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“印太”战略与“一带一路”:挑战及其应对

2021-12-04王传剑

武汉科技大学学报(社会科学版) 2021年5期
关键词:印太一带特朗普

王传剑 张 佳

(天津师范大学 政治与行政学院,天津 300387)

自特朗普政府执政以来,中美之间的战略竞争愈演愈烈,大有快速滑入“修昔底德陷阱”之势,而“印太”战略的出台及其对“一带一路”建设的挑战,则成为双方战略对撞的一个最为突出的体现。虽然特朗普政府的首份国家安全战略报告除了将中国界定为战略竞争对手外,也将俄罗斯列为了与中国一样的“修正主义强国”,而且还将“无赖国家”伊朗和朝鲜、以圣战恐怖分子集团为主的跨国威胁组织视为美国的战略挑战者①,但是明眼人一看就知道,中国才是它的首要目标。特别是在随后的国防战略概要中,美国又极力渲染所谓的“中国军事威胁”②,而在美国国防部出台的《印太战略报告》中,更是将中国的经济、政治和军事崛起界定为“印太”地区面临的头号挑战③。所以不管是政界还是学界,也不管是国内还是国外,“印太”战略就是奔着中国来的,这一点应该说已经成为了一种普遍的共识。

对于“印太”战略与“一带一路”之间的关系,近几年国内外很多专家学者已经进行过相关的研究,并且大多是将“一带一路”倡议作为美国推出“印太”战略的一个主要背景来进行分析。比如,张贵洪认为“印太”战略与“一带一路”倡议在地缘、原则、逻辑、路径上具有不同的特点和取向,“一带一路”倡议与“印太”战略的问世意味着中美之间的竞争正在从利益和影响力层面转向更高的规则和秩序层面。秦升认为随着“印太”战略在基础设施领域的政策推进,将和以基础设施建设为重点的“一带一路”倡议形成正面竞争。王竞超则认为在未来数年内美国将继续借助“印太”战略,联合各相关国家从经济、安全两个层面围堵“一带一路”,二者的摩擦将呈长期化、激烈化趋势。迈克尔·库格曼认为“一带一路”代表着中国不断扩展的影响力,对美国国家安全构成了严重威胁。拉特纳和格林伯格则认为美国在亚洲需要一个积极的经济议程,而不仅仅是抵制“一带一路”负外部性的防御战略④。

其实,“印太”作为一个概念早已有之,作为一种构想也有其历史渊源,特朗普政府之所以将其作为一种战略正式推出,很大程度上就是因为“一带一路”倡议近年来取得了重大进展,对历来是由美国主导的所谓国际规则和秩序构成了威胁甚至挑战。早在2017年,特朗普前首席战略顾问、曾被称为白宫“师爷”和隐形总统的班农就对“一带一路”倡议进行过评价,他认为中国正在采取麦金德式的地缘政治战略,通过“丝绸之路经济带”将中亚国家联系在一起,进而谋取欧亚大陆的主导地位;同时还采取了马汉所言的海洋战略,通过“21世纪海上丝绸之路”拓展在东南亚乃至印度洋的影响力,进而挑战现有的海洋秩序和美国的海洋霸权⑤。不管我们喜欢与否,也不管我们承认与否,实际上这一看法很大程度上代表了美国各界对于“一带一路”的一种共同的认知。为此,高度关注“印太”战略与“一带一路”之间的内在关系,充分认识到它现在已经以及未来可能对“一带一路”建设带来的挑战,并在此基础上尽可能采取较为有效的措施予以应对,对中国来说显然是一项重大的战略性课题。

一、特朗普政府对“一带一路”的认知及其产生背景

在奥巴马担任总统期间,“一带一路”在美国对外政策中占据的只是相对次要的地位,虽然美国提议的TPP计划、新丝绸之路计划事实上构成了对于“一带一路”的回应⑥,但并未上升至战略层面。到了特朗普政府时期,美国对中国的态度发生了根本转变,美国开始将中国视为战略性竞争对手,并认为中国威胁了美国在“印太”地区的影响力。由此我们看到,不管是在近年来美国的各类“印太”战略官方文件中,还是其高层官员在就“印太”战略相关问题发表看法时,每每都是将对“一带一路”显性或者隐性的指责作为前提或者铺垫。

比如2017年10月18日蒂勒森在“定义下个世纪我们与印度的关系”的演讲中强调,在基础设施投资项目和融资计划方面,许多“印太”国家的选择非常有限,这些项目往往无法为它们声称要帮助的人们带来就业机会或者繁荣。他明确指出中国的融资机制导致“印太”地区国家背上了巨额的债务,且通常不会创造就业机会。在此基础上,他宣称现在是扩大透明、高标准的地区贷款机制的时候了——这些措施将切实帮助各国,而不是让它们背上不断攀升的债务⑦。同年11月10日,特朗普在亚太经合组织工商领导人峰会上发表讲话,呼吁世界银行和亚洲开发银行致力于促进经济增长的高质量基础设施投资,美国也将致力于改革自己的开发金融机构,以更好地激励私营部门对经济体的投资,并提供强有力的替代方案,以取代附带许多条件的国家主导的措施⑧。蒂勒森和特朗普的这些言辞虽未直接点名“一带一路”,但是其对基础设施项目和融资计划的指责,已明显具有针对“一带一路”的意味。

2017年12月12日,蒂勒森在题为“应对2017年及以后的外交政策挑战”的讲话中,开始明确表达其对“一带一路”的看法,认为“一带一路”表明中国要定义自己的规则和规范⑨。而在不到一周后的12月18日,美国即出台了2017年《美国国家安全战略报告》,该报告意在维护美国人民及其生活方式、促进美国的繁荣、以实力维护和平、推进美国的全球影响力。该报告最为吸睛之处,是将中国定义为竞争对手,认为中国正试图在“印太”地区取代美国,扩大其国家主导的经济模式的势力范围,并以对它有利的方式改写地区秩序。该报告的矛头直指“一带一路”,认为中国正利用经济上的诱惑和惩罚、施加影响的行动以及潜在的军事威胁来让其他国家听从其政治和安全议程,中国的基础设施投资和贸易战略强化了其地缘政治愿望。为此,该报告提出美国将鼓励区域合作,维持自由开放的航道,通过透明的基础设施投资方式和畅通无阻的商业,以维护“印太”地区的自由和开放⑩。至此,美国官方已将“一带一路”视为一种地缘政治战略,而“印太”战略则有了明显针对“一带一路”的内涵。

此后不久,根据《美国国家安全战略报告》编制的2018年《美国国防战略报告》概要出台,其中明确将“一带一路”视为“掠夺式的经济活动”,指责中国正在利用其军事现代化和一系列影响行动胁迫邻国,以重塑对其有利的“印太”地区秩序,并谋求取代美国的全球主导权。在此背景下,“一带一路”被普遍认为是一种具有战略性和长远性的威胁,并被视为西方影响力的“替代品”。2018年10月4日,时任美国副总统彭斯在哈德逊研究所就美国对华政策发表讲话,认为中国正在向亚洲、非洲、欧洲甚至拉丁美洲提供数千亿美元的基础设施贷款,并指责这些贷款的条款是不透明的,而好处总是压倒性地流向北京。他还以斯里兰卡为例攻击“一带一路”为“债务外交”,认为“一带一路”使这个国家背负了巨额债务,让中国国有企业建造了一个商业价值可疑的港口,而这一港口可能很快成为中国日益壮大的海军的前沿军事基地。可见在美国眼中,“一带一路”已经不仅仅是一种经济上的威胁,也具有了军事扩张的嫌疑。

2019年以来,美国官方继续指责“一带一路”贷款具有“掠夺性质”,并强调其交易方式所具有的“不透明性”。蓬佩奥甚至认为,“一带一路”以及它的分支都不是经济协议,而是关于政治影响力的交易。如果那是中国选择用来在世界范围内进行竞争的工具,那么世界必将采取与之抗衡的方式作出回应。2019年6月1日,美国国防部《印太战略报告》正式出台,它指责中国的“一带一路”投资会对东道国的主权产生负面的经济影响或成本,认为中国正在利用国际体系获得好处的同时侵蚀以规则为基础的价值和原则,“从内部破坏国际体系”。从该报告专门开辟一部分论述中国的“经济挑战”来看,特朗普政府欲借“印太”战略制衡“一带一路”的意图已经极为清晰。为此蓬佩奥在2020年5月还专门强调这一点,认为“中国共产党已经明显增强了其在世界各地拥有霸权影响力的愿望,无论是通过‘一带一路’倡议,还是利用政府资助的企业来实现政治、国防和安全成果的其他努力”。

客观来看,特朗普上台后美国对于“一带一路”的负面认知之所以不断增强,首先是因为“一带一路”建设所取得的成就显著强化了中国的区域甚至全球存在,中国的实力和对全球事务的影响力正在得到实实在在的提升,这在美国看来是对其全球领导力的一个严峻挑战。自“一带一路”倡议提出以来,包括欧盟的“容克计划”、俄罗斯的“欧亚经济联盟”、蒙古国的“发展之路”、哈萨克斯坦的“光明之路”、波兰的“琥珀之路”以及印尼的“全球海洋支点”、菲律宾的“大建特建计划”等等,大多数国家和地区都选择与“一带一路”进行战略对接,而“一带一路”的推进也在很大程度上提升了沿线国家的基础设施建设水平。截至2020年1月底,中国已经同世界上138个国家和30个国际组织签署了200份共建“一带一路”合作文件。而据“中国一带一路网”的统计,截至2018年,中国已经与世界200多个国家、600多个主要港口建立了航线联系,中欧班列累计开行突破了12 000列,年运送货物总值达到了160亿美元。2013~2018年期间,中国与沿线国家的货物贸易额已经超过了6万亿美元,中国直接投资约900亿美元,为“一带一路”建设项目提供了充足、安全的资金保障。作为中国贡献给世界的一套新方案,“一带一路”倡议为全球治理提供了新的路径与方向,为全球均衡可持续发展增添了新动力,提供了新平台。但在美国看来,“一带一路”不仅是一个经济合作方案,更是一套地缘政治战略,中国的意图就是要达到控制世界的目的。

另一方面,与中国实力和对全球事务影响力的提升相伴生的,是近年来美国力量的相对衰落以及特朗普执政后美国对外政策向现实主义甚至民族主义回归的加速。按照米尔斯海默的说法,随着中国的崛起,大国政治将被重新摆到桌面,对此特朗普政府将别无选择,只能走向现实主义大战略。事实上,近年来的美国正快速朝着这一方向迈进,比如,特朗普上台之初便否认了奥巴马政府时期的TPP计划,将经济合作拉回到双边层面以保证美国的收益;后又对铝和钢铁征收新关税,实行贸易保护主义,并于2018年4月3日发动了对中国的贸易战。此后,美国又先后退出了万国邮政联盟、伊核协议、中导条约、开放天空条约、巴黎协定、联合国教科文组织等国际组织和协定。在新冠疫情爆发的背景下,美国甚至于2020年5月29日宣布退出了世界卫生组织。特朗普政府的一系列单边主义行动充斥着美国对于自身地位衰落的担忧,甚至带有强烈的霸权主义色彩,特别是“印太”战略的出台及其完善,代表了其意图在“轴辐体系”的基础上构建一个包含政治、经济、安全等多领域的全面战略。因此,美国对外政策向现实主义甚至民族主义的回归,带有明显制衡中国的底色,而它针对“印太”地区的部署,则反映了其试图维持在该地区领导地位的战略意图。

二、美国在经济上采取针对“一带一路”的对冲措施

从近几年的情况看,特朗普政府的“印太”战略已经紧锣密鼓地展开,它的实施特点简单说就是把经济与安全作为两根支柱,坚持经济与安全两手抓,通过“美元+美军”二者相结合的方式,进一步加大制衡中国的力度。在经济领域,美国“印太”战略所确立的目标是“通过为促进整个地区基础设施的私营投资而采取的行动,在‘自由、公平和对等’原则的基础上重新打造贸易和经济交流关系”。围绕着这样一个目标,近年来美国已经单独或者伙同其盟友提出了与“一带一路”具有竞争性的能源与基础设施建设倡议,并显著加大了对“印太”地区的资金投入力度,这其中包括宣布了价值1.13亿美元的“印太”地区投资计划、通过了BUILD法案和亚洲再保证倡议法案、加强了与日本和澳大利亚的金融机构合作,等等。

在2018年印太商业论坛上,蓬佩奥倡议扩大美国在“印太”地区的私人投资,以支持未来在数字经济、基础设施和能源领域创造就业机会的美国出口,为此他宣布了1.13亿美元的所谓“新经济计划”。这些拨款将用于在“印太”地区启动新的战略计划,以加强美国在该地区的私人投资,加强数字互联互通和网络安全,推动可持续基础设施发展,并加强能源安全和获取,其中数字连接和网络安全伙伴关系将利用公私伙伴关系和技术援助来支持“印太”地区的数字基础设施。蓬佩奥还谈到了当时已经提出但尚未在参议院通过的BUILD法案,并强调该法案如果通过,美国政府的发展融资能力将增加一倍,达到600亿美元。

2018年10月,《更好利用投资引导发展法案》获得通过。该法案重视发展中国家在美国对外战略中的作用,在资金规模、融资机构等方面进行了改革,通过为有意在发展中国家进行投资的美国公司和其他实体提供贷款、股权、保险和其他形式的援助,促进这些国家的经济发展。特别是该法案将海外私人投资公司和其他发展融资计划合并为一个改革后的美国国际发展金融公司,这被视为针对中国“一带一路”的一个替代方案。蓬佩奥也认为该法案的出台为美国公司提供了在海外竞争和在国内创造就业的机会,并且加强了美国政府的发展金融能力,为国家主导的投资提供了更好的选择。美国意图通过BUILD方案扩大基础设施投资来部分抵消“一带一路”的影响力,该法案也成为其“印太”战略的一个主要经济手段。

到了2018年底,美国又进一步出台了《亚洲再保证倡议法案》。该法案授权从2019年到2023年的每个财政年度为国务院、美国国际开发署和国防部拨款15亿美元,这些拨款将应用于各种目标,包括促进美国在该地区的外交政策利益、提高伙伴国家的防御能力和应变能力、在东南亚建立新的反恐伙伴关系计划、加强伙伴国的民主制度以及确保合作伙伴国家和地区的监管环境透明、开放且无腐败等等。该法案也将用于促进美国在“印太”地区的经济利益,促进贸易便利,对窃取美国知识产权的实体和政府采取惩罚性措施,并且继续推进“湄公河下游倡议”,以促进与流域国家在基础设施等领域的合作。该法案认为中国削弱了“印太”地区基于规则的秩序,并直言将专款用于抵制中国破坏国际体系的企图,可见该法案的出台也是“印太”战略的一个重要组成部分,同样会给“一带一路”建设的推进带来冲击和挑战。

在双边层面,美日两国积极建立共同投资和开发机制,以应对中国在基础设施建设领域的影响力。在2017年11月6日的首脑会议中,特朗普与安倍指出“印太”地区的基础设施项目应当符合市场竞争、透明、负责任的融资安排,以及开放、公平的市场准入和高标准的有效治理,两国将通过公平和平等的商业伙伴关系以及公私合作,支持第三国高质量的基础设施开发。同年11月7日,美国海外私人投资公司与日本相应机构签署备忘录并建立合作框架,旨在为“印太”地区的基础设施提供融资、担保和保险。同月,美国贸易发展局和日本经济产业省还签署了一份合作备忘录,目的同样是为“印太”地区带来高质量的能源基础设施。在2018年11月的美日联合声明中,双方重申了支持自由开放的“印太”地区的共同目标,并表示将共同努力在发展该地区能源、基础设施和数字连接等方面取得具体进展。

在三边层面,澳大利亚外交贸易部和出口信贷保险公司、日本国际合作银行、美国海外私人投资公司于2018年11月12日签署了一份三方备忘录,以实施同年7月30日在华盛顿宣布的“印太”地区基础设施投资。通过该备忘录,三方将共同动员和支持私营部门的投资部署,以实施新的重大基础设施项目,加强数字互联互通和能源基础设施建设,进而实现“印太”地区的共同发展目标。三方还计划与“印太”地区各国政府合作,以支持和鼓励遵守包括开放、透明和财政可持续等国际发展标准和原则的基础设施项目。三方认为这不仅有助于满足该地区的真正需要,还可以避免该地区不可持续的债务负担。这一伙伴关系将寻求成为“印太”地区的力量倍增器,为该地区国家协调推进基础设施建设优先事项提供新的工具。

实际上,美日印澳“四边对话”同样包含着针对“一带一路”倡议的经济议程,因为该机制同样重视各方在基础设施领域的合作,并同样试图构建一个在经济领域内抗衡中国的方案。比如早在2018年2月,澳大利亚的媒体便报道称,美日印澳四国可能联手建立一个替代中国“一带一路”倡议的方案。之后的2018年11月,四国官员进而承诺将在充分发挥区域潜力的基础上,根据国际标准,在透明、真实需求、可持续债务负担等原则的基础上,推动广泛的经济发展,以促进该地区基础设施互联互通和发展。而在2019年9月底举行的纽约会晤中,四国外长又再次重申将共同致力于在海上安全、高质量基础设施建设和区域互联互通方面开展更加紧密的合作,以支持能够促进稳定、增长和经济繁荣的基于规则的秩序。

值得注意的是,近年来美国还积极构建与中亚五国合作的“C5+1”机制,该机制也被视为美国在亚洲“互联互通”战略的“缩版”。通过“C5+1”机制,美国逐步增加了其在反恐项目、中亚商业竞争力项目、运输走廊开发项目、为未来提供动力项目、支持国家和地区适应规划项目等五个领域的投入。2019年8月21日,美国与中亚五国在哈萨克斯坦举行高级别闭门会晤,参会各方具体讨论了拓展经贸合作、招商引资、地区多边经济项目,对地区基础设施建设和物流运输潜力表达了强烈兴趣,认为应在符合地区实际的基础上解决当前面临的风险挑战。借此,美国已将合作范围扩大至中亚地区,在陆上形成了与丝绸之路经济带的对抗之势。此外,美国还试图打造该机制与南亚的互联互通,借助阿富汗与印度来提升“C5+1”机制的影响力,使其逐步发展成为参与中亚和南亚地区事务的主要多边途径。

三、美国在军事上恶化“一带一路”建设的周边环境

当然,如果仅就投资数量和规模来看,目前的“印太”战略尚无法与“一带一路”相媲美,但是美国所采取的办法是经济与安全“两条腿走路”的方式。正所谓“美元不够,美军来补”,军事手段在美国对外战略中始终占据重要的地位,而特朗普政府尤其对于军事力量给予了特殊的关注。比如2017年的《美国国家安全战略报告》强调美国必须在军事上保持绝对的优势,以防止敌人获得成功,并确保美国不会处于劣势的对抗中。为此报告提出了武器装备现代化、维持核武器结构、实现核力量和基础设施现代化、重视太空领域和网络空间等一系列措施,并强调要维持长足的军事存在,加强盟友和伙伴的军事关系,以在“印太”地区组成一个强大的军事网络。2018年的《国防战略报告》概要则进一步指出美国将在“印太”地区维持有利的力量平衡作为国防目标之一,并突出强调建设一支更具杀伤力的部队、巩固联盟和吸引新的伙伴国、对国防部进行改革等对于实现这一目标的重要性。2018年5月30日,时任国防部长马蒂斯宣布将太平洋司令部更名为印度-太平洋司令部,虽然这一名称的变更并未导致军队建制的变化,却表明了美国对于“印太”地区的重视以及实施“印太”战略的决心。

特别是在2019年美国国防部出台的《印太战略报告》中,强调要加快美国陆军多领域任务组的开发和前沿部署,利用安全部队援助队建立合作,强化跨国团队能力,加深与盟友和伙伴的关系。为了强化在“印太”地区的存在,美国意图建立区域伙伴关系网络,以扩大美国与其盟友及伙伴在竞争、危机和冲突中的有效合作。这其中包括加强与日本、韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾的联盟关系;扩大与新加坡、中国台湾地区、新西兰和蒙古的合作关系;在南亚注重与印度的防务伙伴关系,并寻求与斯里兰卡、马尔代夫、孟加拉国和尼泊尔的新兴伙伴关系;在东南亚注重与越南、印度尼西亚、马来西亚、文莱、老挝和柬埔寨的关系;此外还强调英国、加拿大和法国也拥有自己的太平洋身份。这些国家中既有区域大国、中等强国,还有占据关键地缘位置的国家和地区,加强与这些国家和地区的合作,显然将提升美国在“印太”地区的战略存在,不仅从海洋上,也将从陆地上制衡中国影响力的扩大。尤其是区域安全关系的网络化,将使美国突破传统的以双边合作为基础的“轴辐”体系,构建起针对中国的战略包围圈,从而恶化中国的周边环境,对“一带一路”建设带来持久的、巨大的安全压力。

在此背景下,美国一方面继续加强军备建设,进一步强化在“印太”地区的军事存在,另一方面则高度重视美日印澳“四边对话”机制,将加强与盟友、伙伴在安全领域的合作作为其战略实施的重中之重。对于美日印澳四国来讲,它们都对“一带一路”建设怀有一定程度的担忧,比如印度担心中国在巴基斯坦的项目会侵犯其战略利益;日本担心中国会影响东亚地区赖以生存的能源供应链;澳大利亚忧虑于中国会干涉其国内政治和高等教育;退出TPP留下的战略真空则使得美国正在寻求一种方法来抵消中国的影响力。在2018年的印度瑞辛纳对话会上,“中国威胁”成为了四国将军谈论的焦点。时任美国太平洋舰队司令哈里斯认为中国破坏了“印太”地区的“繁荣、开放和包容”,并“呼吁志同道合的国家结盟,确保该地区的自由与繁荣”。日本自卫队统合幕僚长河野克俊则建议美日澳印等观念相似的国家联合起来,通过营造孤立中国的环境,迫使中国改变其行为。对于美国来说,日本、澳大利亚和印度在“印太”战略中起着战略“支点”的作用,加强与三国间的安全合作,能够将这三个“支点”连接起来,打造起针对中国的军事包围圈,从而有效限制中国的影响力。

作为亚太地区传统盟友中的“北锚”和“南锚”,美国与日本和澳大利亚之间一直保持着密切的安全合作关系,近年来更是以防范和制衡中国为借口加强了彼此间的对话与协调。比如在2019年的美日安全磋商委员会情况说明书中,双方强调了对联盟能力进行现代化改造以应对当前和未来需求的重要性,指出欢迎美、日、澳在三边战略对话等形式下继续开展合作和高级别磋商,并且注意到了三边联合演习和东南亚国家及太平洋岛国能力建设的重要性。美国对于印度的重视,一方面在于印度在“印太”战略中占据重要的地缘位置,另一方面则在于印度在南亚地区甚至中亚地区制衡中国的过程中发挥着重要作用。在2018年9月的美印首次2+2部长级对话联合声明中,两国宣布认识到了双方军事关系的发展,并将致力于创建新的三军联合演习,加强两国军方和国防组织之间的人员交流,此外美国还欢迎印度加入澳大利亚集团、瓦森纳协定和导弹技术控制机制,并重申美国全力支持印度立即加入核供应国集团。在2019年12月第二次2+2部长级对话联合声明中,美印两国又宣布将寻求建立全面、持久和互惠互利的国防伙伴关系,并将扩大各个方面的安全与国防合作。

特朗普政府针对“一带一路”所采取的上述举措,根本上服务于美国的“印太”战略,军事上构成了对“一带一路”建设的威胁,整体上则恶化了中国所处的周边安全环境。尤其是美国进一步强化在“印太”地区军事存在以及分门别类推进区域安全关系网络化的举动,都将实质上刺激“印太”地区的军备竞赛,使得该地区的安全关系变得更为复杂。毫无疑问,美印军事合作的加强将极大地促进印度的军备建设,也必然会引致中国继续增加国防开支以应对可能的威胁。同样,越南、菲律宾等国会借机向美国购买更多的武器装备以提升自身实力,而美国也会更多地利用它们在南海问题上与中国的矛盾怂恿它们向中国挑衅。另外,日本也可能会借助“印太”战略逐步突破和平宪法,而美国增强自身军备建设以及加强在“印太”地区部署的趋向,也将进一步加剧该地区的“安全困境”。需要指出的是,美国还把反恐斗争当作谋取地区霸权和国家利益的工具,对中国境内外的“东突”势力推行“双重”标准,不仅利用“疆独”“藏独”势力搞乱新疆和西藏,破坏中国西北和西南地区的安全稳定,还挑唆“东突”势力袭击海外工程项目和人员,破坏中国的“一带一路”建设。

尤其值得关注的是,近年来特朗普政府进一步突出了南海争议,通过“航行与飞越自由”行动炒作“灰色地带”和南海“军事化”,并通过联合军演和军事合作加强与东南亚国家的安全关系,从外交和军事上都加大了对中国的施压力度。作为“全政府对华战略”的系列动作,2020年7月中旬以来,时任美国国务卿蓬佩奥、国防部长埃斯珀和助理国务卿史达伟等高官纷纷发表政策声明,无端质疑中国在南海的岛礁主权,公然否定中国在南海的海洋权益,可以说彻底篡改了美国以往历届政府奉行的基本南海政策。这些政策声明将美国在南海争议中的角色定位从“和平保障者”变成了“争议仲裁者”,预示着美国已下定决心从台后走到台前,并不惜挑动冲突与对抗,进一步插手和干涉南海争议。事实上,美军已明显加强了在南海针对中国的抵近侦察,仅2020年7月份进入南海上空的大型侦察机就已超过了60架次,“里根”号航母打击群和“尼米兹”号航母打击群则于2020年7月两进两出,在南海进行了两次双航母演习。类似的事态发展势必会给正处于关键期的中国和东盟“南海行为准则”(COC)谈判带来负面影响,也会在根本上阻碍南海地区和东南亚局势趋稳向好发展。

四、中国对于“印太”战略挑战的态度及其应对之策

如前所述,“印太”战略出台的主要目的是制衡中国,而“一带一路”则是其战略实施的一个主要靶子。特朗普政府“印太”战略的推进,不仅在经济上而且在安全上都对“一带一路”建设构成了严峻挑战。经济上,“印太”战略的指向性其实很明显,这就是为“印太”地区提供一种除“一带一路”之外的“替代性选择”,以稀释“一带一路”在该地区的影响力。美国的一系列做法必然会扰乱相关国家的经济发展与规划,打乱原先的地区互联互通的进程与节奏,对“一带一路”建设的顺利开展造成阻碍。同样在军事上,特朗普政府的目的其实也很明确,这就是通过推进美日印澳四方安全对话以及区域安全关系的网络化,在南海问题上拉帮结派制造对立,进而构建起针对中国的战略包围圈,以阻止“一带一路”的建设进程。值得注意的是,与官方所采取的这些措施相配合,近年来美国学界还陆续提出了一些直接针对“一带一路”的政策建议,比如促进美国国内跨机构间协调、改善和调整现有贷款机构、为互联互通和基础设施创建新的“黄金标准”、发布关于“一带一路”的年度报告、创建关于“一带一路”的投资数据库、使“一带一路”成为双边和多边战略对话中明确且常规的话题等等。这些情况表明,中美之间的战略竞争正在从利益和影响力层面转向更高的规则和秩序层面,而“印太”战略与“一带一路”的对撞也将会日趋激烈化和长期化。

面对如此严峻的挑战,我们需要高度关注美国在“印太”战略实施中的各种动向,充分认识到该战略现在已经以及未来可能对“一带一路”带来的挑战,并尽可能采取有效措施积极应对。在这方面,很多专家学者已经提出了一些政策思路和对策建议,包括充分利用“印太”国家内部的分歧,争取从内部瓦解对手;进一步强化与俄罗斯的全面战略协作伙伴关系,争取借外力威慑对手等等。应该说这些想法已进行了比较充分的分析和论证,各有其道理或者合理之处。比如对于日、澳两国而言,较有代表性的看法认为两国对与美国的安全盟友关系存在着不同的认知,它们虽然意在维持和强化美国的地区存在,但却并非直接以中国为目标。根据日本贸易振兴机构的统计,2018年日本对华出口达1439.2亿美元,占其对外输出的19.5%,对华进口达1735.18亿美元,占其进口总额的23.2%;2018年澳大利亚对华出口达1177.42亿澳元,占其对外输出的34.2%,对华进口达745.31亿澳元,占其进口总额的24.5%。显然,日、澳两国对于中国都有着很强的经济依赖性,中国在这两国的经济发展中均扮演着十分重要的角色,这说明中国与日、澳两国之间也存在着较为重要的利益契合点。因此,把经济手段作为中国处理与日、澳关系的重要方式,并尽可能将其拉入到经济进程之中,将不失为有效应对美日澳在“印太”地区联手制华的一个理性之策。

对于印度而言,参与“印太”战略固然可以满足其大国心理,且能够使其在与中国的战略关系中处于有利位置,但如果选择过于深入地参与到该战略中,则不仅会使其失去“战略自主”,也将与其所期待的未来控制印度洋的战略目标渐行渐远,同时也会失去在中美之间左右逢源的战略收益。从历史经验来看,印度更愿意寻求自我安全,倾向于远离强大的对手,或尽可能将强大威胁限制在南亚次大陆与印度洋区域之外。印度的国家利益有其自身的盘算,对中美两国保持平衡战略,在它看来比偏向于其中任何一方的收益都要大,这就使得它对“印太”战略的参与必然是有限度的。在2018年习近平、莫迪武汉会晤之前,印度曾一度对于“一带一路”表现出较为明显的负面态度,但在此之后,中印两国关系明显转暖,印度对于经济利益方面的关切上升,也相应降低了以“民主”标准污蔑中国的调门。尽管2020年6月份加勒万河谷的冲突使得中印关系出现恶化的风险,但随后两国外长很快达成了共识,双方同意将共同采取行动促进边境地区的和平与安宁。同样作为区域性大国,良好的中印关系一方面可以使“一带一路”在南亚地区的部署能够平稳实施,另一方面也有助于在应对中美竞争的过程中显著降低中国的战略压力。充分利用印度在战略目标上与美国存在的不一致,确保中印关系在可控的范围内稳定发展,毫无疑问是应对“印太”战略挑战的一个必然选择。

需要指出的是,在“一带一路”建设部署中,应当尽可能防止出现战略泛化的倾向,否则中国的对外战略将会面临投资高于收益的风险。“一带一路”首先需要解决的是中国发展的周边问题,因此应当着力处理好与中亚国家的关系,从而形成一个稳定的大后方,以便集中精力应对来自东向的战略压力。中国与中亚五国基于上海合作组织在安全领域有着多年的合作,这对深化双方的信任起着重要的支撑作用。中国可以寻求在其随后的发展中逐步扩大议题,推动其重心从安全领域向经济领域延展,为中国与中亚国家发展关系提供更为强劲的动力。另外,中亚五国在冷战时期就是苏联的重要成员,冷战后俄罗斯在中亚地区依旧有着广泛的利益,尤其是在安全问题上,中亚地区稳定与否将对俄罗斯的安全产生直接的影响。乌克兰危机以来,美欧国家一直保持着对俄罗斯的制裁,这就在客观上将俄罗斯推向了中国一边,使得中俄之间在处理与西方的关系问题上形成了广泛的共识。2016年6月,普京在圣彼得堡国际经济论坛上提出的“大欧亚伙伴关系”计划与中国的“一带一路”倡议存在诸多契合之处,近年来双方也一直在积极推进彼此之间的战略对接。特别是2019年中俄关系提升为新时代全面战略协作伙伴关系,标志着两国合作水平达到了一个新的高度。显然,对于中国来说,继续深化与俄罗斯的关系,将为共同应对美国的战略威胁提供更为坚实的保障。

南海地区作为重要的海上运输通道,对于维护中国的能源安全有着极为突出的战略意义。在这方面一个经常被引用的数据是,经过马六甲海峡进入南海的油轮是经过苏伊士运河的三倍,更是经过巴拿马运河的五倍。马六甲海峡可以说是中国名副其实的“海上生命线”,而东南亚地区则在事实上成为了“21世纪海上丝绸之路”的重心和节点所在。2019年,东盟取代美国成为中国的第二大贸易伙伴,东盟地区也成为“一带一路”沿线最大的投资市场和工程承包市场,双方之间的合作体现出巨大的潜力。东盟国家可以利用中国的投资实现自身的发展,中国则可以通过保持与东盟国家的良好关系维护海上运输通道的安全,两者可以说优势互补,互相成就。东南亚地区处于“印太”战略的关键位置,美日印澳四国也均强调其对东盟中心地位的支持,但是东盟国家对于“印太”战略一度存有疑虑,担心该战略会冲击东盟主导的地区合作,因此一直坚持将东盟中心地位作为“印太”地区合作的基本原则。对于东盟国家来说,它们希望在与中国的合作中保持经济上的收益,在与美国的合作中保持安全上的收益,并不愿意看到两国中的任何一方完全主导该地区,也不希望在两者之间选边站。考虑到与东盟关系的重要性,如何在“印太”背景下重构“东盟中心地位”、如何与东南亚国家携手共建“21世纪海上丝绸之路”,将是中国面对“印太”战略挑战的一道必解之题。

除此之外,还有两个方面的思路值得我们进一步思考:一个是能否通过反省和反思来争取改进“一带一路”建设;另一个是能否通过主动参与来谋求塑造“印太”区域合作。就前者来看,我们官方的权威说法是将“一带一路”界定为参与全球开放合作、改善全球经济治理体系、促进全球共同发展繁荣、推动构建人类命运共同体的中国方案,但是西方文化毕竟与讲究“纲举目张”的中国文化不同,过于宏大的叙事实际上极易引起对方的反感甚至抵触。所以在“一带一路”建设问题上,我们需要理性地看待国际上对我们的批评与指责,抱着有则改之无则加勉的态度进行必要的反省和反思。因为只有真正把“一带一路”故事讲清楚了、真正把“一带一路”建设做圆满了,才是对于“印太”战略最为有力的回击。就后者而言,既然“印太”概念目前为止已经得到了较为广泛的接受,那么消极的躲避肯定不是办法,一味的对抗也并非明智之举。相比之下,我们更应该思考的是如何才能适应即将展开的“印太”区域合作,是否能够参与塑造一种于我有利的“印太”区域合作。在这方面,阿米塔·阿查亚曾经考察和研究过从“东盟方式”到“亚太方式”的发展问题,那么在当前的情况下,能否推动“亚太方式”向“印太方式”的跨越,将对立和竞争风险重新引入对话以及持续互动的轨道,这也未尝不是我们在“印太”战略挑战面前一项值得探讨的应对之策。

注释:

①参见The White House:National Security Strategy of the United States of America(http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2020/04/2017.pdf)。

②参见U.S. Department of Defense:Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge(http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2020/04/2018_NDS.pdf)。

③参见U.S. Department of Defense:Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region(https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF)。

④参见张贵洪:《“一带一路”倡议与印太战略构想的比较分析》(《现代国际关系》,2019年第2期);秦升:《“印太”战略的南太平洋攻势:现状、动力与前景》(《亚太安全与海洋研究》,2019年第6期);王竞超:《美国印太战略的演进及对地区局势的影响》(《华东理工大学学报(社会科学版)》,2019年第3期);Michael Kugelman:Unpacking the Belt and Road Initiative: What Is It and Where Is It Going?(https://www.wilsoncenter.org/blog-post/unpacking-the-belt-and-road-initiative-what-it-and-where-it-going);Ely Ratner and Maurice R Greenberg:Geostrategic and Military Drivers and Implications of the Belt and Road Initiative(https:∥www.jstor.org/stable/resrep17363)。

⑤参见 Bannon:China Is “an Enemy of Incalculable Power, Not a Strategic Partner and We Have to Understand That”(https://www.google.co.jp/amp/s/www.breitbart.com/radio/2017/11/07/bannon-china-is-an-enemy-of-incalculable-power-not-a-strategic-partner-and-we-have-to-understand-that/amp/)。

⑥参见Daniel Kliman and Abigail Grace:POWER PLAY: Addressing China’s Belt and Road Strategy(https://www.jstor.org/stable/resrep20449)。

⑦参见Rex W. Tillerson:Remarks on “Defining Our Relationship With India for the Next Century”( https://www.state.gov/remarks-on-defining-our-relationship-with-india-for-the-next-century/)。

⑧参见Donald J. Trump:Remarks by President Trump at APEC CEO Summit(https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/)。

⑨参见Rex W Tillerson:Meeting the Foreign Policy Challenges of 2017 and Beyond: Excerpts from Secretary Tillerson’s Remarks at the Atlantic Council-Korea Foundation(https://hk.usconsulate.gov/sp-2017121201/)。

⑩同①

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