从制度优势到治理效能——基于国家治理三维场域的中国共产党执行力解析

方 雷，孟 燕

(1.山东大学 人文社会科学青岛研究院，山东 青岛 266237；2.山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266237)

中国共产党十九届四中全会以根本制度、基本制度、重要制度为结构框架规定中国特色社会主义制度体系，并系统阐述我国国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势。随着全面深化改革的不断推进，如何把制度优势更好转化为治理效能成为新时代中国共产党治国理政的重要课题。这不仅需要以坚持党的领导为根本，进一步完善党领导人民治理国家的良性制度供给，更需要把党的领导落实到国家治理各领域、各方面和各环节，并依赖党强大的执行力实现制度绩效，提高国家治理能力。制度提供国家治理规则，制度执行则反映国家治理主体通过实施制度解决治理问题、回应治理危机、建构治理秩序的过程。在此意义上，制度执行力在经验维度上决定制度优势所产生的实际治理效能。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。因此，增强中国共产党执行力属于坚持和加强党的全面领导的重要范畴，对于推动实现国家治理体系和治理能力现代化具有战略意义。本文在解读中国共产党执行力概念内涵的基础上，以“政党-政府-社会”的国家治理三维场域为分析切入点，分别解析党执行力的生成与作用机理，为制度优势更好转化为治理效能提供思考。

一、制度优势转化治理效能的枢纽：党的执行力

一般意义上，执行是组织或个人通过可操作流程贯彻行动方案并试图实现特定目标的过程，而执行力则体现为执行主体将行动方案付诸实施的综合性能力，其决定行动方案的实际履行程度及其目标的实现程度。在中国国家治理范畴中，执行力具体表现为国家治理主体通过实施国家制度实现国家治理现代化的能力。

治理是多元主体共同参与解决公共问题或提供公共服务的过程。20世纪90年代以来，治理理论以其对政府与社会关系的重构来回应传统公共行政的挑战。形成于西方语境的治理概念强调政府不再作为唯一的权威，而是需要与社会协作完成公共政策过程。治理理论的舶来为中国服务型政府改革提供可行思路，但同时也遭遇西方生成路径与中国发展范式之间的差异。特别是地方治理的结构转型使治理关注点局限于政府与社会的场域协同关系，治理过程甚至被进一步阐释为政府场域中多元主体协商决策制定以及社会场域中多元主体参与决策执行。

随着中国发展进入改革攻坚期，深层次问题和矛盾浮现，需要通过全面深化改革提高改革的整体效应。这要求超越治理的地方化以及“没有政府的治理”逻辑，从系统性、整体性、协同性层面进行国家治理体系总体布局，并通过制度安排实现顶层设计。其中，国家治理体系“是在我国历史传承、文化传统、社会经济发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”[1]，目的在于发展和完善中国特色社会主义。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是实现中华民族伟大复兴的根本保证。这进一步规定了党在治国理政实践中的领导地位。此外，制度是一系列规范社会主体行为及其关系的正式与非正式规则，“在社会中具有更为基础性的作用”[2]。国家治理的制度供给体现为在党领导下治理国家的体制机制、法律法规安排，并形成了以根本制度、基本制度、重要制度为基本构成的中国特色社会主义制度体系。“一个国家的制度体系通常是在重大历史变动中形成、又经过长期的‘使用’(不断的调试和改革)而逐渐稳定，并通过宪法、法律、规章和管理等形式固定下来”[3]。在此意义上，国家治理则体现为在党的领导下治理主体将相对成熟定型的国家制度付诸实施并综合破解国家治理阻力的过程，这将从根本上解决政策治理的不稳定性难题。

将党作为领导性治理主体，中国国家治理体系超越传统地方治理中政府与社会协同执行决策的狭隘逻辑，内蕴以“政党-政府-社会”为主体的三维结构。一方面，在国家治理实践中，形成以党的领导为核心的党、政府与社会三重关系。作为中国特色社会主义各项事业的领导核心，党的领导始终贯穿于党与政府以及党与社会关系的全过程。“当党作为政治力量被归结到国家范畴时，其通过确立于政府内部的权力组织网络实现对国家政治的领导；而作为组织力量与社会范畴发生联系时，则通过建立于党的组织网络基础上的社会权力组织网络实现党对社会的领导”[4]。另一方面，国家治理效能取决于国家制度绩效。国家制度包括党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面。国家制度绩效形成于有效制度供给与有力制度执行的共同作用。在中国的国家治理体系中，作为领导性治理主体，党具有制度供给主体和制度执行主体的双重领导特性。其一，党作为领导国家制度供给的主体，有责任为国家治理提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系，确保国家治理的正确方向；其二，党作为领导国家制度执行的主体，依赖其组织网络以及党政结构体系协同实施国家制度，以此优化国家治理结构、稳定国家治理秩序、提高国家治理能力。就前者而言，有效制度供给的根本条件在于党始终保持作为马克思主义政党的先进性和纯洁性，而这依赖于“坚持和完善党的领导制度体系”。该过程体现为构成政党本体的党组织和全体党员不断自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，其实施绩效则体现为实现党的领导这一中国特色社会主义制度的最大优势；就后者而言，制度执行的根本保障在于将抽象的国家制度具象为可操作的国家治理政策，即在坚持和加强党全面领导的前提下，党的执政精英根据国家经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面的制度要求，制定具体的国家治理政策，由各级政府和党的基层组织负责执行。

基于此，党的执行力体现为党在“政党-政府-社会”的国家治理三维场域中把国家制度优势转化为实际治理效能的综合能力。一是在政党治理场域，建立于党的建设逻辑之上，党的组织与全体党员在坚持和完善党的领导制度体系时表现出的综合能力。其治理效能体现为加强党的全面领导，打造国家治理体系、稳定国家治理秩序；二是在政府治理场域，建立于党政分工逻辑之上，进入政府的党员代表在党的组织领导下依法执行国家治理政策时表现出的综合能力。其治理效能体现为巩固党的长期执政，推进全面深化改革，提高国家治理能力；三是在社会治理场域，建立于党建引领基层治理逻辑之上，党的基层组织在落实国家治理政策“最后一公里”时表现出的综合能力。其治理效能则体现为在党的领导下构建新型基层治理体系，夯实国家治理基础。

二、政党治理场域中党的执行力：党领导建构国家治理体系

在政党治理场域中，党的组织和全体党员根据党的领导制度体系中各项制度要求规范其行为，通过落实制度治党正本清源、拨正船头，使其始终走在时代前列；同时通过尊重并实现人民主体地位，巩固党领导与执政的群众基础，以此引领国家治理方向，保持国家治理秩序稳定。

改革开放四十余年来，中国在政治、经济、社会等各个发展领域取得巨大成就，但同时也存在因改革的调适性特征导致诸多治理问题累积，对如何优化国家治理结构形成更高要求。在政治改革方面，党和国家面临如何更有效回应民主与法治的现实发展需求，以提高政治体制能力并化解政治风险的新挑战。这要求进一步深化党和国家机构改革，“在决策层面，优化中央决策议事协调机构及其决策辅助功能，健全党中央决策中枢对重大工作的领导体制机制。在执行层面，通过统筹党政机构设置，理顺党政职责关系，解决在政治管理职能领域的叠床架屋问题”[5]。在经济改革方面，党需要在保证经济建设正确方向的同时提升广大人民群众的获得感，即党应当系统思考如何进一步实现激发经济增长动力、创设经济可持续发展环境以及共享经济发展成果之间动态关系的平衡；在社会改革领域，如何更加合理消解政治权力运行与公共权利维护之间的张力以实现社会稳定，以及如何以人民为中心更加有效为人民谋幸福，成为党必须解决的社会建设问题。基于此，需要增强党的领导权威，使其作为总揽全局、协调各方的领导核心从顶层设计层面对国家治理进行战略性与系统性规划，建构新型国家治理秩序，提高改革的整体效应。在此，“如何促使中国共产党更好地实现其国家领导权，已经成为一个关乎国家治理现代化状态的核心问题”[6]。

建立健全并有力执行党的领导制度体系是更好实现党对国家治理的领导权并推进国家治理现代化的根本保证。党的领导制度体系内含对现代国家治理秩序的追求，其改变传统党治国家的权力结构，建立政治发展的责任秩序；破除市场经济竞争的隐形壁垒，建立经济发展的公平秩序；维护社会转型的分殊空间，建立社会参与的开放秩序。因此，要消解国家治理秩序面临的挑战，就需要将党的领导制度体系落于实处，充分发挥党领导制度优势，巩固其领导权威。

首先，党的领导制度强调以先进思想武装全党并不断推进理论创新，这决定了党能够突破过渡性国家治理结构的条框束缚，始终凭借其先进理论影响力和先进行为导向力引领中国人民实现党对现代国家治理的顶层设计。在实践中，先进思想和理论的核心落脚于党的初心和使命，而不忘初心、牢记使命的制度安排与执行则实现党的先进性与人民对其认同性的统一。一方面，党必须始终代表并维护全体人民的共同利益，尊重人民主体地位，“人民的一体性，决定领导核心的唯一性；人民的认同性，决定核心的领导性”[7]。以人民为中心是党获取人民对党领导的价值认同的根本前提；另一方面，党的领导与执政必须能够聚焦全心全意为人民服务的使命实现过程，并以此作为党获取人民满意的经验准则。

其次，党的领导制度建立党的全面领导框架，以民主集中制为原则的党的组织形态嵌入国家政府体系，在政治决策层面突破传统科层制限制，在政府履责层面形成高效的行动方式。落实党的全面领导制度，使党的全面领导通过“作为权力轴心机制的‘党委(党组)领导’、作为全面控制机制的‘归口管理’、作为精英管理机制的‘党管干部’”[8]等融合至国家政府体系，以党的先进国家治理理念与系统国家治理规划影响国家政府体系的整体行动，实现党对治理价值的追求与政府治理技术的选择上的统一。而坚持和加强党的全面领导，则需要进一步完善并执行维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，使全党做到“两个维护”。“两个维护”“体现在坚决贯彻党中央决策部署的行动上，体现在履职尽责、做好本职工作的时效上，体现在党员、干部的日常言行上”[9]。特别是向党中央请示报告规避了党的地方组织与党员基于地方利益甚至个体偏好对党中央决策进行选择性执行、象征性执行乃至抵抗式执行等自由裁量行为，在实践中实现了党中央的决策制定与决策落实的统一。

再次，党的领导制度塑造党为人民执政的行为方式，其因始终尊重人民主体地位而具有垂范性，在实践中不仅保证“政治所实现的价值与社会所追求的价值的内在一致性”，同时也实现了“政治实践的价值与社会对这种实践的认同之间的内在一致性”[10]。为人民执政是厚植党执政的群众基础并进一步加强党的领导的关键。这一方面要求党执行全面从严治党制度，依法依规管党治党，净化党内政治生态，使党的行为始终体现为民服务；另一方面则要求党践行服务宗旨，始终围绕“全心全意为人民服务”，担负国家治理责任，提高党的执政能力和领导水平。具体而言，执行党内法规制度，“形成以全党共同遵守党内法规制度为基础，以依据党内法规制度办事为重点，以严格执行党的纪律为关键”[11]，实现党的能力建设与增强为民造福政治担当的统一。以党内法规制度的强制性、规范性、透明性与时效性解决党的建设中存在的思想滞后、责任虚置、监督不力、方式固化等诸多问题；通过党内监督问责检视党内法规制度是否落实到位，以强制性处分与惩戒进一步规范党的行为，消解党面临的政治变质、经济贪婪、道德堕落与生活腐化等短板效应，增强其政党能力并使其真正作为一元核心凝聚多元主体共识。有效执行党内法规制度的最终效能将体现于通过加强党的建设获取全体人民群众对党的自愿认同与自觉服从。该效能的生成机制包含两个方面，其一是全面从严治党提高党在人民群众的正面形象。特别是在有效执行党内法规制度的过程中，党的干部能够形成坚定的政治信念与廉洁的政治作风，并且能够培养其通过人民群众积极协商对话解决与群众利益密切相关问题的工作意识，以此扭转人民群众对党的干部“官僚化”的传统认知。“有规必依，执规必严，违规必究”，也是增强人民群众信任资本的重要来源；其二是严格执行党内法规制度也是尊重并实现人民主体地位的过程。作为代表中国最广大人民群众根本利益以及全心全意为人民服务的政党，党内法规制度所蕴含的价值理念与人民主体地位具有内在一致性。其内蕴的逻辑为党的领导与人民当家作主的有机统一：人民主体地位意味着以人民为本，人民通过党的领导凝聚为整体力量并通过以党为领导核心的中国特色社会主义民主制度安排实现当家作主。

在政党治理场域中，建立健全并有力执行党的领导制度体系实现了党的先进性与人民对其认同性的统一、党的决策部署系统性与决策实施高效性的统一以及党的能力建设与增强为民造福政治担当的统一，以此为基础建构现代国家治理体系。在该体系中，党处于总揽全局、协调各方的领导核心地位，对国家治理过程中出现政治、经济与社会发展等一系列问题做总体布局；通过党的全面领导建立责任政治，推动党和国家机构协调行动。“责任政治一方面是社会公众对政府或执政者的一种期待，另一方面是政府或执政者对社会公众的一种承诺”[12]。在实践中，党和国家机构合力履责过程也是为民服务的承诺实现过程，这在团结群众并获取群众对党领导与执政的心理承认的同时，也进一步增加群众对党的信任资本，为激发群众参与国家治理、释放国家治理潜能奠定基础。

三、政府治理场域中党的执行力：党领导提升国家治理能力

在党的领导下，国家治理效能取决于国家治理制度的供给与实施绩效。现代化国家治理是针对改革的系统性、整体性与协同性进行的顶层设计，其需要在经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等方面进行一系列国家治理制度安排，以规范国家治理主体的行为；而党作为领导性国家治理主体，在接受国家治理制度的规则约束之外，更需要根据相应领域的制度安排制定合理的国家治理政策，使抽象的国家治理制度落地并产生制度绩效。鉴于中国国家治理中存在的党政结构，党根据民主集中制建立党的组织体系，其层级结构与政府的科层化组织体系相对应，并通过设立党组、归口管理、党管干部、意识形态渗透等机制实现党对政府的领导，政府成为执行党的国家治理政策的主要机构。

在一般意义上，政府政策执行力通常与政府行政能力相联系。在单一制国家结构中，政府执行力的表现形式与主要载体为地方政府公共政策执行力，其通常受制于纵向政府间关系及其与社会的关系。一方面，地方政府公共政策执行力受纵向政府间以行政发包制为特征的关系影响。虽然行政发包制在一定程度降低上级政府的行政负担，但由于权力关系不对等以及科层信息不对称，下级政府在完成发包任务的过程中能够创设相当的自由裁量空间，通过取舍政策内容选择性执行或置换政策公共性目标象征性执行来实现本级政府利益最大化。当行政发包制与地方政府政策执行的政治激励与财政激励机制相结合时，地方政府的牟利性行动逻辑更加显著。另一方面，地方政府公共政策执行力受制于地方政府与社会关系。虽然在社会分殊发展背景下，地方政府已经探索有限性与服务性改革，通过协商治理机制吸纳社会公众参与政策过程，激活多元治理主体的合作治理效能。然而，鉴于强大的体制韧性，处于转型时期的地方政府仍体现出诸多全能型政府特征，特别是政策指令性执行惯性也削弱社会公众等治理主体的治理能动性，加大政策执行中公众对抗行为产生的可能性，政策目标无法实现，政策优势更无法转变为治理效能。

而在中国现代国家治理体系中，当把党的执政精英作为政府执行国家治理政策的关键主体时，党的执政精英对国家治理政策的执行则决定国家治理制度的实际绩效，这改变了将政府政策执行力局限于政府行政能力的狭隘国家治理理念。

在政府治理场域中，党的执政精英通过有力执行党的国家治理政策，实现推动民主法治、激发市场活力、建立文化自信、保持社会稳定、建设生态文明、深化国防和军队改革成果、巩固国家安全等国家治理目标，全面提高国家治理能力。

具体而言，将政府治理场域作为党执行国家治理决策的结构性空间，其执行力体现为党的执政精英实现国家治理决策目标的综合能力。要理解政府治理场域中党的执行力，首先应当明确党作为领导党与执政党的区别。其中，作为领导党，党在国家治理体系中处于领导核心地位，而“共产党有没有资格领导，这决定于我们党自己……决定于我们党的思想和作用”[13]。这要求党必须通过党的建设以始终保持其作为先锋队的先进性与纯洁性，其最终体现为在政党治理场域中，党对党的领导制度体系的有力执行。党在近代国家建构与现代国家建设过程中累积的领导合法性为党在中国的一元执政地位奠定基础，而“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的宪法规定性则为党在中国的长期执政提供合宪性依据。作为执政党，党的执政通过党员代表合法进入政府并实施公共管理而实现。党的执政过程体现为党的执政精英依据合法程序参与国家政治生活，即其“在合法地进入和掌控国家权力机构的前提下，以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的主张、处理全国的政治经济和社会事务、谋求和实现全国人民的利益”[14]。在此，党的执政主体是作为党员代表的政党精英，其具有党员和政府公职人员双重身份。鉴于中国共产党的全面领导地位以及民主集中制的组织原则，执政精英应首先作为党员，接受党组织的领导并服从党的组织，以党的领导制度体系中的各项制度要求规范其行为，保持其自身的先进性与纯洁性；其次作为政府公职人员完成政府工作职能，依法贯彻执行国家治理政策。在此意义上，政府成为依据党的意志并执行党的路线、方针、政策的机构。

首先，以党的执政精英作为政府政策执行的主体，政党治理场域中党的领导制度将发挥同步治理效应，党的领导制度执行力将作用于党在执行国家治理政策时的学习能力、规划能力和服从能力，以此增强国家治理政策的治理效能实现。其中，学习能力内蕴于党员认同并落实国家治理制度的过程中，即各级党委根据各方面国家治理制度安排并结合本地区治理现状制定地区性治理政策；而规划能力则得益于党的全面领导制度的实施。一方面，需要在考虑地方发展全局的前提下形成治理政策，并对相关政策的区域间合作协同持开放态度；另一方面，则需要主动激活其他治理主体的政策参与动力，在增强政策接受度的同时降低政策执行成本；此外，服从能力则与党的民主集中制组织原则相对应，以此规避政策执行过程中的自由裁量行为，避免政策执行畸变。作为党的根本组织原则和领导制度，民主集中制确立党的层级组织之间以及党的组织与党员之间的关系规范性，在维护党中央权威的同时保证党的地方组织、基层党组织以及全体党员强大的服从力。特别是全体党员在有力执行民主集中制的过程中，能够进一步规范其行为并增强其服从力，这从根源上降低了作为政府公职人员的党员代表在上下级政府之间的政策执行阻力。

其次，在国家治理的党政统筹结构中，党的“组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向等深层‘基因’植入政府体系，从而实现对后者的深度改造，使其成为承载执政党初心使命的中国特色科层制”[15]。在实践中，上级政府以及中央政府的财政激励与政治激励通常是刺激地方政府政策执行的重要因素。其中，财政激励表现为财政分权下政府财政自主以及地方获取财政转移支付对其政策执行行为的刺激。财政分权下的地方财政自主造成地方政府对执行短期内产生强大经济效益的政策持积极态度，而财政转移支付制度则在一定程度上造成地方政府执行偏好建立于获取中央政府认同并以此取得财政资源回馈的现象，地方政府从“代理型政权经营者”异化为“谋利型政权经营者”[16]。此外，政治激励建立于以经济绩效考核为主要内容的政治晋升激励基础之上。经济发展再次成为地方政府执行偏好的形成依据，更造成某一区域内上下层级地方政府基于经济绩效共享形成政绩共同体，进一步扩大自由裁量空间，选择性理解并实施中央政府决策中有利于地区经济快速发展的部分，并以巩固地区政府共同体利益为目的拒绝区域间政府合作与协同治理，甚至对抗外部监督。在国家治理的党政统筹结构中，政府对国家治理政策的执行将依据党的意志，这能够在一定程度上改变政府的政策激励偏好，使其基于服务型政府定位执行国家治理政策，通过增强其在政策执行过程中的责任性与公共性使政策效能落实于为人民服务，提高治理的服务能力。

再次，以党对人民主体地位的尊重为基本要求，拓展政府执行国家治理政策过程中的群众参与渠道，在执行过程中及时回应群众诉求，使国家治理政策的治理效能真正惠及群众。在实践中，政府应创新政策执行方式，积极包容群众参与以提高政策认同度，降低政策执行阻力；同时转变传统行政主导思维，增强政策执行回应性，增强政策执行效度。一方面，通过贯彻党的群众路线，转变以权威控制或强制命令为特征的传统管理思维，发挥其作为“元治理”主体的作用，提供治理参与规则、建立治理参与平台并承担治理失灵责任等创造群众参与的可行条件。另一方面，通过落实党的服务群众机制，转变官僚主义思维，以尊重公共利益为前提包容多元主体协作。而作为最直接受治理政策影响主体，群众也应积极寻求危机治理参与途径，通过主动表达诉求并在制度化范围内与地方政府对话协商以维护利益；同时自上而下监督政府治理行为，使其审慎选择治理工具，履行治理职责，实现治理目标，提升治理效能。

在政府治理场域中，以党政统筹结构中党的领导为切入点，将党的执政精英作为国家治理政策的执行主体，使党的领导制度体系在该场域中同时发挥治理效能，以此降低政策执行阻力，化解政绩共同体困境，同时始终围绕为人民服务执行政策，使国家治理政策的效能切实体现群众利益，最终提高国家治理能力。

四、社会治理场域中党的执行力：党领导夯实国家治理基础

在社会治理场域中，党的基层组织通过贯彻执行党的领导制度体系，实现党引领基层治理发展；而通过宣传并执行党的国家治理政策，切实满足人民日益增长的美好生活需要，以此建构党的基层组织领导的新型基层治理体系，夯实国家治理基础。

改革开放以来，市场经济转型促使个人社会独立性地位生成，而单位制的瓦解进一步破除个人对单位组织的资源依附形态以及相对稳定的资源分配结构。“随着生产资料所有制的相对多元化，随着外部资本的进入，中国社会原有相对均衡的利益格局被打破，整个社会面临着前所未有的利益调节压力”[17]，导致基层治理困境。首先，在计划经济体制中，“国家和单位组织占有和控制了个人在社会、政治、经济和文化生活中所必需的资源，以及实现利益的机会”[18]，而市场经济体制转型则使得利益分配机制形成于竞争性环境，其加速社会阶层分化。与此同时，差异化的物质财富获取能力使得不同社会阶层间产生相对剥夺感，其对于政治地位与社会地位等各方面的期望与现实存在相对差距；而经济市场化所造成的价值观念差异则进一步加剧不同社会阶层之间的利益冲突。其次，流动的社会结构与相对独立社会空间的生成使得具有独立主体身份意识的“社会人”要求自主表达利益诉求。然而，一方面，社会组织的缺位往往造成公众利益诉求表达呈现原子化特征，增加利益实现成本；另一方面，在市场转型初期，垄断政治、经济和文化资本的总体性精英曾形成较为稳定的结盟关系且对社会生活产生重要影响[19]，使得政治参与能力相对匮乏的普通群众被排斥在政治过程之外，其虽有政治参与之权利却鲜有政治参与之渠道，导致基层治理陷入内卷化。

要破解基层治理困境，需要一个强有力的领导性治理主体，整合基层治理资源，创新基层群众利益表达路径，建立合理有效的基层利益调节机制。在实践中，作为党的组织体系的构成要素，党的基层组织理应承担领导基层治理的职责：一方面，通过发挥其身为政党组织的利益表达功能，增强基层群众组织表达合力，畅通群众与国家权力之间的沟通机制；另一方面，通过实现党的基层组织在基层社会的覆盖，深入群众、深入基层，密切联系群众，在有效解决群众面临问题维护群众利益的同时加强群众对党的工作监督。要实现党在基层治理的领导职责，则需要党的基层组织切实执行党的领导制度体系，发挥制度优势以增强其领导权威；同时有力执行党的国家治理政策，打通基层“最后一公里”。“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松”[20]。因此，将国家治理政策于基层落实，由群众评估治理效能，能够使治理成果真正惠及于民，从根本上巩固国家治理基础。

首先，党的基层组织有力执行党的领导制度体系中相关具体制度，将其治理效能同步于基层。在实践中，党的基层组织不仅要通过砥砺初心使命、坚决做到“两个维护”、依规依纪治党增强其领导权威，更需要将党的领导制度执行内蕴于基层党建创新过程中，进一步解决其弱化、虚化、边缘化问题，激活其在基层治理中的政治领导功能。一方面，通过在城市社区、农村、国企、两新组织、学校等基层不同领域建立并完善党的组织，规范其工作机制，实现党的领导组织体系全覆盖。改革开放前，依托单位进行党的基层组织建设是实现党的领导的重要方式，党员管理亦依赖于单位的组织管理。改革开放后，单位制的解体造成职业空间与社会空间的分离，而市场经济的发展则进一步加剧空间内部的多元化发展特征。因此，需要加强党的基层组织建设，全面覆盖职业空间和社会空间，同时创新党员管理方式，对流动党员、“口袋”党员与“隐形”党员进行有效管理。另一方面，通过创新基层党建形态建构党领导的基层社会治理新格局。其一，通过区域化党建整合基层治理资源，即整合区域内不同领域的党组织资源，发挥社区(村)、驻区单位、社会组织等基层党组织的协同治理优势，其利用党建联席会议、党员“双报到”“双联系”等工作机制予以推进；其二，通过网格化党建明确基层治理主体责任，即通过划分网格责任区，建立责任清单，将基层党组织和党员的责任细化到网格内，使其主动承担领导基层治理的职责；其三，通过枢纽型党建提高基层治理的组织化水平，即以基层党组织为枢纽，统筹基层社会中的经济组织与社会组织等并为其发展提供资源支持，以此增强基层党组织的向心力与凝聚力，增强其领导基层治理的能力，引领建立基层治理新秩序。

其次，党的基层组织有力执行党的国家治理政策，以人民满意作为评估政策治理效能的准则。作为党组织体系的末梢神经，党的基层组织直接对接基层群众，需要主动及时获取群众利益表达的同时，也必须快速有效回应其利益诉求，化解潜在的执政风险。此外，党的基层组织执行党的路线、方针、政策的结果将直接作用于基层群众，并成为影响基层群众对党信任和认同的主要因素。因此，转变基层党组织的“内向型组织”属性，强化其对群众的服务职能[21]尤为关键。这要求党的基层组织以服务群众为价值准绳创新党的政策执行方式。其一，基层党组织根据基层治理现状合理调整其具体行为，更有效实现政策目标，即基层党组织需要根据所在区域内基层治理的客观环境、可利用资源、治理主体能力等多方面要素采取措施使党中央与上级党组织的治理政策执行更具操作化。如在新型冠状病毒肺炎疫情防控过程中，在面对公共卫生条件差异，物质资源、信息资源特别是医疗资源分配的非均衡性与非对称性，以及居民因政策认知能力差异导致对疫情现状及其发展趋势、防控措施及其依据等各方面存在不同程度的理解，城市社区与农村基层党组织在执行疫情防控政策时往往因地制宜调整其行为，以实现政策治理效能的最大化。其二，基层党组织建立党群服务中心，创新党联系群众、服务群众的制度化平台。规范化党群服务中心作为党向群众提供服务的平台，是基层党组织及时获取群众服务诉求并有效解决其诉求的主要实体性阵地。近年来，基层党组织也利用“互联网+”信息技术建设党群服务的虚拟化平台，其发挥融媒体党建机制优势，建立服务群众信息统计、反馈、传播、应用的实时性连续统一体，使其服务供给更加精准化。其三，基层党组织开放党群协商渠道，以党建引领基层自治。在城市社区与农村等基层自治区域，基层党组织创新党群协商议事工作机制，开发居民议事厅、议事会、协商恳谈会等多种协商议事形式，解决基层治理问题，缓解基层社会干群矛盾，稳定基层治理秩序。有效的党群协商有助于转变基层群众对基层党组织的行政化认知；同时，党群协商创设基层群众理性表达诉求的合理空间，而基层党组织对群众诉求的有效回应则进一步激发其政治参与效能感，并提高其对基层党组织的服务满意程度。

在社会治理场域中，党的基层组织有力执行党的领导制度体系，并通过创新基层党建形态进一步增强其领导权威；而通过以服务群众为价值要求创新基层党组织的政策执行方式，则能够更有效地实现政策目标，增强人民对其满意度，以此夯实国家治理基础，稳固现代化国家治理体系。

五、结语

实现现代化国家治理是一项系统工作，“国家治理体系和治理能力要想走向现代化，一个重要前提就是统筹和协调处理好涉及国家治理的各种重大关系”[22]，因此，需要坚持和加强党的全面领导，通过党的执行力提高党的领导权威，发挥总揽全局、协调各方的领导作用。把党作为领导性国家治理主体，中国国家治理形成以党的领导为核心的“政党-政府-社会”三维关系。其中，党的领导体现为领导国家制度供给与领导国家制度执行两个方面。制度执行是把国家制度优势转化为治理效能的关键环节，而党的制度执行力则是决定实际治理效能的主要因素。在实践中，政党治理场域中党的执行力决定党的领导制度优势的治理效能转化程度，而在政府治理场域与社会治理场域中，党的执行力则决定国家治理制度的治理效能转化程度。作为现代化国家治理的三维场域，政党治理场域、政府治理场域与社会治理场域之间应当形成协同效应，通过有效链接并统筹党对党的领导制度体系和国家治理制度的执行，使制度优势更好转化为治理效能。