能够及时了解社会养老保险基金动态，进行有效的社会监督。

四、结论

社会养老保险隐性债务问题是我国社会保险发展、改革无法回避的难题，具有长期性、复杂性、艰巨性；同时，也是社会养老保险制度发展亟待解决的问题，它关系到社会保险制度的改革成败和可持续发展。社会养老保险隐性债务已经达到一个非常巨大的规模，已到了必须要面对和解决的时候。社会养老保险隐性债务的化解是多种力量共同作用的结果，应多管齐下，注重各种力量的配合。解决社会养老保险隐性债务的核心是开源节流。