互联互通问题的本质与对策——历史维度与制度维度解析互联网反垄断的深层次问题

钟祥铭，方兴东

（1.浙江传媒学院互联网与社会研究院，浙江 杭州 310018；2.浙江大学传媒与国际文化学院，浙江 杭州 310030）

一、互联互通专项整治行动为什么属于“自选动作”？

可以毫不夸张地说，一部人类文明史，就是一部互联的历史。无论是技术、信息还是人抑或是社会与文明，互联都是内在的本性。进入数字时代，技术、信息与人类之间的互联程度，达到了前所未有的程度。但是，资本逻辑驱动下的超级平台之间“围墙花园”越垒越高，已经逐渐成为危及整个互联网基础和全球发展的重要威胁。

2021 年7 月23 日，工业和信息化部召开互联网行业专项整治行动动员部署电视电话会议，正式启动为期半年的专项整治行动。旨在引导形成开放互通、安全有序的市场环境，推动行业规范健康高质量发展。2021 年7 月30 日，工业和信息化部信息通信管理局在北京召开互联网行业专项整治行动宣贯部署会，面向主要互联网平台企业进行政策解读和宣贯部署。9 月9 日下午，工信部有关业务部门召开了“屏蔽网址链接问题行政指导会”。9 月13 日上午，在国新办新闻发布会上，工信部新闻发言人、信息通信管理局局长赵志国表示，工信部今年7 月启动了为期半年的互联网行业专项整治行动，屏蔽网址链接是这次重点整治的问题之一。无正当理由限制网址链接的识别、解析、正常访问，影响了用户体验，也损害了用户权益，扰乱了市场秩序。并确定了正式的期限，9 月17 日被称为互联互通的正式“拆墙日”。

如果说2020 年下半年开启的互联网领域强化反垄断浪潮中，“蚂蚁金服”事件、“二选一”、大数据杀熟、滴滴安全审查等事件，一定程度上都属于层层推进的“规定动作”，那么，这一轮围绕互联互通的专项整治行动，则属于“自选动作”，其效果大大超出预期。与其他滥用垄断的行为相比，互联网平台之间的互联互通问题，属于潜移默化的技术性问题，隐蔽性强，效应不显著，而且目前基本不在相关法律法规关注的范围之内。然而，事实上，互联互通问题的危害更加深远，不但影响每一个互联网用户每天的日常使用，更在逐渐地扭曲着整个互联网的竞争环境和格局，并不知不觉地影响了整个社会的商业、生活和文化等层面，扭转整个互联网的开放性与可用性。所以，互联互通问题属于平台治理的深水区[1]。因此，可以说，这一次整治行动，是这一轮全球互联网反垄断浪潮中迄今最值得关注的进展。中国互联互通问题如何提前破解，意义深远，值得学术界特别的关注。面对这一全新的前沿，学术界如何提供系统性的知识体系，也是一场考验。

要理解透彻其中含义，必须基于历史，基于学理与全球视野，了解互联网互联互通的特殊性，尤其是与电报和电话网络的根本差别。互联网领域的“围墙花园”脱胎于电信领域，但是又与电信行业的互联互通问题有着重大的差别[2]。比起相对清晰的电信行业的互联互通，互联网领域的互联互通则是一篇超级大文章，这次专项整治只是拉开了序幕。对于未来的趋势，不能轻易乐观，因为其蕴含的问题和挑战，远远超过反垄断，超过数据安全，超过信息保护，触及互联网的本质与内在逻辑。总之，要理解这个问题，我们至少需要跨越一个多世纪的时光隧道，需要跨越多个行业的界限和壁垒！

二、互联网发展新威胁：互联网平台之间的“鸿沟”

随着国家专项整治行动的大力开展与全面实施，互联网平台之间的“互联互通”问题在媒体话语中逐渐形成气候，并广泛流行。作为影响互联互通效果的“封禁”“互联网生态”等概念被同时强调。中南财经政法大学数字经济研究院盘和林将互联互通看作是避免生态封闭，促进互联网平台开放的重要举措。在互联互通的具体实施上，他认为需要重点关注三个方面，即互联互通的受益对象、互联互通后的数据和信息安全，以及相关法律责任、维护平台创新的积极性[3]。方正梁认为，既要重视互联网超级平台作为数字基础设施的重要性，同时，更要认清互联网企业的责任和义务[4]。尽管各地方报纸和网络新闻关于此次“封禁”与“互联互通”问题的报道铺天盖地，然而，对于互联网平台之间深层次的“鸿沟”问题，并非简单的“封禁”，也非“开放”所能解决。

国内法学界和竞争政策研究学者针对互联网平台之间的“封禁”行为投注了大量精力，具体表现为对平台封禁行为的适法性分析和反垄断规制路径探讨。同时，作为跨越“鸿沟”的互联互通，能否成为平台竞争治理的有效工具被重点关注和讨论。从市场结构到滥用市场支配地位的行为，芝加哥学派的行为主义成为当前反垄断法规制的核心取向。陈兵等人认为“封禁”概念具有多义性，并针对平台的封禁行为进行了《反垄断法》解读，建议将非价格指标纳入消费者利益减损的衡量维度[5]。殷继国发现，在互联网平台封禁行为的认定上存在两种截然相反的观点，即主张封禁行为合法性和主张封禁行为违法性。他认为，两方争议的本质是“经营自主权、公平竞争权和用户选择权冲突背后的价值取舍问题”。进一步，他提出，理解封禁行为的前提和基础是对平台在互联网市场中的准确定位，以及互联互通在互联网市场和法律规制中所发挥的重要作用[6]。鉴于传统滥用市场支配地位分析范式的不足，宁立志等人聚焦于“必需设施原则”，对“必需设施原则”在美国和欧盟等地区判例进行考察，并对其在平台封禁事件中适用性的具体分析。他们认为，由于“必需设施原则”本身具有不确定性，因此，在将此原则用于分析平台封禁行为的违法性分析时，更要保持审慎[7]。在反垄断规制路径和具体实践方面，陈兵认为平台的互联互通需要“多措并举”，“推动和激励平台之间互联互通，实现数据互操作，提高数据要素配置效率，是平台经济竞争治理的基本路向。”[8]张江莉等人对反垄断法视角下的API 政策进行了详细的解读。通过对平台封禁现象的具体案例分析，他们认为对平台封禁行为的反垄断规制需要分辨“封禁”行为的具体类别，结合具体制度和规定，进行综合判断[9]。

近年来，随着超级互联网平台的崛起，欧美反垄断风向发生了整体性转向。其中，欧盟《数字市场法》及其创新的“守门人”制度，被普遍认为是对封禁行为规制最为合理的制度参考[10][11]。德国的“数字竞争法”则通过引入“中介势力”概念，关注互联网平台的跨市场影响力，防范平台企业跨界进行市场优势传导的能力[12]。事实上，对于此次互联网平台互联互通问题关注点之一的“外链屏蔽”现象在超级平台集聚的美国并不存在，Facebook、Twitter 以及WhatsApp 之间都可以毫无压力的进行相互分享。美国互联网平台互联互通问题更多的是集中在平台拒绝开放API 接口。例如被广泛关注的美国联邦贸易委员会（FTC）诉Facebook 案。该案揭示出一个关于互联互通问题的主要争论点，即对“平台兼容义务”的判断，与多元的法律基础，平台自身关于开放的承诺，诚实信用的基本原则，以及互联网产业互联互通的底层价值与平台在特定行业的基础地位和强大影响力等因素相关[13]。此外，拒绝数据抓取，如Linkedin 禁止HiQ 事件，以及关于数据的互操作、数据的流通与共享等问题仍然持续影响着全球互联网领域的互联互通。

三、互联网的超级互联：互联网是如何互联起来的？

互联网的互联互通来之不易。今天互联网的“超级互联”，来自于一系列的历史偶然性。虽然我们今天几乎每一个人都可以理所当然地享受互联网带来的便利，但是，追根溯源就会发现，其实，互联网的互联互通之路并非理所当然。

互联网诞生于20 世纪60 年代，那时电报和电话的全球性网络已形成。也就是说，从联网的物理介质角度看，今天的互联网没有任何创新，仍然是由电线电缆连接而成的网络。但是，电报和电话的通信网络虽然形成了全球互通的网络，却只是实现人们专用的通信功能，而且价格不菲，创新和发展缓慢。而今天的互联网已经实现了超过50亿人口的实时动态的联网，成为全方位连接人、信息、设备等相互之间乃至整个社会各个层面的超级互联基础设施。从互联互通的信息传播能力和互动能力来看，互联网显然是远远超过电信网络的“超级互联”平台。那么，超级互联的互联网究竟有何特殊之处？

首先，互联网的互联互通是建立在电信网络的基础之上。因为之前通信行业很好地解决了“互联互通”的基础层面问题。通过国家监管和国际机构，形成了体系性的法律法规和行业技术标准。今天互联网的互联互通就是建立在通信行业规范而完善的互联互通基础之上。

电报和电话网络在美国和欧洲最初兴起的时候，都是由发明家背后的商业企业来推动的，是纯粹的市场竞争机制的产物。因为商业企业天然的基于产权封闭的内在机制，所以，一开始，每一家都是“封闭”的网络。但是，为了商业利益最大化，网络之间互联成为必由之路。随着通信网络的主流化、大众化，通信网络的社会利益和公共利益开始凸显，政府开始进行规制。但是，从商业企业源头开始的私有特性，决定了技术、标准、业务、网络和运行与治理等方面，且有着各种有形、无形的“边界”，从“基因”层面局限了通信网络互联互通的广度和深度。今天的互联网不一样。互联网从20 世纪60 年代作为政府支持的科研项目开始，在前期的25 年内，基本上由一群科学家和工程师主导着整个项目的发生与发展。所以，开放、共享、互联的科学精神成为“基因”里的深层次逻辑。包括底层的技术、协议、架构、治理和文化价值观，都与通信网络有着天然的差别。科学逻辑是奠定今天互联网如此高程度互联的基础所在[14]。虽然从20 世纪90 年代初期开始，商业逻辑开始主导互联网的发展。但是，今天科学逻辑依然是互联网重要的历史遗产，在很多方面依然主导着互联网的特性。

今天的互联网缘起于20 世纪60 年代美国政府支持的阿帕网（ARPAnet），当时作为军事角度出发的一个科研项目，初期的目标主要是将昂贵的计算机资源相互连接起来。这是技术的奠基阶段，主要是数字网络技术，尤其是包交换技术，奠定数据网络的底层技术基础。当时，一方面包交换技术没有显示出商业价值，AT&T 等电信运营商没有显示出兴趣。另一方面，当时的联网目的非常单纯，主要是科学家和工程师主导了技术和架构[15]。互联互通从无到有的过程中，无须考虑商业模式和网络安全等因素，因此可以构架出今天相当理想化的互联互通技术架构和去中心化的网络机制。这都让互联网从诞生之初的“基因”层面就与传统电报和电话网络有了根本的区分。最大限度地开放互联，成为互联网的本质特性。

20 世纪70 年代，最重大的进展是TCP/IP 协议，这是当今世界形成统一网络，能够互联互通格局的“通用语言”。所谓互联网，就是网络之网络。将不同性质、不同规模、不同用途的各种网络连接在一起，必须依赖一个开放、简单、易用的协议。如果用唯一的一个特点来概括今天的互联网，非TCP/IP 协议莫属。当时，随着网络技术的成熟，各种专有协议如雨后春笋。TCP/IP 协议一开始并没有显露出“一统天下”的特征，但是，最终，在各种协议粉墨登场的20 世纪80 年代，通过以美国高校和科研院所为基础，逐渐形成全球高校体系的科学共同体，推进了全球化和域名体系（唯一标识符）的构建，以及网络治理机制的初步建构。

在20 世纪90 年代初期商业化大潮猛然爆发之前，互联网并没有真正进入商业和政府的视野之中。回顾历史，可以发现，互联网“有幸”在整整四分之一个世纪中，超脱于商业和政府的关注之外，得以独立、从容地发展。在这个25 年时间里，通过一群富有科学精神的科学家和工程师，基于包交换技术和TCP/IP 协议等基础技术，通过全球最具互联互通精神的各国高校体系，构建了互联网具有独特互联互通特征的人类科技奇迹。而随着商业化、大化浪潮崛起，基于电信之上（OTT）的互联网已经难以被商业和政府力量所轻易塑造。

进入21 世纪00 年代，Web 2.0 浪潮开启，互联网强大的开放体系，孕育了用户创造内容（UGC）的良好生态，用户开始成为网络应用的中心。技术的互联互通，到内容的互联互通，再到用户的互联互通，一切顺理成章。到了21 世纪10 年代，随着移动互联网浪潮爆发，各类超级平台开始崛起，撼动互联网开放特性的“神力”才开始出现。能否回归互联网初心，继续保持全球互联网独特的互联互通，如今我们已经站在道路抉择的十字路口，来到了从开放到封闭的历史性拐点。

因此，在刚刚开启的21 世纪20 年代，不管是中国，还是美国与欧洲，只有及时跟进制度创新，有效规制作为数字时代信息权力“守门人”的超级平台，互联互通才有拨云见日的新希望。作为公共利益和社会利益“守门人”的政府，及时回归舞台中央，在平台治理中积极有为，措施得当，成为关键。

四、谁有打破互联的超级神功：互联的内在逻辑与脆弱

比起电报电话网络，比起电力和交通网络等等，互联网似乎与生俱来就具备超级互联的“神功”。的确，这有赖于先天的因素与后天的因素。深入历史才能发现，有着其内在的必然性，但是更有着历史的偶然性。归根结底，互联网本质上是一种历史偶然现象。

30 年来，人们对于互联网的乐观情绪一直主导着发展进程和治理过程。50 亿人理所当然地享受着互联网无与伦比的互联互通，人们也心安理得地享受着这项技术的巨大福利。而且，我们很少会意识到，有一天我们会不会失去它。互联网之父、TCP/IP 共同发明人温顿·瑟夫认为，“从技术角度说，引导互联网发展的最初共享版本是互联网上的任何设备都应该可以和任何愿意接收的设备交换信息。普遍性的自由连接是一个默认的假设前提……”。著名网络治理学者弥尔顿·穆勒认为，互联网这种完美演绎的交互性，保持一个无缝连接、无边界和透明的网络空间的使命感，这几乎是互联网技术社群的一个信仰性原则，这个原则已经深深地嵌入了他们的DNA。而这种“物理定律”的提法，也回响在国际互联网协会（ISOC）对互联网本质特征的描述之中。同样，在数学公理或者自然法的话语萦绕中，他们称之为“互联网恒定量”（Internet invariants）之一。BarryM.Leiner 更是认为，互联网体现了一个关键的技术理念，即开放式架构网络。任何单个网络技术的选择都不是由特定的网络体系结构决定的，而是可以由提供商自由选择，并通过元级别的“互联架构”（Intemetworking Architecture）与其他网络进行交互。如此自信和乐观的描述，既显示了互联网内在的强大性，也显示了人们对于互联网现状和未来的一厢情愿。有着“默认前提”“信仰性原则”“物理定律”“互联网恒定量”甚至“元级别互联架构”等诸多溢美之词的互联互通问题，似乎互联网真的是有着可以抵御各种力量的“金刚不破之身”。

然后，最近5 年，这种乐观情绪开始迅速消失，失去互联互通的担忧开始弥漫。随着超级平台的崛起，以及地缘政治的强势介入，互联网互联互通的脆弱性开始毕现无疑，互联网先驱和政策制定者们开始意识到：互联网的互联互通来之不易，但是要失去它可能非常容易。互联网“超级互联”的形成，一方面有着特殊的历史背景，也有着深层次的技术特性，更有着内在的经济规律。如果缺乏内在的驱动力，那也是互联网也是“不可能的任务”。

互联互通是互联网成为互联网的基础，也是互联网价值的核心：网络效应。开放性的互联互通本质上就是互联网去中心化机制的基础（去控制化）。更重要的是，网络价值的实现机制，也就是“梅特卡夫定律”（Metcalfe’s law）。

梅特卡夫定律是一个关于网络的价值和网络技术的发展的定律，由乔治·吉尔德于1993 年提出，但以计算机网络先驱、3Com 公司的创始人罗伯特·梅特卡夫的姓氏命名，以表彰他在以太网上的贡献。该定律指出，一个网络的用户数目越多，那么整个网络和该网络内的每台计算机的价值也就越大[16]。梅特卡夫定律指明了互联网“凝聚力”所在，即任何网络只有联入基于TCP/IP 的互联网，才能体现和分享整个网络的价值，并且又进一步强化网络的价值。而不具备垄断力量实施“围墙花园”，相当于“自绝于人民”，相当于一种商业自杀行为。因此，50 多年来，尽管不存在着一个全球性，也不存在着一个全国性的推动互联互通的中央机构，但是，互联网依然在不断地扩张，联网的机器和用户依然在快速的演进。就是这种内在机制在发挥根本性的作用。互联网的这种“神力”可谓所向披靡。这种“神力”本质上也就是互联网的公共性和社会性。

那么，攻破这种“神力”显然需要具备两个基本前提：首先，构建“围墙花园”的网络规模要足够大，大到脱离整个互联网也依然足以形成自我正循环的价值实现机制。从而可以在一定程度上与互联网实施“脱钩”，构建以自己为中心的私有的中心化机制，强化对用户和应用的控制权，以谋求自身利益最大化。其次，所得与所失的利益权衡出现拐点。单独封闭的价值开始大于开放互联的价值，才能形成可持续的“脱钩”动力。抑或是为了打击竞争对手，在考量竞争对手损失远远大于自己所失的时候，一些互联网巨头处于竞争需要也依然愿意与整个互联网保持一定的“脱钩”。显然，一般的互联网企业不具备构建“围墙花园”的能力，或者也将因为“围墙花园”而被市场机制淘汰。而只有强大的垄断力量才有打破互联互通的动力和资历。

商业利益是“围墙花园”的根本驱动力。打破互联网互联互通的“神力”需要更加强大的“超级神功”。而今天的微信和iOS 等互联网超级平台，坐拥10 亿级强粘性的垄断巨头已经具备逐渐脱离整个互联网的能力。互联网的开放性，是成就它们伟业的根本原因。但是，为了强化商业控制能力，巨头们开始背离“互联网初心”，尝试另辟蹊径，趋向于构建自己的信息孤岛。所以，“围墙花园”本质上就是互联网的再私有化。我们遏制这种趋势的恶化，本质上就是挽回互联网的公共性，维护互联网的社会利益和公共利益。

因此，“互联互通”问题本质是商业竞争导致的后果，尤其是垄断的产物。因此，解决互联互通问题，本质上依然是互联网反垄断的问题。

五、互联互通问题的全球挑战：全球机制的缺失

互联网行业的“互联互通”问题不仅是中国的新问题，更是全球网络治理的遗留问题。主要表现在：（1）“互联互通”问题缺乏全球性治理机制；（2）“互联互通”问题也缺乏全国性治理机制；（3）“互联互通”问题甚至缺乏系统性的行业性治理机制；（4）“互联互通”问题缺乏明晰的技术标准、业务标准和制度规范。

全球性治理机制的缺失，既有历史原因，也受政治因素影响。20 世纪90 年代初期之前，虽然互联网项目得到美国政府的长期支持，但是，并没有呈现出特别的国家和军事战略价值，因此并没有真正进入美国政府战略视野。而这一阶段，互联网应用主要局限于高校、科研院所和军事机构之内，互联网治理的涉及面也相对单一，主要的互联互通问题主要是协议（TCP/IP）、唯一标识符（域名与地址）等技术治理问题。以“无为而治”为特色的科学共同体在这方面表现得非常出色，甚至直到20 世纪90 年代后期，在很大程度上，Jon Postel独自扮演着“守护神”的角色。直到1998 年ICANN成立，互联网治理才进入真正的机构化阶段，但是，也主要局限在域名、地址等底层核心资源维护与分配等层面。当前，这些机制依然运行得非常良好。

进入21 世纪，互联网内容与服务开始成为互联网的主战场，互联网企业和世界各国政府开始纷纷介入互联网治理。但是，维持着技术、经济、军事和政治等崛起霸主地位的美国，并不希望政府这些“大象”闯入互联网这“瓷器店”。美国政府的理由也有着很大的正当性：基于官僚层级制的政府难以适应和跟上互联网技术和应用的快速创新与发展，而且政府难以开放性地有效协同私营企业、民间社会和技术社群等多相关方的利益。所以，美国政府一向不支持包括联合国在内的政府间组织和各国政府直接主导互联网治理。其中，围绕国际电联（ITU）的博弈更是典型。ITU 于1865 年成立，是联合国的一个专门机构，也是联合国机构中历史最长的一个国际组织。美国政府，包括谷歌、Facebook 等互联网企业，一直抗拒ITU 主导互联网治理。反对的理由是：因为ITU 是严格的政府机构，无法代表私人公司、非营利组织以及普通公民的意愿。2012 年，谷歌等公司在12 月3 号国际电信世界会议之前发动舆论战，他们认为这些组织是严密的、老派的、以政府为中心的机构管理，将扼杀互联网的自由与活力。谷歌中国的首页底部发布了一个名为“采取行动”的网站，号召全世界网民签名捍卫互联网的言论自由，反对联合国管理互联网。谷歌声称：“联合国大会不是决定互联网未来的正确场合。”其他抵制机构在其网页中打出警告：“ITU 将会使我们的互联网关上自由之门”。

事情的缘由就是此前俄罗斯等国向联合国提交世界网络空间行为国际准则，希望各国尽早就规范网络空间行为的规则达成共识。其中包括各国不应利用互联网实施敌对行为或制造对国际和平与安全的威胁，强调各国有责任保护本国信息和网络空间免受干扰与攻击破坏，并建议建立多边、透明和民主的互联网国际管理机制。联合国信息安全政府专家组（UN GGE）是网络空间治理特别是网络空间国际法领域最重要的多边机制之一。尽管长期的大国博弈，该政府专家组曾在2013 年和2015 年就国际法在网络空间的适用等问题达成重要的共识性文件，但2017 年因为美国与俄罗斯的互不妥协，达成全球性的网络国际基本准则最终流产，更不用说建立全球性的网络治理常态化机制。

美国以“多利益相关方模式”排斥各国政府参与主导的互联网治理模式，一直延续至今。全球性治理机制的缺失，实质上就是全球性治理的缺位。全球治理机制越来越碎片化的趋势依然难以逆转。这一方面护卫了美国互联网企业以最低限度的制约完成全球化扩张，另一方面也使得今天隐私保护和网络安全等重大社会问题，缺乏全球性的有效协调和治理机制。而互联互通问题，更成为被遗忘的角落，事实上在一定程度上成为“三不管地带”。迄今，这一历史遗留问题以及因此造成的潜在威胁随时可能引爆。但是，即便如此，互联网强大的互联能力和韧性，使得诞生以来，还没有发生全局性的重大故障和灾难性的影响。但是，这一隐患始终蓄势待发。

“互联互通”问题一般涉及多重产权和制度的混合区域，更涉及多层次的技术问题和业务细节。其中大多数不在现有法律明确的框架之内，而在于技术规范、业务规范和行业规范之中，过去主要依靠企业和行业的自律。而事实证明，这些自律机制已经基本失守，而要解决互联互通问题，政策和法律制度也亟待调整与完善。

六、中国抉择：互联互通问题法律制度如何“一锤定音”？

历史证明，互联网的互联互通并不是规划出来和治理出来的，而是通过自下而上自身成长和演进的内在逻辑所长期塑造的。既是人类文明进程和科学精神的产物，更是技术、市场（包括用户）和政府等长期共同作用与努力的结果。作为互联网的生命线和价值的内核，互联互通得以形成，有着其内在根深蒂固的自生成、自成长逻辑。但是，今天面临的挑战已经刻不容缓。互联互通来之不易，但是，要失去却可能非常容易。今天，更需要强有力的治理机制，才能更好维护好互联网的互联互通。

中国在解决互联互通问题上的突破：比起反垄断、“二选一”和大数据杀熟等特征鲜明、法律相对完备的层面，更具隐蔽性的互联互通问题，中国走在世界前面。当然，首先是因为互联互通问题在中国尤其突出。但是，解决互联互通问题，中国在学术研究和政策实践方面，有基础、有条件走在全球前面。在全球地缘政治崛起的背景下，数字时代的平台治理、社会治理与国家治理，是制度博弈更是文明互鉴的前沿地带，是竞争力和创新力的重要突破点之一。立足于悠久历史文化的中国，坚守人类命运共同体信念，就有可能引领全球制度创新。

首先，发挥中国政府的制度优势。互联网作为人类新文明的代表，除了塑造创业致富的典型之外，更需要为整个社会创造更多的福利，并且扭转互联网成为制造社会贫富差距和损害公平正义的不良趋势，以互联网来提升社会公平，致力于实现社会共同富裕。这方面，恰是中国制度优势的最好体现。其次，过去中国互联网的成功，很大程度上我们是享受了欧美的科技成果，也在一定程度上搭了便车。今天，是中国应该为互联网做出更大贡献的时候。而在解决互联互通，中国身先士卒，形成一系列中国方案，也是对全球互联网很好的贡献。最后，数字时代，各国都面临制度创新与突破的新挑战，制度互鉴将是迎接数字时代的必由之路。中国在哪些方面可以凸显自己的优势，互联互通显然可以成为一大亮点。

9 月17 日的截止日即将远去，而互联互通问题还任重道远。由于利益的羁绊，未来的局势可以预测：互联互通始终会遭遇强大的“软抵抗”。互联网巨头的“软抵抗”也将层出不穷。既考验政府治理的决心，也考验应对的智慧。

当然，我们不能指望一场整治行动真正解决问题。整治行动更现实的定位是一次启蒙，一次法律觉醒。我们更需要从体系化制度创新的层面，来寻找互联互通问题长治久安的解决之道。

随着《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》的陆续生效，随着反垄断法等修订推进，当下中国网络治理整体法制建设初步完成。当今平台治理制度体系趋于完备，虽然有交叉，大众三大维度的取向：（1）安全取向（国家安全法、网络安全法和数据安全法）；（2）竞争维度（反垄断、反不正当竞争等）；（3）个人信息维度（个人信息保护法、数字安全法和网络安全法）等。但是，拼图式的制度体系还不够。整体而言，依然属于条块分割，疏而有漏。现有法律法规的局限性，对于有效解决互联互通问题，肯定就是其中短板之一。

强有力的对策包括两大核心：首先，需要认定超级平台的关键基础设施地位，就可以抓住主要矛盾。确立互联网平台的主体责任和权力边界。互联互通的社会性和公共性得以正式确立，互联网平台再也不能以一己之私为所欲为。第二，我们更需要一锤定音的法律，那就是中国版《数字市场法案》，即中国平台治理法案，如此“守门人”制度才能一锤定音。

互联互通问题：内涵纷繁复杂，技术性强，边界模糊，非常专业、隐蔽而细化。现有法律法规并没有针对性、系统性的具体规范。欧盟《数字市场法案》的核心启示：

1.立足数字时代基础设施的视野，通过体系性制度，调节社会利益与商业利益，公共性与私有性之间的权力平衡。需要真正对各种问题形成根治性的制度创新！

2.承认超级平台的垄断地位，赋予其合法性，但是明晰平台必须承担的相应的责任与义务，核心就是数据的开放与共享。构建了“守门人”理念体系。

3.真正构建了“多方共治”的新治理框架，多利益相关方不再是空洞的理念，而是切切实实界定了每一方的能力和权力。重心从事后监管转向事前监管，制度的确定性有本质提升。

4.抓大放小，抓主要矛盾，解决核心问题。面向数字时代新的制度架构，系统性解决超级平台时代的反垄断、竞争秩序、个人信息报告、数据流动等多层次的问题。具有平台治理的全局性的一锤定音效果。

因为互联互通造成的各种不正常现象，事实上为中国互联网发展造成了巨大的负外部性，难以为继。数据垄断、封禁、站队、阵营、用户锁定等很多违背互联网规范和互联网精神的行为大行其道，扭曲了整个市场的竞争环境。随着反垄断的深入，这一问题终于开始破冰，值得期待。

互联网平台之间无选择、无歧视、无差别、无条件的开放与互联，本应成为常态。互联互通问题，不如“二选一”、大数据杀熟等明显，可以说，互联互通问题能否根治，是这一轮中国反垄断浪潮效果的试金石。中国互联互通的治理，可以引领全球，无论是学术研究还是制度创新。