国家治理的主体向度

李德顺

(中国政法大学 哲学系，北京 100088)

国家治理是一项事业。包括经济、政治、社会、文化和生态等“五位一体”的我国国家治理，是一项全面、系统、长期的社会改造过程。这项伟大的历史工程，既有极强的实践操作性，又有深刻的理论基础和价值取向。从学科的角度审视，它不是某个单一学科所能担负的课题。因为从横向看，它实际涉及几乎全部社会科学领域，甚至也需要某些自然科学的知识和技术；从纵向看，国家治理不能简化成只是某种特定层面的政策或技术行为，而是需要从最顶层的理念和设计，直到最末端的行政和技术操作，都用一以贯之的清醒的意志和逻辑来实践。

一、关键是主体定位

我们探讨“21世纪马克思主义哲学与国家治理现代化”这个话题，我想重点就不是要代替各门具体学科和各行各业的专家，去提出和回答人家所擅长的各个层面上理论和实践的问题，而是要关注最顶层的理念和设计，来提出和回答从哲学，特别是马克思主义哲学应该关注的问题。

中央已经正式提出，要构建起中国特色社会主义国家治理现代化的理论和实践体系，并且已经和正在采取一系列重大措施，力促这一目标走上正轨，加以实现。这是一个正在实施中的总体战略，它所追求的宏伟目标，已经在付诸实践的积极探索和创造过程之中。在这个过程中，我们从哲学上必须关注的，无疑应该是目标的清晰度和践行的有效性问题，即怎样在实践中不断提升理论自觉性，既保持准确的大局观和方向感，又保持与时俱进的推动力和调节能力，以保证整个国家治理和社会进步的有序实现、健康前行。

这显然也是一个极其复杂、难度很大的时代性课题。因为“中国特色社会主义国家治理现代化”中每一个关键词，如“中国特色”“社会主义”“国家治理”“现代化”等，虽然都具有哲学的高度，但在理论上，它们都还没有完全定型的“标准答案”，都是正需要通过实践才能切实造就并逐步显现出来的历史成果。例如，“国家治理”是相对于“全球治理”的概念。在不同国家和全球各个国家之间，“国家治理”既有共同的性质、目标和路径，又有各国自己特殊的社会经济文化国情基础和条件，因此也必然有不同的治理形势和治理方式、治理效果。因此，我们不妨以国家治理问题为中心，着重就“中国特色”和“社会主义”的国家治理如何实现现代化，以及实现什么样的现代化，来进行系统性总体性的思考。

这个问题仍然很大很庞杂，本文从价值哲学角度，就什么是国家治理体系的核心的和基本的问题，谈几点意见。本文认为，从哲学高度看，任何国家治理体系的核心和基本问题，都是其主体定位，“究竟是谁来治理？”这个主体定位，既区别于治理的对象，也决定治理的目标和目的，即为什么治理？如何治理？以及要治理成什么样子？

已往的剥削阶级国家，都是极少数人“治理”绝大多数人，本质上只能是非民主的专制化治理。而我们今天追求的中国特色社会主义国家治理，首先认同，作为一个政治国家的中华人民共和国，其性质是一个以人民为主体的社会主义国家。“国家的一切权力属于人民”。它的治理体系，是人民来治理国家，即绝大多数人自我组织、自我治理，而不是某些少数人的专利。这是社会主义国家的根本原则，更是中国特色社会主义国家治理的根本标志。

马克思说：“在君主制中，整体，即人民，从属于……政治制度。在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定。”(1)马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，2002:39.“人民的自我规定”，就已讲明了这个主体定位。所谓“主体”，一般是指相关权力与责任、权利与义务的统一担当者。社会主义之所以必然要坚持“人民主体”，并不是出于某种迷信，寄托于人民群众，特别是它的普通成员个人一定有多么英明伟大。而是因为社会历史的一切重要行动的后果和责任，最终都是由人民来承担的。所以，承担责任者必须享有权力，负有义务者必须保障其权利。在人民当家作主的国家内，应该是“没有无义务的权利也没有无权利的义务”(2)马克思恩格斯选集:第2卷[M].北京：人民出版社，1995:137.，才是名副其实的主体。

一定要首先把握住这一点，我们的国家治理，才既不是只为治理而治理，不分社会主义还是资本主义。更不是照猫画虎，把别国包括西方国家现成的治理方式简单搬用过来就可以完成的。

二、“人民民主专政”的时代意义

“坚持人民主体地位”，是在“人民当家作主”的社会主义制度下，国家治理的一个基本前提和政治目标。从空想社会主义到《共产党宣言》里已经分析的多种社会主义模式，到以后的苏联模式等，在经历了各种不同模式探索之后，我们才开辟了中国特色社会主义道路。在这条道路上的国家治理，它主要的核心的实质和标志性的问题，我觉得重点应该研究人民民主，“人民民主”，这是从马克思主义理论和党的纲领到我们国家的宪法中，早已经确立了的一个核心概念。

谈到“国家”，人们往往联想到“专政”，如资本主义国家是资产阶级专政，社会主义国家是无产阶级专政等。但却很少注意到“专政”的不同性质和历史地位。总之，“政治国家”就意味着一种“专政”，但怎样治理好国家，却不是纠缠于抽象的“专政”能够解决的。打个不恰当的比喻：这就像踢足球，有“欧式足球”“拉美足球”等等。足球踢得好不好，问题不在于“足球”俩字，而在于前面的定位“欧式”“拉美”，代表着怎样的方式和风格。我们要研究中国的足球怎么踢得好，就不应去纠结“足球”俩字，而要重点琢磨透“中国式”应该是什么样子。而在社会主义国家性质这个问题上，过去我们在理论上有一个误区和困惑，就是在阐明我国的国体是“人民民主专政”时，仍然回过头去纠结于“人民民主专政本质上是无产阶级专政”这一点，用“专政”的共性遮蔽了“无产阶级”和“人民民主”的个性，即主体特殊性。既忘记了马克思说的“这个专政不过是达到消灭一切阶级和进入无阶级社会的过渡”(3)马克思恩格斯选集:第4卷[M].北京：人民出版社，1995:547.，更不理解“人民民主”的时代特征和历史意义。

“人民”是谁？它是一个整体的概念，不是一个分解的概念。毛泽东明确讲过，中国全体“人民”当中，是包含着多个阶级阶层的，主要是四个阶级(工人阶级、农民阶级、小资产阶级和民族资产阶级)构成的一个整体。可见，“人民民主专政”实际上已经超越了单一阶级专政，并把其他阶级都当作对象的理念，实质是现代条件下适合中国国情的新型国家形态，是无产阶级专政的发展了的现代实践方式。经过文化大革命的教训，我们不应该固守实践证明是错误的、已经过时的那种旧“专政”观念，而需要充分确立和阐释“人民民主”的政治理念。

例如，按照人民民主的主体性原则，很多国家治理方面的现实问题，核心的和主要的问题，就是人民主体怎样充分到位，人民怎样担当起国家社会的实际权利和责任的问题。在这方面，我们首先遇到的思想障碍，是来自西方的一种将权利与权力分离对立起来的传统观念，而探寻走出治理困境的一个出路，则是社会主义民主与法治的高度统一。

来自西方的一种传统观念，是将“权利”与“权力”经过绑定主体，简单化地分离对立起来。这种观念的特点，是把“权力”窄化成“公权力”，并进一步完全混同于国家政府的政治权力和行政权力，仿佛老百姓就只有依靠政府来保障的“权利”，手里没有任何“权力”。在人民和政府之间，就只存在互相防备和博弈的对立关系，由此形成的社会紧张，成为一个普遍的冲突根源。但这只是某种性质的国家与其人民之间的紧张状态，并非真正的人民国家应有的正常状态。试想如果真正是在一个人民自己的国家内，人民授权(力)给国家政府来维护人民的权利，那么人民权利与公权力之间，还应该是彼此简单地分离和对立的吗？所以说，这里有很多理论和现实的问题，需要重新梳理和解答。

在这次新冠疫情肆虐的过程中，我有一个重要的体会，就是对“公权力”的理解，获得了新的启示：国家社会的公权力，并不仅仅是政府手里的行政权力和政治权力，更多的还是也应该是在各行各业广大人民群众手里的经济权力、业务技术权力、文化权力等现实的权力。一个突出的例证是，2019年新冠肺炎疫情初期发生的管理应对错位和忙乱，主要暴露出医疗卫生系统应有的业务技术权力不到位，因此医生未能立即按专业方式处置，反而要等待行政权力系统的指令，险些贻误战机。随后，也正是政府听从了钟南山等专家的建议，才有了大规模有效应对的举措。这就告诉我们，像各行各业的专业技术权力，也是我们这个社会真正有效的公权力。将这样的权力充分落实到每一个责任岗位上，才是体现人民主体的重要方式。

三、社会主义民主与法治不可分

马克思说：“归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”(4)马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社,1995：677-678.这一深刻判断对于有漫长小农经济历史的中国传统社会来说，正切中要害。社会上的一切，都要由单一的行政权力自上而下地支配，结果必然是权责分离、民主不彰、人治纵横、发展停滞。鉴于这样的历史经验，结合实际来理解现实国家社会之中权力和权利关系的结构体系，我们就更需要摆脱狭隘的成见，站在国家人民一体的立场上，辨析实践中的实然和应然，认清切实可行的治理方向。

我认为，这个方向就是人民的权利和责任统一、社会主义民主与法治统一的方向。中国特色社会主义的国家治理现代化，应该是以人民民主为国体，以社会主义法治为政体，即“民主其内，法治其外”的政治结构。它不仅是适合中国国情并切实体现社会主义特色，也是适合当代世界潮流的一个基础理念和基本目标。

中国的历史实践已经证明，民主若不以法治为其必要的形式，就不能真正实现全体人民“当家作主”。没有法治的相应保障，民主终将成为一句空话，其结果不是演变成无序化的动荡，就是倒退回专制；而法治若不以民主为其实质和目的，就不能全面地保障人们享有自由公正的权利，反而会沦落为专制统治的暴力工具，法治也终将蜕变回人治。所以，我们今天特别需要强调民主与法治之间的内在统一，而不是从实质上将它们分离开来。

已往导致法治与民主相分离的原因多种多样。从法治的角度看，其中较有影响的，主要是两种简单化地看待法的态度：形式主义和工具主义。

形式主义法治观认为，法治只能保证“形式正义”或“程序正义”，不能体现“实质正义”。法律若除去了它所负载的具体经济、政治、文化内容，所剩下的就只是一些空洞的、没有内容的形式，或空洞的、不体现任何实质的程序。这种印象，就像黑格尔说的“剥葱头”体验：“用分析方法来研究对象就好像剥葱一样，将葱皮一层又一层地剥掉，但原葱已经不在了。”(5)〔德〕黑格尔.小逻辑[M].贺 麟，译.北京：商务印书馆，1980：413.这种方法完全看不到的是，对于葱头来说，“葱皮”也就是“葱肉”。就法律来说，它的形式本身确有其特定的、普遍性的内容，它的程序本身就是在遵循某种普遍性的实质。换句话说，法律的形式是有内容的形式，法治的程序是有实质的程序。

那么，什么是法律所特有的普遍性内容和实质？其实就是公民的权利与责任本身。规定并落实公民相应的权利与责任，是各种法律形式特有的普遍内容，在每一环节上体现当事人权利与责任的统一，本身就是司法程序的意义。这些内容和实质作为法律所特有的规则规范，不会随着案件的经济、政治或其他实务性质而改变，不会因案件的结束而消失。法治，在实质意义上就是落实全体公民的权利与责任的规范之治。“法律不能体现实质正义”的说法，无形中将公民的普遍权利与责任，当作了非实质性的、空洞无物的东西。以此观点看待法治，当然不能深入理解法治与民主的内在关联。

工具主义法治观认为，法律只是治国理政的手段，它要完全服务于政治的目的。被脱离了民主而谈论的法治，多半被当成仅仅是用来管束人们的工具。在专制制度下，法被统治者当作是管束人民的工具。与之相反，主张个人本位的现代自由主义，则把法治着重解释成用来管束政府(公权力)的工具。其前提，是同时也把民主当作工具。可见，无论专制主义还是自由主义，在把民主和法治都仅仅当作工具这一点上彼此相通。而以手段掩盖目的的工具主义思维，显然无法超越社会分化和对立的现实，所以它总是离不开“被统治者与统治者”“多数人与少数人”“大众与精英”之间的对立和选择。这其实正是过去“以阶级斗争为纲”和国际上意识形态“冷战”时期所奉行的思维定式。

那么，在以现代化和全球化为特征的新时代，我们如何超越这种分裂思维，就需要重新回归法治与民主的内在统一。我国将“以法治国”(rule of law)正式改正为“依法治国”(rule by law)的理念，意味着已经达到了这样一种觉悟：“法”不再仅仅是空洞的“形式”和无主体的“工具”，而是以人民的利益和意志为内容的“根据”。“根据”的含义，不仅包含着目的，也包含着基础和标准的意思。按照“法是一切行为的正当根据”来理解法治，其用意就不仅在于回答“由谁来治理，怎样治理”国家的问题，更在于保持“无论谁来治理，怎样治理，都必须以宪法和法律为根据”的初始原则。这里体现的是以民主为实质和灵魂的逻辑：承认人民主体的地位。把依法治国看作是全体人民自主管理国家的有效组织形式和行为方式，把法治看作是现代化的中国所需要的政治文明。这样的法治作为全体人民期待的，一种理性、有序、公平、安全的基本生活方式，同时也具有了目的性地位。因此，法治是保持手段与目的统一、国家社会主体统一的必要原则。相反，如果离开了民主强调法治，则很容易重新把法治完全工具化，那将无法从根本上防止社会的分裂和对抗。