阿根廷南极政策：国际制度合作中的主权声索*

吕嘉欣

引 言

在《南极条约》签订前的1816年至1946年，阿根廷以激发国内反殖民为核心的民族主义、构建南极地缘政治想象、组建阿智双边合作关系、援引传统国际法准则等方式参与以领土主权声索为目的的南极权力政治博弈。(1)约翰·蔡尔德、马振岗：《拉丁美洲的地缘政治思想》，《国外社会科学》1980年第4期，第37—39页；Carlos Escudé，Education，Political Culture，and Foreign Policy：The Case of Argentina，Vol.4，Duke-University of North Carolina Program in Latin American Studies，1992；Adrian John Howkins，Frozen Empires：A History of the Antarctic Sovereignty Dispute Between Britain，Argentina，and Chile，1939-1959，The University of Texas at Austin，2008.1946年至1961年，美国作为制度供给者登上南极舞台，并进一步巩固与美洲各国关系，奉行南极版“门户开放”政策。阿根廷开始适应南极政治制度化趋势，一方面适应议题转变，加大科研力度，定下和平开发南极的基调；另一方面反对将南极交由联合国托管，确保自身在南极政治中的特殊地位，并最终顺利成为《南极条约》的原始缔约国。

2021年是《南极条约》正式生效60周年，阿根廷始终没有放松在主权声索方面的实践与铺垫。在阿根廷南极日上，外交部长索拉提出，“捍卫阿根廷在南极洲的存在需要一致性和国家使命”“应加大力度维护‘阿根廷南极’利益，将阿根廷南极研究所打造为武装后勤保障、科研活动、专业化外交有机结合的南极政策实践平台，其中科学活动是阿根廷南极活动的重心，而其他行动的配套推进也将更有力地支持阿根廷对南极洲的主权声索”。同时，阿外长还重申《南极条约》作为持续的机制巩固南极问题和平发展的重要性，火地岛省和乌斯怀亚市正被打造为全球南极后勤中心，为“国际化的南极社会”提供服务，并宣布在阿根廷外交部设立马尔维纳斯群岛(以下简称“马岛”)、南极洲和南大西洋秘书处。(2)“El Canciller Solá Afirmó Que ‘Defender La Presencia Argentina En La Antártida Requiere Coherencia Y Vocación Nacional’”，https：//www.cancilleria.gob.ar/es/actualidad/noticias/el-canciller-sola-afirmo-que-defender-la-presencia-argentina-en-la-antartida，visited on 20 May 2020.

阿根廷是南极门户国家之一，也是历来与中国在南极治理中合作关系良好的国家。研究阿根廷南极政策有双重意义，其一有益于中国借鉴阿根廷南极政策设计与实践中的亮点，提高南极政策制定效用，与阿借制度互惠合作巩固南极利益；其二有助于中国辨别原主权声索国以科学和环保为名实施准管辖权谋取领土“主权”的行径，并采取有效应对措施。

本文从主权声索和制度合作的逻辑关系出发，围绕阿根廷参与南极的历史与政策发展，探讨阿根廷如何在国际制度合作框架内布局主权声索。下面将从四个方面阐述这一问题。第一部分阐释南极国际制度发展与国家主权声索之间的关联，揭示近年来新出现的国家软性主权声索行为逻辑。第二部分建构逻辑框架，从国内制度接轨、科学考察、资源利用、海洋保护区设立等方面分析近年来阿根廷政策文本构建和实践的意图及表现。第三部分探析阿根廷南极政策的前景与启示。第四部分为结语。

一、南极国际制度与主权声索的逻辑关联

绝对主权观支配下的国际条约往往难以发育成国际制度，(3)近代国际法诞生以来，虽然各国先后缔结多项国际条约，但其关系与其说是靠条约来处理，毋宁说是靠结盟和均势维系，一旦均势改变，条约即失效，因为条约只不过是靠实力决定的结盟均势的结果。参见陈海明：《国际法本位之变迁：从主权本位到社会本位——兼论国际法的“主权平等”原则》，《时代法学》2014年第1期，第83页。《南极条约》则是冷战期间少见的在美苏两国间达成一致并持续自我赋能的国际制度文本。南极领土主权虽被冻结，但相关讨论日益热烈。在以复合相互依存为特征的和平区域，主权将更多地成为一种用来交换以对他国政策施加部分权力的资源，而不是用于防止干预的壁垒。(4)Robert Owen Keohane，Power and Governance in A Partially Globalized World，London and New York：Psychology Press，2002，p.81.作为南极政治议题的领土主权声索、资源养护和环境保护之间并非历时性的替代关系，而是以共时性为基础并存，这一复杂局面既导致国家政治资源投入分散化，又促使国家南极政治实践目的呈复合态势，故须深入考察南极政策制定的多义性。本部分将从如下几方面探讨国家扩大“准管辖权”和积累主权声索证据的路径。

(一)在“双焦点”下开发“条约内主权”

南极条约体系是以南极为中心的专门性机制(issue-specific regime)，这种多议题并行的集束型制度(clustered institution)有益于发挥国际制度的规模效应。该体系作为以国家为主要参与行为体的国际制度，对南极主权声索采取模糊性表述，激励不同身份的国家依据自身能力和意愿参与不同议题的讨论与实施，进而为制度注入新的活力。尽管《南极条约》已生效，主权声索国仍然使用“条约内主权”(treaty sovereignty)进一步巩固各国主权主张，特别是在公共文化领域。(5)Klaus J. Dodds，“Sovereignty Watch：Claimant States，Resources，and Territory in Contemporary Antarctica”，Polar Record，Vol.47，Issue 3，2011，pp.231-243.

伴随国际格局变迁，主权被创造出更广泛的子类，以便涵盖在原语境中无法被明确言说的实践和意象。(6)Wygene Chong，“Thawing the Ice：a Contemporary Solution to Antarctic Sovereignty”，Polar Record，Vol.53，Issue 4，2017，p.436.法学理论家们也一直在谈论“共同主权”(shared sovereignty)和“宪法多元化”(constitutional pluralism)。(7)Eve Hepburn and Klaus Detterbeck，“Introduction to the Handbook of Territorial Politics”，in Klaus Detterbeck，and Eve Hepburn (eds.) ，Handbook of Territorial Politics，Cheltenham：Edward Elgar Publishing Limited，2018，p.2.韦格纳·庄(Wygene Chong)认为南极治理中领土主权与国际法律制度的结合，是介于全球共同主权与绝对主权之间的务实方案。(8)Wygene Chong，“Thawing the Ice：A Contemporary Solution to Antarctic Sovereignty”，Polar Record，Vol.53，Issue 4，2017，p.440.对领土和资源的论述及实践直接构成一系列行为的框架，从表面上戏剧化地追逐南大洋非法捕鱼船只到行使某种“占有仪式”(ceremonies of possession)，都在彰显主权。(9)Klaus J. Dodds，“Sovereignty Watch：Claimant States，Resources，and Territory in Contemporary Antarctica”，p.232.帕特里夏·希德(Patricia Seed)指出，对新大陆的旧统治很大程度上是通过仪式实践开始的，例如放置十字架、旗帜和纹章，以及游行、捡土、测量星星、绘制地图、阐述某些观点，或者保持沉默。(10)Patricia Seed，“Review：Colonial and Postcolonial Discourse”，Latin American Research Review，Vol.26，Issue 3，1991，pp.181-200.克劳斯·J·多兹(Klaus J. Dodds)指出在《南极条约》生效后，“主权”在三个层面被巩固，其一是借由媒体、学术界和政治明星反复重申“主权”；其二是通过为科考站等基础设施及地点命名的方式，将法律和行政架构延伸到“南极领土”上；其三是构建碎片化的“管辖”事实加以象征性地巩固。(11)Klaus J. Dodds，“Sovereignty Watch：Claimant Sstates，Resources，and Territory in Contemporary Antarctica”，p.234.

(二)围绕科考站和科学人口的“准管辖权”

《南极条约》的设计从某种意义上避开了明确的解决方案，淡化了所需达成一致的文本。(12)Daniela Portella Sampaio，“The Antarctic Exception：How Science and Environmental Protection Provided Alternative Authority Deployment and Territoriality in Antarctica”，Australian Journal of Maritime & Ocean Affairs，Vol.11，Issue 2，2019，p.109.主权和领土性的未明确并不意味着它们的缺席。研究站、营地和避难所等设施一直是南极洲“领土”的主要形式，越来越受科学议题的支配，原主权声索国在双焦点主义下各自保持主权观点。(13)Daniela Portella Sampaio，“The Antarctic Exception：How Science and Environmental Protection Provided Alternative Authority Deployment and Territoriality in Antarctica”，pp.111-113.南极也一直存在围绕修建科考站的基建竞争，其中阿根廷以13个科考站最为瞩目。据此，英国自然环境研究理事会学者安德鲁·D·格雷(Andrew D. Gray)和凯文·A·修斯(Kevin A. Hughes)提出南极科研评价体系的改革意见，认为协商国开展的所谓科研活动，主要体现在科考站的建设上，这更多体现的是国家的后勤保障能力和基建能力，而不是研究水平，故呼吁修订相关标准，用南极研究论文的总体数量作为考核缔约国研究活动的依据。(14)Andrew D. Gray，and Kevin A. Hughes，“Demonstration of ‘Substantial Research Activity’ to Acquire Consultative Status under the Antarctic Treaty”， Polar Research，Vol.35，Issue 1，2016.此番建议意味着在科学考察能力评估上，倡导“实质重于形式”的调整。

一方面，国家在没有领土或领土存在未决争议的情况下行使“准管辖权”是对既成国际制度事实的适应；另一方面，也便于转化为国际法中领土主权获得和变更所必须的“有效占领”依据。在《南极条约》规定中，缔约国对派驻南极的有其国籍身份的观察员、科学家及其随从享有属人管辖权。虽没有原住民，但经历近200年的活动，南极大陆上有数量众多的科学家和探险家，南极特别保护区(ASPA)仅允许科学家和专职人员进入，这也意味着南极人口“管辖”门槛颇高。(15)Jessica O’Reilly，and Juan Francisco Salazar，“Inhabiting the Antarctic”，The Polar Journal， Vol.7，Issue 1，2017，p.12.国家若要通过人口管辖强化“主权”存在，顺应《南极条约》“科学与和平”原则，须输送大量本国籍但效力于南极条约体系各职能部门的科学人才。科学人才通过三种方式在南极治理中发挥作用：其一是负责国家内部南极意识构建和科学知识传播；其二是为国际组织输送技术官僚和提供咨询服务；其三是为南极科考基地提供运营和管理配套工作人员。当本国籍人力资源有效渗透到南极的自然及人造实体物或管理机构时，属人管辖可以带动“准属地”管辖能力。

(三)建构“荒野价值”和“保护区”理念

《南极海洋生物资源养护公约》(CCAMLR)中的南极荒野价值是自为而非自在的。(16)须从三方面关注美欧国家提出的荒野价值：其一，美国的荒野保护建立在种族灭绝这一历史结果之上，后续亦可能会演变为新的生态沙文主义；其二是实用性，避免对资源过度开发的纠偏；其三，提供超脱于物质生产的美学意义，对正处于劳动和资源密集型发展中国家的审美压迫，是披着道德关怀的权力工具。在环境伦理研究领域，以霍尔姆斯·罗尔斯顿(Holmes Rolston III)和约翰·缪尔(John Muir)为代表的绝对荒野观秉持人与自然截然二分的荒野保护原则，而以克里考特(J. Baird Callicott)为代表的生物多样性保留地性质的荒野观则主张人类积极介入和适应的荒野保护方案。(17)Holmes Rolston III，A New Environmental Ethics：The Next Millennium for Life on Earth，New York and London：Routledge，2012；J. Baird Callicott and Robert Frodeman，Encyclopedia of Environmental Ethics and Philosophy，Vol.1，Macmillan Reference USA，2009.美国1964年《荒野法案》将荒野定义为土地和生物群落没有受到人们所强加给它的影响的区域，在那里人们是访客而不能长久停留。(18)李秀艳：《罗尔斯顿与克里考特的荒野论争及其反思》，《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2013年第2期，第135页。其中不难理解的是，如下悖论出现在荒野与荒野价值之中：人类的学术介入是赋予南极荒野价值的必要步骤，这使荒野与荒野价值无法并存。当我们发现荒野价值的时候，它已不再是纯粹的荒野。建构荒野价值起到将国家南极主权声索浪漫化的作用。对于南极而言，气候变暖导致夏季延长，恶劣环境赋予的非宜居状态被冲击，荒野价值无法再依托于非宜居性，转而依托人为框定的旅游观光区和环境保护区，国家公园是荒野保护的重要载体。丹尼拉·桑帕约(Daniela Portella Sampaio)也曾指出《南极动植物保护协定措施》开创了根据区域环境的重要性和脆弱性划分“领土”的组织形式。(19)Daniela Portella Sampaio，“The Antarctic Exception：How Science and Environmental Protection Provided Alternative Authority Deployment and Territoriality in Antarctica”，p.113.

此外，南极荒野价值的叙事和保护区还是对“人类共同继承遗产”概念的抗衡，具有排他属性。就众多发展中国家和非协商国针对《南极条约》非民主色彩、沆瀣一气打压非协商国和其他弱小国家利益的质疑，英国和澳大利亚等主权声索国曾表示，《南极条约》协商国虽数量有限，但具有异质性，协商国制度可发挥有效的内部抑制作用，使决策过程之外的任何国家都不会处于不利地位。(20)Moritaka Hayashi，“The Antarctica Question in the United Nations”，Cornell International Law Journal，Vol.19，Issue 2，1986，pp.283-284.不难发现，南极政治大国普遍持有的观点是，该大陆已经被各个主权声索国和《南极条约》协商国行使准行政管辖权，科学活动的开展、定居者的出现使南极无法再倒退回如外层空间和深海海底那样的“国际法真空”状态，因此无法被定义为人类共同继承遗产。在《马德里议定书》中，南极被定义为“自然保留地”。与殖民扩张语境下的“保护国”类似的是，“保护区”也是一个具有权力属性的概念，区域被指涉为客体，其语境包含保护行为施动者的实力因素。以科研成果为依据的海洋保护措施，可能使掌握科研特权的国家以研究之名，行垄断生物监测信息和养护话语权之实，自利地诠释可捕捞的生物种群以及禁捕时间和空间。

二、以制度合作促主权声索的阿根廷南极政策

自1961年以来，南极治理日益依托于南极条约体系，其机制化进程为阿根廷以国际制度合作为明线、以主权声索为暗线的南极政策提供了缓冲空间。阿根廷在制度合作中通过巩固南极条约体系的特殊地位，避免《南极条约》及其相关条约中的“主权冻结”原则失效，以确保阿根廷隐藏在“主权冻结”原则中的特殊权益。

(一)南极治理机构文职化

奥兰·扬(Oran R. Young)将国际制度互动分为水平和垂直互动，其中国际制度与成员国国内体制的互动属于垂直互动。(21)Oran R. Young，“Institutional Linkages in International Society：Polar Perspectives”，Global Governance，Vol.2，Issue 1，1996，pp.1-23.制度的垂直互动既体现国家对国际义务的履行，亦有助于国家的利益实践贯穿于国际制度演化中。

首先，自《南极条约》签署以来，阿根廷的南极活动从国防问题转变为外交关切。2003年之前，国家南极理事会(DNA)和南极研究所(IAA)隶属于国防部，主要负责南极事务。2003年，为了顺应南极条约体系非军事化趋势，DNA和IAA由外交部接管，此举标志南极事务由军事防务问题转变为外交问题，其主要目的是说服《南极条约》协商国同意将秘书处设在布宜诺斯艾利斯。随着2004年《南极条约》秘书处成功落定，阿根廷成立南极外交政策理事会(DNPEA)，该机构负责制定南极政策的目标和实施方案，落实本国在南极条约体系中的代表权，加强国际合作，处理与《南极条约》秘书处的关系。在具体职能分配上，IAA负责规划阿根廷在南极的科学和技术项目，并协调国防部及武装部队配合完成南极各站点的后勤保障工作。DNA负责卡里尼站科学中心的设施维保和布朗站接待南极游客的日常工作。(22)“International Trade and Worship Argentina，Antarctica and the Argentine Ministry of Foreign Affairs”，https：//cancilleria.gob.ar/en/news/newsletter/antarctica-and-argentine-ministry-foreign-affairs，visited on 20 February 2020.DNA还负责管理参与南极活动的人员编制，监督南极政策的实施效果与信息反馈，指导南极政策与活动的对外宣传工作，统筹各机构拨付给南极活动的资金配置等。(23)“Dirección Nacional del Antártico”，https：//cancilleria.gob.ar/es/iniciativas/dna/direccion-nacional-del-antartico，visited on 21 February 2020.

其次，南极政策渗透进阿根廷各大机构的日常关切中，以高曝光度活跃于各类跨专业合作中。2019年，IAA与国家水研究所(INA)、国家地理研究所(IGN)、阿根廷矿业地质服务处(SEGEMAR)和国家工业技术研究所(INTI)签署四项合作和技术援助框架协议，与政府科学、技术和生产创新秘书处签署数据使用和交换协议，同国家空间活动委员会签署了一份意向书。此外，IAA还与布宜诺斯艾利斯大学的药学、生物化学与自然科学学院，以及拉普拉塔国立大学的自然科学学院和博物馆续签合作协议，与电影博物馆(CABA)签署一项旨在扩大阿根廷南极题材影视作品影响力的协议。(24)“Informe Sobre La Producción Científica Del Instituto Antártico Argentino Ao 2019”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/dna-produccion-cientifica-iaa-2019.pdf，visited on 4 December 2021.

再次，塑造共商合作南极事务的平台角色。阿根廷致力于在各类非军事议题中左右逢源，拥护现行国际制度，塑造自身在南极治理中的平台角色。从地缘政治角度看，南极“离北方国家太远，距南方国家太近”，经济和军事较发达的“北方国家”需要依托阿根廷进行活动中转。合作在互补利益的基础上是可以发展起来的。(25)[美]罗伯特·基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和等译，上海：上海世纪出版社2012年第2版，第7页。阿根廷与各国形成的最大互补优势在于其地理位置最接近南极，可扮演他国南极活动部署的后勤服务提供者，帮助各国节约交通和运维成本，提高自身在南极事务中的声望。阿根廷首都布宜诺斯艾利斯，于1962年、1981年、2011年和2018年担任《南极条约》协商会议的举办地。《南极条约》秘书处发挥了在南极问题中加强南北对话和南南合作的特殊作用。在与秘书处的联络中，阿根廷外交部比其他国家占有先机，且能有效避免在南极事务中被边缘化。此外，对于阿根廷来说，获取各国在南极活动的情报至关重要。作为不具备显著军事优势的小国，信息沉淀的重要性格外突出，它能使阿根廷获得积累性的信息权力，胜任南极治理中的文职工作，促使阿根廷国内政界与国际制度管理者在南极问题上保持态度一致。

(二)科学活动的仪式化

2019年，IAA科学家为南极海洋生物资源养护委员会等国际谈判论坛撰写了13份科学建议报告，向参加南极条约制度谈判论坛的阿根廷代表团提供科学咨询意见，以确保平衡阿根廷在这些论坛上的立场和利益。近年来，IAA利用社交网站，传播和分享其在南极取得的科学突破，加深民众对南极科研重要性和环保迫切性的认知，激励更多青少年投身对南极事务的关切中。(26)“Informe Sobre La Producción Científica Del Instituto Antártico Argentino Ao 2019”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/dna-produccion-cientifica-iaa-2019.pdf，visited on 4 December 2021.2019年，IAA在专业期刊上发表了74篇科学论文，出版了7本书籍，并在国内和国际会议上发表110篇文章，该数据自2010年以来持续增长。(27)“Informe Sobre La Producción Científica Del Instituto Antártico Argentino Ao 2019”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/dna-produccion-cientifica-iaa-2019.pdf，visited on 4 December 2021.《阿根廷南极研究所2019年科学生产报告》所载的调查结果表明，南极研究所(IAA)保障阿根廷在该区域的权利和利益，并使国家成为《南极条约》制度的中心参与者。(28)“Informe Sobre La Producción Científica Del Instituto Antártico Argentino Ao 2019”，https：//www.cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/dna-produccion-cientifica-iaa-2019.pdf，visited on 4 December 2021.2021年是IAA成立70周年，该机构已向世界贡献500余篇学术成果。

2020年，阿根廷实施了几项科研计划：第一，计划确定南极的古生态环境特征，探索生活在南极半岛的脊椎动物群落；第二，通过研究罗斯群岛和南设得兰群岛的地貌特征和冰川地质，为了解南设得兰群岛的新生代古气候演化作出贡献；第三，对南极半岛开展古植物学研究，利用最新的古生物学技术重新修订相关分类；第四，启动对欺骗岛的火山研究和监测，分析利用地热能满足基本需求的可行性，并计划通过跟踪地貌变动，特别是火山活动和气候变化之间的相互作用，研究冰川环境与火山活动之间的相互作用；第五，通过对海洋中生代和新生代沉积物的分析，确定罗斯岛海洋和大陆化石微生物群的古环境特征。(29)“Convocatoria laboral en la Antártida ao 2020”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/2019/convocatoria-laboral-en-antartida-2020.pdf，visited on 4 December 2021.

阿根廷的科研活动，并不单纯服务于科研本身，更是出于多重考虑。首先，科研用于佐证主权声索正当性。《南极条约》签署之前，国际法的相关依据主要用于争取主权利益，后主权声索时代，国际法依据主要起建构作用，调节国家对南极议题的认知，指导国家科研方向。除了保持在南极海洋生物、矿产、环境保护中的研究之外，在地质连续性研究中，阿根廷学者采集了南极洲陆地哺乳动物的化石记录，动物群显示出明显的南美印记，并用该研究证明南美洲和南极洲存在地质连续性。(30)Javier N. Gelfo，et al. “The Fossil Record of Antarctic Land Mammals：Commented Review and Hypotheses for Future Research”. Advances in Polar Science，Vol.30，Issue 3，2019，pp.274-292.其次，成立科学教育机构，通过学术渠道宣传相关贡献。阿根廷在南极大陆创办了第38号专科学校(Colegio No.38)，据称是南极大陆上唯一一所学院，以兴建教育的形式完善“管辖”措施。2019年4月，IAA在火地岛乌斯怀亚市主办了社科盛会，各国研究人员在会议中提交100多篇论文，内容涉及历史、国际关系和艺术文学等领域。(31)“Informe Sobre La Producción Científica Del Instituto Antártico Argentino Ao 2019”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/dna-produccion-cientifica-iaa-2019.pdf，visited on 4 December 2021.阿根廷学者在关于拉美国家对南极所做贡献的文章中指出，2019年是《南极条约》签署60周年，在此契机下，有必要重温《南极条约》及相关进程。由于国际关系常常忽视小国和非物质因素的作用，阿根廷和智利的贡献常常被低估。两国曾积极推动南极非军事化、非核化，在国际地球物理年和在南极条约体系会议中非常活跃，确保了主权“冻结原则”的落实，推动以科学研究为主的国际合作的可持续性。(32)Ignacio Javier Cardone，and Pablo Gabriel Fontana，“Latin-American contributions to the creation of the Antarctic regime”，The Polar Journal， Vol.9，Issue 2，2019，pp.300-323.最后，促进政学卫多领域管理互动。新冠疫情期间的2020年2月3日，阿根廷的南极洲居民启用卫生协议书，并要求所有到达的船只都必须报告船上人员健康状况。2020年4月24日，受疫情影响，阿根廷教育部长尼古拉·萨科齐(Nicolas Trotta)与第38号专科学校学生进行视频交流。(33)“Estudiantesy Docentes De La Escuela De La Antártida Hablaron Con Trotta”，https：//www.ambito.com/informacion-general/antartida/estudiantes-y-docentes-la-escuela-la-hablaron-trotta-n5098153，visited on 20 May 2020.

(三)设施完善和人才培养

顺应南极政治从军事国防问题变为非军事化多议题并存的态势、完善科考基础设施建设、储备跨学科人才和建设具有前瞻性的科研团队成为阿根廷南极政策落实的必要前提。首先，阿根廷建有各类功能的站点30个，其中常年站6个，夏季站7个，避难点13个，其他站点4个。常年站包括奥尔卡达斯站(劳里岛，1904)、圣马丁站(巴里岛，1951)、卡里尼站(乔治王岛，1953)、马兰比奥站(西摩岛，1969)、埃斯佩兰萨站(霍普湾，1975)、贝尔格拉诺将军二号站(科茨地，1979)。其次，阿根廷建有特别管理区1处，特别保护区4处，分别是第4号欺骗岛特别管理区(2005)；第123号特别保护区——波特半岛、乔治王岛、南设得兰群岛(2004)；第133号特别保护区——和谐点、纳尔逊岛、南设得兰群岛(2004)；第134号特别保护区——西尔瓦角和近海岛屿、丹科海岸、南极半岛(2004)；第148号特别保护区——南极半岛霍普湾植物区(2015)。(34)“Antarctic Protected Areas Database”，https：//www.ats.aq/devph/en/apa-database/search#apa-results，visited on 29 May 2020.

再次，围绕巩固南极政治地位的初衷，阿根廷更加注重人力资源培训。2019年，IAA工作人员指导了29篇南极科学论文，参加了36门学科对口专业课程，与工程小组能力建设有关的活动累计1500小时，并参加了对南极联合指挥部工作人员的定期培训活动。该组织在2019年共获得来自国内外的资助20万美元并用于专项研究计划。2019年度，有两名IAA研究人员获得了助理研究员的职业资格，并制定有关石油污染土壤生物修复和全球气候变化对底栖藻类影响的计划。(35)“Informe Sobre La Producción Científica Del Instituto Antártico Argentino Ao 2019”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/dna-produccion-cientifica-iaa-2019.pdf，visited on 4 December 2021.阿根廷政府还颁布了《呼吁民众2020年到南极工作的招聘启事》，承诺提供优厚的薪资保障。(36)“Convocatoria laboral en la Antártida ao 2020”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/2019/convocatoria-laboral-en-antartida-2020.pdf，visited on 3 December 2021.2021年8月，阿根廷在南极举办青年知识竞赛，以文学和绘图方式，将社会学和自然科学项目结合，发动本国青少年担当南极历史的见证者和书写者。(37)“Antártida：Cancillería Presentó Un Concurso Para Jóvenes”，https：//cancilleria.gob.ar/es/actualidad/noticias/antartida-cancilleria-presento-un-concurso-para-jovenes，visited on 8 August 2021.

最后，阿根廷政府制定了《南极活动参与者生活规范》，用于指导工作人员在南极的活动并遵循各项国际制度。(38)“Normas De Convivencia Para Los Participantes De La Campaa Antártica”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/normas-y_procedimientos-dna-final-resolucion-552-18.pdf，visited on 8 August 2021.2019年，阿根廷当局更新《阿根廷南极年度计划(2019—2020)》，该计划涵盖四个方面的内容：第一，科学和技术活动，主要指IAA开展的研究项目，包括与其他国家机构和大学合作开展的研究项目，以及与《南极条约》其他缔约方合作开展的研究项目，内容包括但不限于生命科学、地球科学和物理海洋学；第二，环境管理活动，依照《南极环境保护条约议定书》开展日常南极基地的环境管理和旅游方案执行及监督；第三，后勤支援活动，涉及维修基础设施、运输和分配货物；第四，其他服务活动，主要涉及气象监测、水文和地形测量及制图工作。(39)“Programa Antartico Argentino Plan Anual Antartico 2019-2020”，https：//cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/paa_2019_2020_version_final.pdf，visited on 8 August 2021.

(四)提议建立海洋保护区

随着领土和矿产资源勘探与开采的冻结，南极政治博弈正处于由陆权向海权更换赛道的过渡期。阿根廷将重心放在大陆“领土主权”，对分担距其较远的公海保护区责任的积极性不高。已成立的罗斯海域保护区(位于175°W)和正处商讨状态的东南极海洋保护区(位于30°E-150°E)远离南美洲大陆，罗斯海域保护区是总部设立在澳大利亚的CCAMLR唯一认可的公海保护区，保护的受益方主要是新西兰和澳大利亚，阿根廷鞭长莫及，转而计划联合智利在斯科舍岛弧共建海洋保护区。两国于2017年将初步提案递交至CCAMLR，提议将斯科舍岛弧67万平方公里的保护区分为严格保护生物多样性、禁止磷虾捕捞的一般保护区(GPZ)和兼顾各国商业利益的磷虾捕捞区(KFZ)。从地图上看，一般保护区的划分与其说是为了保护磷虾，毋宁说是在其陆地主权声索区域的近海所实施的“反商业介入”举措。(40)地图显示，一般保护区临近斯科舍岛弧所在的南极半岛，也即与陆地主权声索相对应的大陆架及近海，磷虾捕捞区则相对远离大陆架，详细地图参见：“Argentina-chile Proposal for A Marine Protected Area for The Antarctica Peninsula”，https：//www.cancilleria.gob.ar/en/argentine-chilean-proposal-marine-protected-area-antarctic-peninsula，visited on 8 June 2021.该岛弧位于阿根廷南极大陆主权声索的范围内，靠近南美大陆西南角。对阿根廷而言，加强该海域的保护，既能降低维护成本，又可为其潜在的“领海”“大陆架”和“专属经济区”功能做铺垫，是欲将公海“私有化”的海上圈地运动。斯科舍岛弧保护区的讨论被推迟到2021年，阿根廷宣称南极半岛海域拥有占南极海域75%以上的磷虾资源，但在如此邻近的区域做出商业用途和物种保护的划分缺乏说服力，较难使一般保护区充分发挥参照的功能，阿根廷的斯科舍海洋保护区提案的生效与实施道阻且长。

(五)与拉美国家合作互助

阿根廷携手拉美国家践行“南美洲的南极洲”理念。拉美地区主义实践发轫于20世纪中叶的冷战初期。(41)张凡指出，拉美经历过三轮地区主义变革，第一次是20世纪50年代伴随进口替代发展的地区主义，第二次是20世纪90年代“华盛顿共识”后在自由贸易环境中提高竞争力的新地区主义，第三次是21世纪超越市场导向的后自由主义地区主义。参见张凡：《拉美地区主义视角下的中拉整体合作》，《世界经济与政治论坛》2017年第5期，第37—55页。由于拉丁美洲多为欠发达或落入“中等收入陷阱”的国家，区域机制化程度不高，多采用双边或小多边方式合作，例如秘鲁就是最初在阿根廷帮助下进入南极的。(42)Wilder Alejandro Sanchez and Otto Raul Tielemans Jr，“Reinvigorating Peru’s Role in Antarctic Geopolitics”，The Polar Journal，Vol.5，Issue 1，2015，p.103.从20世纪80年代末开始，阿根廷、智利和乌拉圭组织了拉丁美洲南极项目经理会议(RAPAL)，成员还包括巴西、秘鲁和厄瓜多尔。(43)Luis Valentín Ferrada，“Latin America and the Antarctic Treaty System as A Legal Regime”， The Polar Journal，Vol.9，Issue 2，2019，p.293.1983年至1992年期间，各国对是否必须有常设机构以支持临时行动进行了讨论，《马德里议定书》签订之后，就《南极条约》秘书处选址达成一致。(44)Ibid.，p.288.华盛顿和布宜诺斯艾利斯都是候选地，阿根廷的候选资格与“将拉丁美洲纳入南极条约制度的框架”有关，但这一方案遭到了英国的坚决反对。(45)Ibid..直到2001年，阿根廷宣布将南极理事会置于文职部门领导之下，英国才同意与阿加强合作。在阿根廷带动下，《南极条约》中54个成员国中有10个拉美国家，其中6个是协商国。

由于南极治理非军事化和文职化，加之对“沿海国”身份的冻结导致执法真空，缔约国的观察员若无军事从业背景，无法有效视察他国安置两用设施的真实意图和潜在威胁。真正确保南极治理非军事化还需要军事专家视察，而这种介入事实上可能引发知觉层面的“安全困境”。一些国家要么没有报告军事部署，要么可能招募文职安全承包商来执行主要的军事任务。(46)“Why Do So Many Nations Want A Piece of Antarctica?”，https：//www.bbc.com/news/magazine-27910375，visited on 9 August 2021.尽管单独力量不足，但阿根廷积极寻求双边合作或“共享主权”模式，将准盟友关系嵌套进南极制度中，与合作伙伴加强两用船只的海上互操作性。根据1979年《国际海上搜救公约》相关要求，阿智南极联合海上巡逻队(PANC)于1998年建立，旨在保护海上生命财产安全、应对污染和南极水域突发事件，PANC隶属于阿根廷海军南极海军司令部和智利第三海军区。(47)W. Alejandro Sanchez，“Argentina，Chile and The Joint Antarctic Naval Patrol：A Successful Confidence Building Mechanism”，p.182.阿根廷2014年从俄罗斯购入四艘涅夫特加兹级舰艇(Neftegaz-class ships)，于2015年抵达阿根廷。阿根廷在南极的海岸警卫队是阿根廷地方性的海军部门，隶属于公共安全部。2021年8月在南极洲举办了青年知识竞赛，阿根廷、巴西、西班牙、智利、乌拉圭携手参加，来自智利的拉斐尔·贝尔萨(Rafael Bielsa)指出，“维护南极和平区是一项日复一日的准军事任务。”(48)“Antártida：Cancillería Presentó Un Concurso Para Jóvenes”，https：//cancilleria.gob.ar/es/actualidad/noticias/antartida-cancilleria-presento-un-concurso-para-jovenes，visited on 8 August 2021.阿智两国也形成了“大会之前开小会”的双边政策协调默契，在年度协商会议召开前，先行接洽并评估双方在气候变化、古生物学、微生物学、地球科学和地震学等领域的合作潜力。(49)“Argentina Y Chile Avanzan En La Coordinación De Políticas Antárticas”，https：//cancilleria.gob.ar/es/actualidad/noticias/argentina-y-chile-avanzan-en-la-coordinacion-de-politicas-antarticas，visited on 8 August 2021.

三、阿根廷南极政策影响与对华政策启示

经前篇分析可知，阿根廷南极政策的目标聚焦于两点：其一是保障国家在未来南极主权声索问题上的优势，其二是确保在南极条约体系这一国际制度中的话语权，两者互为表里。

(一)阿根廷南极政策的影响

1.对阿根廷国内政治的影响

首先，成功塑造了南极国家意识。经过一百余年的努力，结合媒体宣传、学术活动和官方辞令灌输，阿根廷政府将民族意识和集体认同嵌入南极，从官方层面下沉到民间。其次，加重阿国内政治经济负担。2017年11月，阿根廷“圣胡安”号海军舰艇失联，各国联合展开搜救行动。(50)张潇祎：《阿根廷海军一潜艇失联：44名船员生死未卜，国际力量加入搜救》，http：//china.cnr.cn/xwwgf/20171119/t20171119_524031570.shtml，登录时间：2020年2月29日。2019年8月，阿根廷由于军费紧缺，士兵乘坐地铁参加军事行动。(51)王正：《军费紧缺，阿根廷士兵乘坐地铁参加军事行动》，https：//mil.huanqiu.com/article/9CaKrnKmhWM，登录时间：2020年2月29日。阿根廷近年来经济发展能力趋弱，面临严重财政赤字，新冠疫情的爆发加重国家债务负担，国内消费持续萎缩。(52)王萌萌：《阿根廷副总统称政府或无力偿还IMF贷款》，http：//www.xinhuanet.com/fortune/2020-02/09/c_1125550503.htm，登录时间：2020年2月29日；“Argentina’s External Debt Woes Continue”，https：//country.eiu.com/argentina，visited on 4 June 2021.阿根廷提供给南极考察的后勤保障陆续出现因老化导致的事故，无法兼顾军民两用性。阿根廷在南极科考站众多，军事力量的落后，或将导致后勤保障工作难以维系。此外，阿根廷制造业水平无法满足武器和设备自给，容易再次成为安全困境的受损方。

2. 对南极制度有效性的影响

阿根廷南极政策对《南极条约》的有效性可从三个层面考察。第一是问题解决效果，即解决南极海陆空三域紧急发生或长期存在的问题，例如气候变暖、旅游开发、生物和非生物资源养护等。鉴于南极环境脆弱性和国家经济实力局限性，阿根廷以消极保护为主，积极治理和开发为辅。阿借《南极条约》秘书处发挥了重要的信息共享作用，成为非成员国、非协商国和协商国之间的沟通桥梁。但南极旅游经营者协会(IAATO)总部在美国，CCAMLR总部在澳大利亚，阿根廷对旅游和生物资源养护议题的话语贡献颇为有限。《南极条约》秘书处虽划定了历史遗址和纪念物(HSM)，但IAATO及南极条约体系未对商业性质的观光旅游、探险和科学考察做出明确划分，致使各旅游机构的经营范围模糊，缺少必要的许可证准入措施。(53)Daniela Liggett and Emma Stewart，“The Changing Face of Political Engagement in Antarctic Tourism”，in Klaus Detterbeck，and Eve Hepburn (eds.) ，Handbook on The Politics of Antarctica，Cheltenham：Edward Elgar Publishing Limited，2017，pp.371-373.此外，南极旅游关涉国际海事条约体系对船舶型号、吨位和路线的规制，(54)陈敬根：《南极旅游海事风险的法律规制：规范构成与制度完善》，《法学杂志》2017年第2期，第95—105页。阿根廷单凭拥护南极条约体系无法有说服力地成为南极海事风险的治理主体。

第二是原则落实效果，即“科学与和平”原则的严格执行，以科学考察作为国家获取利益的缓冲手段，避免南极地区的传统安全冲突。一方面，军事力量和资源开发技术的不足，客观上迎合了《南极条约》非军事化和环境保护的内涵，弱化了对军事实力的要求；另一方面，阿智两国的联合巡逻可能提高他国安全焦虑，但客观上对南极非军事化原则的落实起到监督作用。

第三是国家行为调整效果，即制度为国家间协商与妥协提供操练平台，加强各参与国的情感认同及行为的互相羁绊。阿根廷政策体现了自我克制，但各种复杂化的“准管辖权”演绎，促使各国效仿，并就“条约内主权”“有限主权”和“共同主权”等博弈方式达成新的默契。例如美国尽管不是原主权声索国，但寄希望于与盟友澳大利亚共享占南极大陆面积42%的声索“主权”。(55)Ralph Espach and Nilanthi Samaranayake，“Antarctica is the New Arctic：Security and Strategy in the Southern Ocean”，https：//www.cna.org//news/InDepth/article?ID=40，visited on 9 August 2021.未来各国可能会将安全合作伙伴关系拓展至南极，形成互相承诺安全义务的合力。

(二)对华政策启示

中国是南极制度的后来参与者，也是构建南极命运共同体的积极呼吁者和可靠实践者。中国可在中阿双边互惠合作、国内南极政策法规完善和国际制度博弈三个层次获得启示。

1.双边互惠合作启示

首先，与阿根廷合作发展旅游业。南极半岛是旅游最热门区域，(56)南极半岛是旅游最热门区域。根据IAATO的数据，在2019—2020夏季，旅游运营商总共使用了313个地点，其中282个位于南极半岛，65%的旅游访问仅集中在31个地点，大部分也位于南极半岛。Daniela Cajiao，et al，“Adaptive Management of Sustainable Tourism in Antarctica：A Rhetoric or Working Progress?”，Sustainability， Vol.13，Issue 14，2021.阿根廷以提供中转服务为主，其东南角是众多国际探险公司的旅游目的地之一，但在持有邮轮、游艇、无人机等旅游资产和运营中高端旅游项目方面能力平平。此外，马岛作为阿英争议领土，是英国伸向南极大陆腹地的补给据点，与阿根廷的乌斯怀亚地理邻近且功能相似，存在同质性化竞争。现阶段中国南极半岛的陆基旅游主要依托长城站，开放的旅游空间仅有0.5平方公里，(57)中华人民共和国自然资源部：《赴南极长城站开展旅游活动申请指南(试行)》，2021年4月30日，http：//www.mnr.gov.cn/fw/fwzn/hy_21219/njcczlysqzn/202104/t20210430_2630908.html，登录时间：2021年8月8日。未来可与目前规模较大的国际旅行社“南极旅游”(Antarctica Travels)、船运代理商“国际海事代理”(Agencia Maritima Internacional)和港口代理公司“乌斯怀亚船运”(Ushuaia Shipping)开展船基旅游业合作。(58)“南极旅游”的官网为：http：//www.amisa.com/en/home-ingles/，“国际海事代理”的官网为：https：//www. antarcticatravels.com/en，“乌斯怀亚船运”的官网为：https：//ushuaiashipping.com//#/home，三家机构皆为IAATO认证的准会员，登录时间：2021年6月13日。帮助阿根廷健全极地旅游中转站功能的同时，提高自身的旅游市场份额。其次，与阿根廷开展海上联合巡逻，将科考与二轨外交有机结合，将“冰上丝绸之路”延伸至南极和南美洲。中国南极考察破冰船“雪龙2”配备有一系列国际先进的科考调查装备和科考支撑保障系统，如月池系统、全方位声呐系统、物探设备和机器人等，(59)王立彬、张建松：《中国第37次南极科学考察队凯旋》，http：//www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202105/t20210508_2631248.html，登录时间：2021年8月8日。两国可进行人员和技术交流，就南极半岛的长城站科考开展合作，共享环境危机预警信息，提升事故预防和处理能力。

2.南极政策制定启示

中国可从阿根廷南极政策事件中获得如下启示。首先，政策制定不拘泥于政府层面，也应对非政府组织及个人进行规制。中国在旅游活动规制中，需要谨慎平衡私营企业的盈利需求和环保社会责任，在科学活动安排中，搭建政府职能机构、科研机构和智库的沟通渠道。其次，政策制定应兼顾南极治理的多重国际身份。中国南极立法应兼顾《南极条约》协商国身份和联合国常任理事国身份，通过立法促进国际制度良性横向互动。再次，促进政策制定、立法与实践相适应。中国已先后出台《南极考察活动行政许可管理规定》《中国南极内陆站建设项目管理办法》《南极活动环境保护管理规定》等。全国人大环资委于2019年开始牵头负责中国首部南极立法《南极活动与环境保护法》的起草，将与正在商议的《海洋基本法》拟定共同改变上位法依据缺失的现状。(60)新华社：《十三届全国人大常委会立法规划》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-09/08/c_1123397570.htm，登录时间：2021年8月8日。

3.国际制度博弈启示

一方面，在南极国际制度多层次成员准入体系中，中国是协商国而非主权声索国，因此须警惕原主权声索国不顾其他成员利益的“跑马圈地”行径。就海洋保护区设立议题而言，其迫切性仍遭受众多非议，对海洋保护区概念、养护目标和管理方案语焉不详，亦缺乏对保护必要性的科学考证。(61)陈力：《南极海洋保护区的国际法依据辨析》，《复旦学报(社会科学版)》2016年第2期，第161—163页。包括阿根廷在内各主权声索国为了维护特殊地位，正加快以“划区”方式建立保护区，反对以宏观且完善的解决和评估方案为支撑的“统筹”方式。(62)刘冰玉、冯翀：《建立南极海洋保护区的规制模式探究》，《国际政治研究》2021年第2期，第98页。非主权声索国，特别是中国应提出缜密的整体性方案规划并合理利用渔业资源及空间，反对在此类方案出台前盲目划定保护区，并呼吁建立更公平的协商机制。另一方面，伴随中国崛起，国际舆论对中国南极政治活动近况多有质疑，例如对中国设立南极洲第五个研究基地却未完成环境影响评估等不实指摘。(63)该报道认为，中国可能会效仿在南中国海的权益举措，与志同道合的阿根廷修筑人工岛屿、重新划定“边界”；参见 “Antarctica is the New Arctic：Security and Strategy in the Southern Ocean”，https：//www.cna.org//news/InDepth/article?ID=40，visited on 9 August 2021.中国须警惕中美战略竞争外溢至南极，提高博弈水平，强化话语回击能力。(64)有媒体评论认为南极是中美战略博弈新平台，参见 “The Newest Battlefield between China and The US：Antarctica”，https：//www.stuff.co.nz//world/300341577/the-newest-battlefield-between-china-and-the-us-antarctica，登录时间：2021年8月10日。鉴于美国近期与澳大利亚合谋对中国“在南极洲进行未公开的军事活动并正在进行矿产勘探”等提出不实指控，(65)“New Polar Strategy Must Focus on China’s Long March to Antarctica”，https：//www.forbes.com/sites/craighooper/2021/01/10/new-polar-strategy-must-focus-on-chinas-long-march-to-antarctica/?sh=384822b863e3，visited on 10 August 2021.且意图与智利加强合作，中国应加强以拉美地区为单位的整体合作协商，采取预防性的结伴而不结盟措施，避免霸权国利用南极“领土”争议离间阿智，考虑与阿根廷、智利、巴西和乌拉圭各国开展小多边合作，促进南极地区的实质和平。

结 语

无论是前制度阶段还是后主权时代，阿根廷南极主权声索实践一以贯之。成为《南极条约》原始缔约国之后，阿根廷的南极政策以国际制度合作为明线、主权声索为暗线开展。国际制度合作在南极政治中，既作为一种理念背景，又作为参与国达到自身利益的手段，弥补现实主义权力政治对于解决争端的不足。阿根廷在南极事务中之所以能保持特殊地位，成为虽小尤重的参与者，是因为美国这一《南极条约》及相关国际制度主导者转换了获取世界霸权的方式，更加注重将权力解读为吸引他国共同遵守规则的能力。阿根廷则能积极适应这一转变，成为国际制度的拥护者，将国际制度的各项准则与国内政治对接，进而在南极条约体系这一国际制度中发展自身的创新议题能力，扩大话语权，利用布宜诺斯艾利斯《南极条约》秘书处所在地的优势，为各缔约国和协商国提供对话空间和管理便利的同时，能够掌握各国的南极动向，获得南极事务的各项信息。不可否认的是，阿根廷之所以在20世纪能有如此大的参与积极性，有赖于其高速发展的经济和上升的国力。随着阿根廷经济危机、国内民粹主义引发选举政治波动，国家在南极的活动，或将越来越依赖国际制度的庇护，也将越来越难以承受未来国际制度变动带来的损失，未来在南极政治中保持特殊地位的可持续性有待进一步考察。