国家治理现代化研究的几个理论难点问题

马俊峰,王 霞

(1.山西大学 马克思主义哲学研究所，山西 太原 030006；2.中国人民大学 哲学院，北京 100872)

中国共产党十八届三中全会首次提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，十九大报告又做了重申和强调，十九届三中全会对此进行了专门研究，发布“关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定”的公告，并提出了总体规划和时间表。由此可以看出，国家治理现代化将是我国当前和今后很长一个时期的头等大事，需要理论界长期予以特别关注并认真研究的重要任务。既要研究，就需要有明确的问题意识，这里提出几个研究中的理论难点问题，以供研究者们共同探讨。

一、关于国家治理体系和治理能力现代化的整体理解问题

中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化以后，理论界积极响应，但从对基本概念的理解上看，研究者们的观点依旧存在着不小的分歧，主要表现在：

第一，对于国家治理的性质规定。一种理解，国家治理现代化的核心是政治体制改革问题，国家治理现代化实质是政治现代化的另一种表述。俞可平是将西方治理理论引进中国理论界的代表性人物，主要从现代政治学视野理解和讨论国家治理问题。按他的解释，我们过去讲四个现代化，多限于器具层面，是从社会分工领域的角度着眼，可以承认在这些领域内讨论还比较落后，并没有达到现代化水平，而对于政治制度和体制，既已属于社会主义性质，就不好说现代化的问题。现在用国家治理现代化是一种变通的修辞，也保持了意识形态的一贯性，是对理论界长期存在的对于政治体制改革滞后批评的回应。按这种理解，国家治理现代化的领域主要限于公共事务，侧重的是公共管理的理念、体制和技术的现代转型。(1)俞可平.国家治理现代化的若干问题[N].福建日报，2014-06-08(1).另一种则是比较泛化的理解，国家治理即是“治国理政”，不限于政治领域，而是涵盖国家社会的各个领域，经济、政治、文化、社会、生态五位一体，都属于治理的范围。但依此理解，必然涉及两个问题，一是治理的分类，不同领域不同类型的治理，其性质、特点和规律都有差别，不能一概而论；二是国家治理的边界问题，是进一步强化全能型国家和举国体制？还是国家主要管理公共事务，为社会自治留有一定空间，使经济问题、资源配置问题主要靠依靠市场机制解决？

第二，对我国国家治理现状的性质定位。一种理解，推进国家治理体系和治理能力现代化，即意味着我们尚未现代化，在治理理念、机制、措施、技术等方面与现代化的水平和要求都还有一定差距，需要通过深化改革，逐步转变一些不符合社会主义市场经济基础和国际性开放交往时代的观念、决策机制、管理体制等，降低治理成本，提升治理效益，用几十年的时间，达到国家治理的现代化要求，真正将完善中国特色社会主义制度落到实处，充分体现社会主义制度的历史优越性。另一种理解，则是有意淡化治理的现代化维度，避免国家治理水平是否已经实现现代化的争论，而在治国理政的通名下打通古今，突出国家治理的民族性地域性特点，特别是突出中国特色治国理政的优势和中国智慧的优点。用权威表述就是十八大以来我国“国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”。对国家治理现状的不同理论定位，直接影响着深化改革的目标指向、是否需要转变观念等重大问题。

二、关于国家制度体系与国家治理体系、治理效能或能力的关系问题

一种理解，制度体系侧重静态的结构性分析，治理体系则是制度的运行过程，是通过各级组织实现制度要求的动态过程，治理能力就是效能，是治理体系输出性或结果性的体现。这种理解突出的是国家制度体系和治理体系的一致性或统一性，制度优势必然体现为治理优势。我们现在将制度分根本制度、基本制度、重要制度等，这些都被确定为中国特色社会主义，是确定了的不变方面，与四项基本原则一样，属于思想解放的边界，是改革的底线，但现实中还有许多不如人意的地方，这些则是属于治理体系和治理能力方面的问题，自然也会牵涉诸多非根本的具体制度，需要通过改进治理体系和提高治理能力来完善制度体系。另一种理解，制度作为权力合法性的依据和执法行为的规范体系，渗透并直接规定着治理过程和治理能力，三者是一个动态有机整体，不宜做简单机械的切分。十九届四中全会报告强调对现存的诸多问题，如官员腐败问题、懒政怠政问题、越位擅权问题、监督不力问题等，要加强系统治理、源头治理，这恐怕就需要追溯制度的源头。制度分实质性原则层面和具体实现形式层面，如何通过解决国家治理过程中的具体问题，寻找和创造出更合理更科学的具体实现方式，正是深化改革的核心要求，也是国家治理现代化研究的重要任务。

三、关于人民主体、人民民主与党领导人民当家作主的关系问题

人民是国家主体，国家是人民的国家，所谓权为民所授，权为民所赋，都是讲国家权力合法性的法理来源，这些都属于现代民主的基本常识，也是现代民主制与传统君主制的本质性区别。西方发达国家多采取一人一票的选举制形式，一些理论家将这种选举制形式与民主制等同，作为是否是民主国家的标准。这种把民主的某一种实现形式当作是民主制度自身，在理论上显然是错误的。民主的实质是人民当家作主，但其实现方式则受国情和传统制约，特别是受治理规模的制约。自秦汉以来中国实行的主要政治形式就是郡县制，亦即中央集权制，由此保障了国家统一民族融合，其间虽也有过分裂时期，但人心思定分久必合，保持了古老中华文明延续至今，这本身就是人类历史上的一个奇迹。我们是社会主义国家，又是世界第一人口大国，是最大的发展中国家，发展是第一要务，这种传统、国情和任务决定了我们不能采取一人一票的选举执政党或领导人的形式民主，我们的基本方针是中国共产党领导、人民当家作主、依法治国三者统一。新中国七十年来的发展成就证明了我们选择的这种基本制度是适合国情的，是利于发展的，是有明显优势的，这一点丝毫不容怀疑。但从另一方面看，人民民主与党领导人民当家作主的关系上，无论是理论上还是实践中，也存在一些国家治理研究无法回避的问题。

第一，如何理解中国共产党和人民的关系，一种观点是内在同一。中国共产党是中国工人阶级先锋队，是中华民族的先锋队，是代表全中国人民群众根本利益的，自然是人民的一部分，人民是国家主体就内在包含了党也是国家主体，“党主”(党的领导)就是中国特色“民主”的具体实现方式。另一种观点则认为，上述意见在一定意义上符合历史实际，中国共产党的历史就是启发人民首先是工农大众的主体意识，领导人民翻身做主人的历史，但不能够因此抹杀了共产党与人民的区别，党的宗旨“为人民服务”就难以理解，党的领导、人民当家作主就成了一回事，党领导人民当家作主就会变成党代替人民当家作主，变成了党“为民作主”。这些都是违反唯物史观的基本原则的。

第二，在我国，人民当家作主以各级人大代表会议选举出政府机构，各级政府向人大负责并接受其监督，这种制度形式就是人民通过自己选出的代表间接实现授权的方式。我国宪法规定，全国人民代表大会是国家最高权力机构。党的领导不凌驾在最高权力机构之上，加强党的一元化领导，提高执政能力，不能简单地理解为党要把一切都管起来，或者一切决策都由党委决定，政府机构只是执行机构。而是切实领导人民组织人民选好自己的代表，选好各级政府，并监督好各级政府机构的工作。中国共产党是人民根本利益的代表，这是政治性的代表。人大代表则是选民选举出来的，代表们再选出政府机构领导人，这则是法理意义的代表。这两种代表的意义混而论之就会产生理论上的混乱和实践上的错位。我国的政府机构和领导是人民代表民主选举出来的，选举民主是我国民主制度的本质属性，尽管其中需要改进完善的地方还不少，还需要进一步做实做好。一些人没弄清这一点，试图避开选举民主而大谈协商民主的优越性，这显然是有问题的。

第三，对于人民主体和党的领导，我们除了从整体的层面和意义上去理解和把握之外，还需要从分殊或具体的层面去探讨。人民有不同的阶层，居住在不同的地域，分属不同的民族，结成一定的组织(公司、企业、各种协会等)，在市场经济和依法治国条件下，公民个人是主体，公民形成的组织也是主体，是法律承认并规定了一定权利和责任的主体。这种多元主体的存在是与不同的利益诉求、民意联系在一起的，表现在人民代表的选举过程中，也表现在选出的各级政府的权限之间。代表全体人民整体利益的中央政府与要考虑本地选民利益的地方政府之间，省政府与县政府之间，政府管理企业的机构与企业之间，都会出现整体利益与局部利益的矛盾，各级干部也都必然会面临向上级负责和向下级负责的矛盾。党的领导，一方面体现在党中央站在人民整体利益、根本利益的高度，集中全民意志制定的方针路线，另一方面也要有作为中央的派出机构去具体执行这些方针路线，监督和保障政府机构不能为了地方局部利益而危及整体利益,同时也不能擅权越位而侵犯公民及组织的利益。很显然，党的各级机构的上下级关系与政府机构的上下级关系不同，前者基于任命制而要求向上级负责，后者基于选举制要充分考虑地方利益和本地实际。这其间自然会出现一定的张力，而这又是科学处理好整体利益和局部利益、全国性一般性的方针路线和不同地区具体政策的矛盾所必需的，是党的领导、人民当家作主和依法治国三者保持平衡和有机统一的核心精义所在。国家治理现代化在很大程度是就是要形成多主体之间相互信任、相互激发、相互促进的关系，以形成最大的社会合力，保证持久的社会和谐，从而维护整个国家的持续发展和长治久安。

四、关于马克思主义指导与多学科协同研究的关系

推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持和完善中国特色社会主义制度是一项长期任务，也是一项系统工程，需要多个学科从不同层次不同角度进行研究。但如何以马克思主义为指导，处理好哲学层面研究与其他社会科学学科层面的研究的关系？如何在相互借鉴相互辩难中促进研究的深化和具体化？也是一个重要的具有前提性意义的问题。

国家治理现代化研究一定要坚持马克思主义国家理论和民主观，从现代治理、现代民主法治的高度审视我们现行治理方略、政策、机制存在的问题，提出相应的解决方案。国内政治学、公共管理学、社会学、法学领域的研究者，就一些比较具体、比较形而下的问题展开研究，比如从党治和法治角度、治官和治民维度理解集权和分权的制度逻辑；从组织学角度剖析现行的行政发包制中的博弈过程及其利弊；再比如如何利用现代技术和大数据提高治理能力等。现在我们面临一个紧迫问题，依据马克思主义国家理论，社会主义国家作为无产阶级和劳动人民的国家，其政治性质与以往国家大不相同，是过渡性的作为国家而存在，并朝着消亡的方向逐步演进。那么我们的国家治理现代化是朝着不断强化统一管制能力，利用各种新技术不断加强国家权力，使之更加完备、更加全能、更有力量的方向演进？还是逐步向着减少管制、简化职能、强化人民自治的方向演进？由于当今国际局势，对外功能要求国家力量不能削弱，那么在对内方面是否也必须设置那么多机构，委派那么多官员，管理那么多事务，花费那么多财力？制度具有自重效应，行政成本越来越大，必然导致治理的效益下降，这绝不是简单的官僚主义所能解释的。

现下国际竞争激烈，发展越来越依赖于创新驱动，而政府管制范围越大，管的越多越具体，社会活力和创新力就越弱。我们需要对这些国家治理能力演进的方向性问题，国家治理现代化的根本目标问题，进行深入认真的讨论，以获得自觉而清醒的认识。