通盘剖析、系统实施：高校治理现代化的策略抉择——基于对6所高校42位中层以上干部结构化访谈的分析①

楚江亭 李彦青

(北京师范大学 教育学部，北京 100875)

推进高等学校治理现代化、办好人民满意的教育，是我国教育改革与发展的重要目标。近年来，国家陆续出台了一系列引导、要求高校治理的政策文件，如2014年全国教育工作会议明确要求深化教育领域综合改革，2017年中央全面深化改革领导小组审议通过《关于深化教育体制机制改革的意见》，2019年中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》等，这些文件均明确要求推进大学治理现代化，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。基于高校的社会定位及教育功能，需要把高校视为一个包涵内外关系的整体系统[1]，推进高校治理现代化，既要求政府部门按照法律法规的有关程序，集中精力做好顶层的制度设计、教育发展战略与规划、教育标准制定等，使政府角色由传统的办学者、评价者和直接管理者转向宏观调控者、服务者和间接管理者；同时，也要求高校自身树立现代化的治理理念、构建完善的治理结构、创新内部治理制度、捋顺治理机制，逐步形成系统完备、科学规范、多元共治、运行有效的现代高校治理体系。

基于对6所高校42位中层以上干部的结构化访谈，笔者发现，目前不少高校存在着治理理念比较滞后、大学章程“形同虚设”、党政二元结构难以耦合、校院两级权责失衡、配套制度规范缺失、治理监督保障难以发挥实效等问题。在分析、参照世界一流大学治理现代化经验的基础上[2]，笔者认为，作为一项系统工程的治理现代化，高校应大胆创新、勇于探索，不仅深刻理解治理现代化的涵义、树立治理现代化的理念、完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的制度设计，而且在“依法治校、尊崇高校章程”的基础上构建新型校院关系、推动管理重心下移、落实监督保障措施，进而使高校焕发新的生机与活力。

一、深刻理解治理现代化的涵义

在笔者的调查中，有一半以上的被访谈者对“治理现代化”的认识含混不清，对治理现代化的深层价值理解表层化、片面化。显然，澄清“治理现代化”的含义、深层价值十分重要。治理(governance)，原本指非单一强权、多元协商中的管理，后引申为引导、说服、共同协作等，在传统上其主要用于西方国家的政治及经济活动之中。1989年，世界银行等国际组织开始使用“治理”来代替“政治活动”“政治改革”，之后这一概念逐渐延伸到社会、文化及教育领域。治理理论的创始人詹姆斯·罗西瑙从制度的角度指出，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序[3]。治理理论的另一位创始人格里·斯托克从权力的角度指出：“治理的本质在于它所侧重的运行机制并不依靠政府的权威和制裁……，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。”[4]国内有学者参考上述两位学者的界说认为：“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[5]尽管不同学者的出发点、思维方式、观点难以统一，但比较权威的理解是全球治理委员会的定义——机构和个人管理共同事务的诸多方式的总和，它是使冲突或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程，既包括要求人们服从的正式制度和规则，也包括各种非正式制度的安排[6]。可以看出，治理是与权力运用、制度设置、共同参与、效率提升、组织逐步成为自组织等密切相联的。作为一项对社会共同事务管理和对各种利益调和的系统工程，治理的价值追求是最大限度地增进公共利益，内在隐含着必要的权力运用、制度安排、多元协商、提升效率等多种特性，既包含一整套具有共识的制度及规则，也涵盖组织结构调整及采取的一系列活动过程等，治理过程不是命令、服从、控制，而是协商、参与、不断改良；治理过程既涉及政府机构等公共部门，也涵盖公司企业等私人机构[7]；治理不仅是一种由政府主导的自上而下的强制性制度变迁，包括组织中各种正式制度的出台、实施与评价，而且也涵盖组织、机构或个人等自下而上进行的诱致性制度变迁，涉及与非正式制度相关的约定、习俗、群体文化，以及组织内部各个主体之间有意无意的互动、隐性影响,等等。

现代化是指整个社会、个体走向现代社会的过程，涉及社会生活的深刻变革，不仅包含制度变迁、物质及文化产品丰富，也包括人的行为方式、精神品质等的深层改变。现代化理论的创始人阿列克斯·英格尔斯等指出，“现代化必须以人为核心……，必须要求公民具备某种品质、态度、价值观念、习惯和意向等……，只有国民在心理和行为上都发生了转变，形成了现代人格……，这个社会才能称作是真正的现代社会。”[8]概括长期以来学术界的相关研究，现代化一方面指社会、组织等的制度变迁，另一方面指人的观念、行为方式等的转变，涵盖社会文明进步、组织发展、人的自我实现，等等。

整合上述分析，高校治理现代化是为了最大限度地增进公共利益，由相关利益群体基于一定的制度与规则参与协商、权力制衡，组织形态逐步成为自组织形态，进而实现高校办学目标的过程。其不再是传统意义上单一的一元主体或自上而下的科层制管理，而是强调多元利益群体的权力划分、相互制约与齐抓共管。高校治理现代化与传统管理相比较，治理现代化是基于法治基础的，治理结构是扁平化、分权制、制衡型的，治理方式是协商、制衡与互动；而传统管理常常是人治的，管理结构是垂直、单向度、集权化的，管理方式往往是命令、要求与执行。从一定意义上可以说，高校治理现代化是当代高等教育的重建，是新时代大学组织发展以及育人方式的重新建构，其突出追求公共利益最大化，强调分权、制度化、协同化和高效化。

二、树立高校治理现代化理念

依据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》《中国教育现代化2035》等法规、文件，高校应首先确立“自主办学”的基本理念，不仅要清醒地认识到政府、社会中介组织、高校等高等教育利益群体各自的角色和职能边界以及权利义务责任，协调好三者之间的关系，同时也要大力推进高校内部治理结构建设，不断调整和完善行政权力、学术权力和民主权力之间的关系，注重各治理主体的分权、共治与制衡，关注对全校师生员工的制度引领以及各类组织机构建设和各项校园生活服务，避免“一放就乱、一管就死”等传统管理问题的产生[9]。参考世界一流大学内部治理现代化的做法，结合调研中被访谈者的反思及建议，以下两方面的问题值得重视[10]。

第一，完善高校治理体系、健全相关制度规范。高校应基于自己的办学定位，重新梳理并构建包括价值追求、治理内容、主体构成、治理方式及策略等要素在内的完整治理体系，全面完善学校原有的管理构架、各项规章制度及实施措施，将各治理主体、治理要素、基本内容、治理流程等按照高校治理的逻辑排列组合，既厘清高校内部各治理主体间的关系、合理划分利益相关者的权力边界和职责权限，同时，也不断健全相关的制度规范、强化内部机构之间的相互制约与监督，既使各部门拥有应有的权力、配套的职能，又使部门之间便于协调与制衡，确保治理体系相对完整、各个组织机构之间协调运行以及全校治理过程良性进行。

第二，把“人才培养”“学术研究”放在首位。基于人才培养、学术研究是高校的中心工作，在治理现代化过程中，高校应将其作为所有工作的重中之重，不仅高度重视学生核心素养培养、教师队伍建设、课程与教学改革、学科建设等，而且还需要加大力度完善各个领域的治理制度、健全相关组织机构及运行程序，如进一步规范学术委员会的职责、权利和义务，明确对成员进行必要的制度约束，重新设定规范以避免人才培养、学术研究受外界权力或有关机构干预，以及领导以身作则，营造良好的组织文化氛围等，以保障高校教学、科研等重点工作的顺利进行。

三、完善内部治理制度体系

从本质上说，高校内部治理现代化是一个解构传统科层制管理机构及规则、建构新的组织机构及运行规则的过程[11]。因此，高校应在重新树立治理现代化理念的基础上，有针对性地弥补、调整、完善内部治理制度规范体系。

第一，进一步明确高校章程的核心地位，完善相关内容。作为高校的根本制度，章程上承国家教育法律法规、下启各项规章制度，是规范高校内外部关系的基本准则，是推进高校治理现代化的宪章及纲领性文件[12]。为此，一方面，高校应进一步界定自主办学的权力和义务，对举办者、办学者的权力边界与角色职责等进行明确划定；另一方面，规范合理地设置校内各个治理主体的权力责任、行使规则等，对各权力机构的成员组成、人员比例、机构职能以及决策程序、议事规则、监督机制、意见反馈渠道等进行补充与完善。同时，对章程中的重要条款，如以学术委员会为代表的学术制度、以教师代表大会和学生代表大会为代表的民主参与制度等进行修改、补充，真正实现章程的顶层设计与组织机构设置、制度落实之间的有效联动。

第二，完善“党委领导下的校长负责制”。基于党委的核心领导主要体现在把方向、管大事，以及贯彻落实“三重一大”决策制度等重大事务，由此，高校应在坚持“党委集体领导、分工协作”的基础上，不断健全相关议事规则和决策程序，落实“集体领导、科学决策、党政合作”的政策要求，既保障校长负责是落实党委的集体决定，又使校长能够自主、独立地行使职权，开展行政及学术工作，通过“充分沟通、集体决策、有效实施、监督保障”等环节，使党委领导下的集体决策能够真正得到贯彻与落实。

第三，鉴于调研中发现的个别高校学术委员会章程作用有限、一些二级学院还没有出台正式的学术委员会章程等问题，笔者建议，高校应以章程为依据，不仅要进一步完善校级学术管理体系与组织架构，明确学术机构在人员组成、管理权限、议事规则、运行程序等方面的内容，如强调学术委员会成员的代表性、学科均衡性，保证学术委员会独立、依法履行学科审议、专业设置、职称评审、科研成果评定等职能，而且还应以高校学术委员会为主体，要求二级学院成立相应的学术委员会，完善相应的学术管理体系与组织架构，鼓励其逐步形成“全面服务地方重大战略需求、加快推进学科建设”的二级学院学术治理制度体系；同时，还应进一步明确学术委员会制度和党政联席会制度、教师代表大会制度、学生代表大会制度等在学术、行政、教学方面的边界与职能，保证二级学院学术委员会既能独立地做出决策，又能与行政工作有机联系，使其能够真正付诸实施并发挥作用。当然，高校也应在经费、人事、资源等方面给予二级学院相关政策的倾斜和支持，以保障二级学院在学术研究等方面能够自主决策、自主落实。

第四，健全教职工代表大会制度。根据我们的调查，目前许多高校的教职工代表大会在学校治理中的作用发挥非常有限。尽管个中原因很多，但其中之一是一些高校教职工代表大会的定位、机构设置、组织规则、代表产生、职责权限、议事程序等不规范、规定不合理，如突出教职工主体性不够、领导代表数量远多于一般教师、教师代表没有自由提问机会，等等。显然，这一制度需做进一步的完善，特别是在保障教职工主体性、积极性的基础上，鼓励代表认真行使职权、落实监督职责，如涉及学校未来发展、教师招聘以及职称评审、师生员工生活等重大事项，包括高校发展战略规划、学科建设、财务预决算报告、教职工绩效津贴办法、校园食堂改建等，均需经过教职工代表大会的审议和讨论。同时，还应关注教职工代表大会在事前知情、事中检查、事后监督作用的发挥，如物资设备采购、专项修缮等均需保证教职工代表的参与，接受相关的问责和监督，以此来保证这一制度的有效落实以及教职工代表的有效参与、评议过程的公平公正等。

第五，进一步完善学生民主参与制度。鉴于目前一些高校管理中忽视学生参与、学生治理主体作用不能发挥等问题，高校应深刻认识到学生参与高校治理，既是高校提升治理能力的重要体现，也是大学生实现民主权力、维护自身合法权益的重要途径[13]。为此，高校不仅应在章程中将学生权力明确呈现、重视学生的各种权利及义务，而且还应通过完善学生代表大会、团代会和学生社团等机构的章程、组织架构、议事规则、代表产生、运行机制等，保障学生提出的涉及课程学习、专业设置、院系管理、毕业就业、生活服务等意见建议能够快速反馈到相关职能部门，并得到有效解决。由此，既保证学生群体的参与权、监督权，丰富学生民主参与的途径与方式，又提升了作为高等教育利益相关者参与高校治理的成效，为人才培养质量的提升奠定基础。

四、构建新型校院关系

基于二级学院既是构成高校的基本行政机构，又是人才培养、学术研究和社会服务的重要场所及基地，所以，如何落实二级学院办学自主权、激发师生员工的积极性、提升办学效益，也是被访谈者提出问题和反思建议最多、最期望能有所改变和创新的治理领域。为此，高校应高度重视管理重心和相应的人财物权下移，落实二级学院办学的主体责任，明晰其权力职责、议事规则、运行程序等，为新型校院关系构建打下坚实的分权、制度建设基础[14]。

第一，将二级学院作为实现高校治理现代化目标和发挥高校功能的主体，明确高校和二级学院在行政管理、科研、教学、监督及评价等方面的权力及职能边界，使二级学院拥有足够的规划发展权、财务权、人事权、资源配置权、对外合作权等，最大限度地激发二级学院的办学活力，激励师生治理主体性的发挥。同时，明确校级管理部门的权限与边界，克服以往存在的职能越位或缺位问题，在逐步转变管理部门工作方式的过程中限制、减少对二级学院的管控，避免管理上的主观随意性，发挥其宏观指导、服务咨询、监督保障等功能，逐步形成“宏观有序、微观搞活”的校院两级治理的良好局面。

第二，完善二级学院内部治理结构，提升治理能力。鉴于目前多数高校正在进行深化综合改革的现状，我们建议，高校在不断加强学科建设、人事财务、资源配置等方面制度建设的同时，应注重引导二级学院不断完善内部治理结构、运行机制，建立完备的二级学院制度体系。针对师生员工反映强烈、治理难度大、易出现管理漏洞的领域，应明确要求强化制度规范、检查监督，如要求二级学院必须健全党政联席会制度、学术委员会制度、学位委员会制度、教职工代表大会制度、学生代表大会制度等，从机构设置、运行机制上明晰二级学院党政职能分工，强化制度管理，引导学院由传统的科层制管理走向扁平化、分权制、制衡型的治理[15]，并通过办院理念创新、治理结构重构、治理流程再造、管理职能转变等，减少二级学院的管理层级，整体提升二级学院的治理能力和水平。

第三，在关注二级学院治理的同时，还应通过制度创新，加强二级学院间的合作、学科交叉与融合[16]。高校应注重完善二级学院之间，以及一级学科内不同学科间的资源整合、平台建设和优势共享，重视在学科建设、重大项目研究中的学科交叉与融合，以及各种资源的统筹使用、协调发展，如通过集中相关学科、集群研究领域、集成研究课题等途径，形成协同创新的管理机制；通过设立不同二级学科合作的“研究院”“攻关团队”“创新中心”等一体化的学术机构，构建学院间学术研究新高地；通过“基线探索-系统平台-团队合作-人才培养”模式形成促进青年教师专业成长的有效途径等，由此，有力地促进二级学院人才培养、学术研究质量及水平的提升，激发师生内在的工作动力。当然，还可利用人工智能等手段，不断推进“智慧学院”建设、“一键式”系统服务等，构建以学科体系为核心的纵横交错、方便快捷的二级学院网络式、扁平化的治理模式，为师生搭建多元化的教学、科研、社会服务合作平台，营造良好的校园文化环境。

五、落实治理监督保障措施

在调研中，被访谈者一致认为，要深入推进高校治理现代化，就必须真正落实监督保障措施。为此，高校一方面应以高校章程为依据，不断完善各项检查、评价、督导等制度，补充增加教职工、学生群体参与相关事务的议事程序、途径、方法等细则的制定，明晰师生主体权力的边界与职责，重视把师生权益落到实处；另一方面，通过多种活动不断提升师生参与学校事务的意愿及能力，关注师生对办学定位、办学规模、学科划分、课程设置、培养方式、招生就业、社会实践等方面提出的意见及建议，注重师生员工与校领导、管理层之间的沟通与协调，确保师生主体的参与、评价与监督能够真正发挥作用，达到最佳效果。

为使政府部门、社会中介组织、全校师生员工、学生家长、社会人士等系统地了解办学信息，更好地参与学校治理，高校还应按照有关要求试行校务、校情公开。可利用学校网站、各种公众号、新闻媒体等途径，公开的内容应涵盖近年来学校改革发展的各个领域，如校情概况、组织机构设置、高校发展战略规划、学科建设方案、年度工作计划、学科专业发展、招生就业、监督工作、各类规章制度，等等。同时，还应开辟多种渠道，如领导接待日、开放校长及院长信箱等，提升高校治理的透明度，方便社会各界及师生员工的评价与监督。

总之，作为一项系统工程，高校治理现代化是平衡高校内外部利益相关者权力、职责的重要举措，目的是促进高校公共利益的最大化；核心是重塑高校章程、完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的制度体系；关键是建立新型校院关系，实现管理重心下移，协调好政治权力、行政权力、学术权力、民主权力之间的关系；保障是形成既能权力制衡又能激励师生员工积极性的评价及监督体系，从而为高校组织办学目标的实现铺平道路、保驾护航。

注释：

①2020年8～12月份，笔者通过腾讯会议、QQ、企业微信等在线方式，对北京、河南、山东、安徽、湖北五省市6所高校(其中师范学院2所、医学院2所、职业技术学院2所)的8位校级领导干部(正职3人、副职5人)、15位中层干部(其中人事处正副处长4人、科研处正副处长5人、发展规划处正副处长6人)以及19位二级学院的党支部正副书记(7人)、正副院长(12人)进行了结构化集体座谈及个别访谈。访谈维度及内容主要包括：对高校治理现代化的理解、政府与高校的关系、高校办学自主权、高校章程实施现状、现代学校制度建设、学校与二级学院的责权利关系、二级学院党政关系、二级学院师生参与学校及学院管理状况等。