我国海域排污总量控制制度探究*

谭秀杰 张 卉

中国是海洋大国，建设海洋强国已经融入“两个一百年”奋斗目标，建设绿色可持续的海洋生态环境势在必行。近年来中国海洋生态环境状况整体稳中向好，2019年近岸海域优良(一、二类)水质面积比例为76.6%，同比上升5.3个百分点。然而，辽东湾、渤海湾、江苏沿岸、长江口、杭州湾、浙江沿岸、珠江口等近岸海域污染形势仍然严峻，主要超标指标为无机氮和合伙型磷酸盐。对于封闭、半封闭型海湾、江河入海口和城镇毗邻海域，保护海洋生态环境的关键是控制海域排污总量。

海域排污总量控制制度是改善海洋生态环境质量的有效措施，对于我国推进海洋生态文明建设，促进海洋经济发展方式转变，提高海洋生态环境治理能力，实现我国海洋事业发展战略目标等具有十分重要的现实意义。建立并实施重点海域排污总量控制制度，是贯彻落实党的十九大关于“实施流域环境和近岸海域综合治理”精神的重要举措，是我国《海洋环境保护法》的明确要求，是有效遏制近岸海域环境质量恶化趋势的重要手段。(119)《遏制近海环境恶化的重要举措——海洋局局长详解重点海域排污总量控制》，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-01/04/content_5253156.htm，登录时间：2021年3月14日。因此，有必要研究海域排污总量控制制度，梳理相关理论基础和中国实践，研究其关键制度要素，剖析存在的问题并提出改进的建议。

一、海域排污总量控制制度的理论及实践

污染物总量控制的理论基础来源于环境科学领域的环境容量，并被应用于大气污染、水污染防治。中国正在不断探索实施污染物总量控制，推动在重点海域建立排污总量控制制度。

(一)污染物总量控制制度的理论基础

污染物总量控制是指在一定时间内综合经济、技术和社会等条件，采取通过向环境排放污染物的污染源规定污染物允许排放量的形式，将一定空间范围内污染源产生的污染物量控制在环境质量容许限度内而实行的一种污染控制方法(120)环境科学大辞典编委会编：《环境科学大辞典》，北京：中国环境科学出版社1991年版，第709页。。在总量控制提出前，“浓度标准”是控制污染物排放的常用手段。然而，在排放源密集或者生态环境较为脆弱的区域，“浓度标准”难以有效控制排污总量，进而导致严重的环境问题。为此，美国、日本率先提出了总量控制制度，用以解决大气污染和水污染问题。该制度弥补了传统浓度标准模式的缺陷，从宏观上避免了污染物排放过量，有助于从系统优化与整体协调的角度对特定区域进行保护，随后很快在其他国家获得推广。

1975年，日本环境厅发布《环境容量计量化调查研究报告》，提出了环境容量的概念。环境容量是指在特定区域内所能容纳污染物的量，容量大小与特定区域的大小、各环境要素的特征规律、功能属性和污染物的物化性质等有关。总量控制制度以环境容量为基础，是因为“地球是一个有限的空间，这个空间的容纳能力、承受能力、自然物的再生能力等都有一定的极限”。(121)徐祥民主编：《环境与资源保护法学》，北京：科学出版社2008年版，第9页。同样，特定陆地、水域、空域的纳污自净能力也是有限的，为保证其环境生态质量，也需要规定允许排放污染物的量。环境容量的概念逐步推广，成为了总量控制的理论基础。(122)周密、王华东、张义生：《环境容量》，长春：东北师范大学出版社1987年版，第8页。

总量控制制度在发展中，又逐渐分化为容量总量控制和目标总量控制(123)张玉清、张蕴华、张景霞：《河流功能区水污染物容量总量控制的原理和方法》，《环境科学》1998年第1期，第23页；蔡美芳、李开明、杜建伟等：《我国水污染源点源环境管理政策与制度研究》，《环境科学与技术》2012年第35(S1)期，第415页。。容量总量控制根据环境的纳污能力，把污染物管控目标与环境目标紧密联系在一起，用环境容量计算方法推算受纳环境的纳污总量，将可排放污染物总量控制在这一纳污总量内，并将其分配到污染控制区各污染源(污染单元)。目标总量控制则根据一定时期内的环境状况，将指定的可排放污染物总量控制在管理目标范围内，给予污染源更多可控性，用行政干预的办法来确定污染物总量控制负荷分配。

(二)中国总量控制制度的发展历程

中国借鉴美、日经验探索建立总量控制制度，该制度于“九五”计划期间成为我国环境保护的重要举措，并被引入海洋环境保护。

“九五”计划之前，中国就已经开始探索总量控制制度，但仅应用于少数法规和地方性条例。20世纪70年代末，中国制定了松花江生化需氧量总量控制，并在长江、淮河、沱江和黄河等流域，以及白洋淀、胶州湾、泉州湾等水域尝试应用总量控制。1988年，原国家环保局发布以总量控制为核心的《水污染排放许可证管理暂行方法》，要求根据污染排放总量控制的指标颁发排放许可证。(124)宋国君：《论中国污染物排放总量控制和浓度控制》，《环境保护》2000年第6期，第11页。1989年，《水污染防治法实施细则》规定对企事业单位设定污染物排放总量指标，成为最早关于总量控制的行政法规。随后于20世纪90年代，海南、江苏、辽宁、福建等省陆续出台《环境保护条例》，都对总量控制作了具体规定。

“九五”计划将总量控制首次列为环境保护的重大举措，迅速推动了该项制度在中国的推广和应用。“九五”计划期间，中国明确提出建立全国主要污染物排放总量指标体系，并就废气、废水中十二项指标实行排放总量控制。1996年修订的《水污染防治法》提出：“省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度，并对有排污量削减任务的企业实施该重点污染物排放量的核定制度。”2000年3月，国务院编制的《水污染防治法实施细则》中开始实施重点污染物排放总量控制制度，对水污染总量控制计划的制定主体、内容、原则和手段等都作出明确部署。(125)赵绘宇、赵晶晶：《污染物总量控制的法律演进及趋势》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2009年第1期，第28页。

(三)中国海域排污总量控制制度体系

从“九五”计划开始，我国便着手建设海域排污总量控制制度，并率先在立法层面取得进展。1998年，宁波市象山港开展环境容量及污染物总量控制研究，确定了海域的环境容量和污染物总量控制指标。(126)刘莲、陈丹琴、任敏等：《象山港海域污染物总量控制研究》，《海洋环境科学》2009年第S1期，第12页。随后，原国家海洋局又在大连湾、胶州湾开展陆源排污入海总量控制研究，为后续的海域排污总量控制制度建设打下了基础。1999年修订后的《海洋环境保护法》首次以立法形式明确规定了海域排污总量控制制度。(127)张海文：《〈中华人民共和国海洋环境保护法〉发展历程回顾及展望》，《环境与可持续发展》2020年第4期，第79页。该法第三条规定：“国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量。具体办法由国务院制定。”

党的十八大以来，我国加快推进生态文明建设，切实推动重点海域排污总量控制制度的建立和实施。其主要进展包括以下方面：第一，重视程度显著提升。2015年《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的若干意见》提出建立并实施重点海域排污总量控制制度，对2015年《水污染防治行动计划》、2017年《近岸海域污染防治方案》也提出了明确要求。第二，法律规定更加具体。2016年修订的《海洋环境保护法》制定了相应的惩罚措施，第十一条增加第3款规定，对于超过主要污染物排海总量控制指标的重点海域，将暂停审批新增相应种类污染物排放总量的建设项目环境影响报告书(表)。第三，任务计划进一步明确。2017年底，原国家海洋局印发《关于率先在渤海等重点海域建立实施排污总量控制制度的意见》(以下简称《意见》)，确定了2018—2020年的推进时间表，随后还编制了《海域排污总量分配指南》(以下简称《指南》)。第四，地方性实施方案陆续出台。沿海省市将海域排污总量控制制度纳入了水污染防治工作方案和近岸海域污染防治方案中，部分地市单独发布了较为具体的海域排污总量控制实施方案，如厦门、惠州市、秦皇岛市、连云港市、青岛市、沧州市和海口市等(见表1)。

表1 我国沿海省市排污总量控制实施方案

二、海域排污总量控制制度的关键性要素

海域污染物总量控制制度的关键性制度要素包括：实施海域范围、总量控制指标和目标、分配方案制定、评估与检测机制等。

(一)实施海域范围

在《意见》和《指南》的指导下，我国率先在九龙江—厦门湾、惠州市大亚湾、秦皇岛市、胶州湾、连云港市、海南省、天津市和沧州市等地开展海域排污总量控制制度建设，并相继制定实施方案。我国划定实施排污总量控制制度的海域范围，主要集中在封闭、半封闭型海湾、江河入海湾口和毗邻城镇的近岸海域。上述类型的海域自净能力较差，而随着排污量增大、污染情况加重，容易对海域生态环境产生不可逆的影响，故而成为排污总量控制的重点实施对象。

(二)总量控制指标和目标

1.总量控制指标

《指南》将总量控制指标分为必控指标和推荐控制指标两种类型。对于封闭、半封闭型海湾、江河入海口和城镇毗邻海域，化学需氧量(COD)、氮(总氮或无机氮)和磷(总磷或活性磷酸盐)是必控指标。除必控指标外，根据不同海域主导功能区的不同，推荐增加其他控制指标(见表2)。

表2 海域排污总量控制推荐控制指标类型

在实施排污总量控制工作中，将必控指标和推荐指标相结合，既有助于完成国家下达的指标和任务，亦能够因地制宜，允许地方政府根据当地海域的产业和功能等实际情况制定不同指标，以便合理规划本地区的排污总量，充分发挥地方政府的主观能动性，进而提高海域排污治理水平。然而，目前出台的海域排污总量控制方案总体上仅设置与国家指标一致的必控指标，并未包含任何推荐指标(见表3)。

表3 我国部分沿海省市排污总量控制指标和目标

2. 总量控制目标

我国现行的海域排污总量目标在本质上属于一种污染物管理的目标总量模式。在设定总量控制目标方面，《意见》要求以改善海洋环境质量为核心，通过近岸海域水质考核指标，确定污染物总量控制指标；在总量核定上采用以质定量的做法，与近岸海域水质考核主动衔接，通过水质目标倒推出入海污染物控制目标。《指南》则主要是根据海洋功能区划规定的水质目标，其次考虑所在海域水质的现状，近岸海域水质考核目标作为可选项。在此基础上，各省市在其排污总量控制实施方案中进一步规定海域排污总量控制目标，目前主要有污染物削减比例和污染物削减总量两种目标设定形式(见表3)。

(三)总量分配方案制定

《指南》规定，污染物总量分配是以最大允许入海排放总量为分配主体，以河流、陆源入海排污口和海上污染源为分配对象，在此基础上根据所在行政区进行管理上的分配。制定排污总量分配方案主要包含三个分配原则：1. 可持续性原则：考虑社会、经济和人口的增长，为未来发展保留一定允许排放量，同时考虑不确定性因素的存在。2. 陆海统筹原则：为促进海洋环境容量资源的有效利用、加强海洋生态环境保护，排污总量分配应该覆盖陆域和海上双层次污染源。3. 兼顾公平和效率原则：考虑污染源位置、消除污染物削减边际费用导致的差异和污染物贡献率间的差异形成的历史责任条件下的公平性分配；兼顾社会、经济、水环境因素，使目标海域污染源覆盖区域污染治理成本最低或经济效益最大化。

基于以上三种原则，海域排污总量分配方案实行两个层次的分配，第一层是对河流、陆源入海排污口和海上污染源的最大允许入海排放量进行分配；第二层是在此基础上根据实际管理需求，扣除安全余量后，提出按行政区为单元的海域排污总量分配方案(见表4)。

表4 我国部分省市海域排污总量控制方案制定

(四)调查与监测机制

调查与监测是海域排污总量分配的基础性工作，必须满足总量分配各个环节的需求。《意见》要求各省级海洋部门构建总量控制成效评估和督促落实机制，要求海洋部门进一步加大海洋环境监测力度，将建立并实施总量控制制度的情况纳入国家海洋督察范畴。

调查工作涉及对自然环境、社会经济和入海污染源的调查。具体地，自然环境调查对象包括地理位置、地质、地貌、气象、主要河流入海条件、海洋水文、海洋气象、海水水质等；社会经济调查对象包括各级行政区域分配过程中的相关指标选择和相关发展计划；入海污染源调查对象包括河流、陆源入海排污口和海上污染源。

监测工作包括监测入海污染源和海水水质，通过监测获取模拟和验证污染物扩散模型所需的基本数据，作为计算最大允许入海排放量和最小削减入海排放量的前提。我国部分省、市实施的重点海域排污监测措施充分发挥互联网大数据的作用，实现“云监测”，具有实时性监测、覆盖面广、即时共享等特点，为掌握海域排污控制成效、优化海水水质常规监测方案提供了重要技术支持(见表5)。

表5 我国部分省市污染物总量控制监测措施

三、我国海域排污总量控制制度存在的问题

当前，我国海域排污总量控制制度存在制度建设落实滞后、总量控制指标单一、配套调节机制不健全、总量控制监测能力不足等问题。

(一)制度建设落实明显滞后

从“九五”计划开始，我国逐步构建了从国家立法层面到规范性文件层面的海域排污总量控制制度体系，但是，目前该项制度仍处于基本方法完善阶段，制度落实明显滞后于时间计划。

1999年《海洋环境保护法》修改时明确规定在重点海域实施排污总量控制制度，随后2002年至2013年，沿海各省市人大或政府相继通过海洋环境保护条例或办法，明确要求建立重点海域排污总量控制制度。然而，沿海省市多数并未划定重点海域范围，也未制定主要污染物排海总量控制指标，大多数地方并未能建立行之有效的海域排污总量控制制度。2018年，全国人大常委会执法检查组对《海洋环境保护法》贯彻实施情况进行监督检查后指出，重点海域排污总量控制制度落实不到位，该项制度尚处于基本方法完善阶段，未形成区域、流域和海域衔接联动的有效模式。(128)《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国海洋环境保护法〉实施情况的报告》，2018年12月24日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/201812/d9ecdd75c6c04ba4ad834a09fe34425a.shtml，登录时间：2021年3月14日。

为推动海域排污总量控制制度的建设，《意见》制定分步实施计划，大致分为全面启动和全面建立两个阶段，范围从重点海域推广到全国沿海地区(具体时间表见表6)。但是，截止2020年底，仅有天津市、海南省、九龙江—厦门湾、惠州市、秦皇岛市、胶州湾、连云港市、沧州市和海口市相继出台了排污总量控制试点工作实施方案，制度落实推进明显滞后于《意见》中拟定的推进计划。

表6 海域排污总量控制制度分步实施计划表

(二)总量控制指标内容单一

首先，总量控制指标中的必控指标种类偏少。自我国实施海域排污总量控制制度以来，必控指标在我国的每个“五年计划”中逐年减少，从最初的八种减少到现在的化学需氧量和氨氮两种。我国的入海河流往往流经多个省份及地区，会受到来自工业用水、农业用水和生活用水等多种污染。部分入海河流还会存在重金属污染物、植物营养物或有毒污染物，一旦排入海洋将会严重污染海域水质，造成海洋生态环境恶化。如果仅仅依赖两种总量控制指标将难以彻底防治入海污染物的排放，也难以在最大程度上改善我国日益严峻的海域污染环境形势，从而造成入海污染总量控制顾此失彼，达不到水污染总量控制预期效果。

其次，各地方海域排污总量控制实施方案中缺少设定推荐指标。我国沿海各省、市海域排污总量控制方案中规划的排污总量控制指标仅包含国家统一规定的必控指标，并未根据本地实际情况增加推荐指标。例如，在秦皇岛市、连云港市和海口市等旅游娱乐业较为发达的沿海城市，其方案并未提到将对人体接触或景观有直接影响的石油类、粪大肠菌群作为控制指标之一；在一些滨海农渔业养殖区也没有增加对养殖品种有害的特征污染物作为推荐指标。这种较为单一的指标结构无法发挥将必控指标和推荐指标相结合的优势，虽然从宏观层面能够控制污染物排放，也能完成国家下达的指标任务，但实际上并不利于当地的排海污染治理的优化和细化，也不利于海域排污总量控制工作的可持续开展。

(三)制度要素及配套机制仍处于探索阶段

海域排污总量控制制度是一项专业性、技术性极强的制度，目前我国该制度的各项要素尚处于探索阶段，也缺少交易机制和配套落实措施。

首先，相关法律法规不够完善。《海洋环境保护法》明确要求制定的重点海域排污总量控制制度实施办法、陆源污染物深海离岸排放排污口设置具体办法和海洋可倾倒废弃物名录至今仍未出台。(129)《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国海洋环境保护法〉实施情况的报告》，2018年12月24日。http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/201812/d9ecdd75c6c04ba4ad834a09fe34425a.shtml，登录时间：2021年3月14日。上位法不够健全则易导致下位法难以具体化，实践工作同样难以细化延伸。

其次，区域和部门间的联动机制不健全。陆源入海排污防治的部门联动机制存在陆海“两张皮”现象；海洋渔业、环境保护、海事等部门海上联合执法没有形成常态化机制，呈现“多龙治海”的局面；相邻海域各市、县海洋环境保护合作协调机制存在缺口，特别是珠江口污染联动整治协调机制和联合执法机制仍未建立。(130)《广东海洋环境保护形势日趋严峻 执法检查组建议重点海域实行污染物排海总量控制》，《法制日报》2013年8月2日，http：//js.shzfzz.net/node2/jinshan/node1288/u1ai389477.html，登录时间：2021年3月12日。

最后，配套落实机制不够完备。目前海域排污总量控制制度的落实全部依靠行政命令，没有建立并调动海域排污权交易等相关市场机制，缺少调动市场主体的积极性。同时，缺乏入海排污口整治、落实节能减排措施、实施排污许可制度、开展生态修复治理等配套措施，导致海域排污总量控制的落实后劲不足。

(四)总量控制监测能力不足

首先，监测与管理体系尚未建立。《意见》中明确要求各省级海洋部门构建总量控制成效评估和督促落实机制，但是迄今为止，我国尚未在全国范围内建立起关于入海污染总量控制的监测与管理体系。从地方来看，仅惠州市在其《总量控制实施方案》之下单独制定了《惠州市污染物排海总量控制监测方案》，并提出详细的监测目标和监测任务，其他省、市只是将监测工作作为其总量控制制度中的一项任务来规划。

其次，监测硬件的投入普遍不足，目前我国各沿海省、市、县的监测任务均由环境保护行政部门负责，缺少专门的监测管理机构，也尚未建立起以互联网为基础的长效数据共享机制。我国海洋生态环境司司长柯昶曾在生态环境部月度新闻发布会上表示，目前海洋生态环境监管工作负荷重、难度大、专业性强、硬件要求高，加之监管机构不全、人员力量不足、监管能力薄弱，“小马拉大车”的问题越到基层越为严重。(131)《我国海洋生态环境整体形势严峻 保护责任尚未根本落实》，http：//www.ce.cn/cysc/stwm/gd/201811/30/t20181130_30914296.shtml，登录时间：2021年3月12日。只有完善科学可行的水质监测评价方法，建立起近岸海域、入海河流和直排海污染源监测监控体系，才能够实时掌握海水水质变化情况和沿岸入海污染排放控制成效。

最后，监测信息共享能力有待完善。环境保护行政主管部门和海洋行政主管部门，在陆源污染情况、入海排污口及近海江河排污口设置、主要入海河流监测断面监测数据和海洋生态环境监测数据等方面，仍未实现良好的信息共享。《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》实施情况的报告中就表示，由于海洋环境监测能力不足，目前仍未对全省海洋环境状况特别是污染和破坏情况进行全面、完整、准确的普查，从而无法建立起重点海域排污总量控制制度，其他有关防控措施也难以推行。(132)《广东海洋环境保护形势日趋严峻 执法检查组建议重点海域实行污染物排海总量控制》，《法制日报》2013年8月2日，http：//js.shzfzz.net/node2/jinshan/node1288/u1ai389477.html，登录时间：2021年3月12日。

四、完善海域排污总量控制制度的建议

为实现我国海洋生态环境质量整体改善，有必要完善海域排污总量控制制度。为此，建议加快海域排污总量控制制度的落实、科学统筹总量控制指标、加强配套市场机制的调节作用、提升总量控制监管水平。

(一)加快海域排污总量控制制度落实

首先，当务之急是加快落实《意见》所提出的总量控制制度实施“时间表”，对于存在实施困难的地区要尽快调整或者重新拟定实施方案，对于需要进一步细化的任务要制定相应的责任分工和清单。其次，建立重点海域排污总量控制法律制度框架。在此方面，可借鉴日本的制度设计经验。日本建立了宪法基本法、综合性部门法律、专项技术规程、经济责任等法律法规这样一个从粗到细、由浅入深的法律制度框架，并针对某一块海域或某一个工程项目进行专项立法，例如1978年《獭户内海环境保护特别措施法》《公共水面填埋法》和1983年《净化槽法》等。(133)赵华林、郭启民、黄小赠：《日本水环境保护及总量控制技术与政策的启示——日本水污染物总量控制考察报告》，《环境保护》2007年第24期，第82页。我国国务院及相关部门也要尽快落实《海洋环境保护法》第三条的规定，出台重点海域排污总量控制制度实施办法，根据不同时期的环境政策来制定专项立法，如入海污染物总量分配管理条例、重点海域排污总量控制制度管理条例等。最后，加强政治、经济、科技、公众等各个社会机制的耦合。建议着手建立一个统筹全局、协调各方的海域排污总量控制制度执行机构，和环境保护主管部门和海洋环境主管部门相互配合，明确海域排污总量责任主体和职责分工。

(二)统筹必控指标和推荐指标

在总量控制制度中，必控指标和推荐指标起到了相互协调、相互补充的作用。针对我国总量控制指标单一的问题，首先要加强技术升级，及时调整必控指标，以重点行业为抓手，将实施污染物总量控制的种类扩大到总氮、总磷等。其次，要因地制宜，适当增加推荐指标。地方政府可根据本行政区内的污染源和污染状况，在完成排污总量必控指标任务的基础上适当增加推荐指标。最后，在统筹必控指标和推荐指标的过程中，要坚持以质定量的原则，以改善海洋环境质量为核心，通过近岸海域水质考核指标确定污染物总量控制指标。严格依据《技术指南》核算出最大允许海域排污总量，并严格依据海洋环境质量改善目标和管理要求确定陆域海域减排控制要求。

(三)完善交易市场、生态补偿等配套机制

完善交易市场、生态补偿等配套机制，有利于加强海域排污总量控制制度的灵活性和有效性。美国每日最大污染负荷制度(TMDL)要求与国家污染物排放消除系统(NPDES)许可证相互协调与配合，有效保证削减污染和排放量。(134)U.S.EPA，“Emissions Trading Policy Statement，Final Policy Statement and Accompanying Technical Issues Document”，Washington DC：USEPA，51 Federal Register 43814，1986.我国海域排污总量控制制度也应完善交易市场、生态补偿等配套机制。第一，海域排污总量控制制度中考虑引入排污权交易。根据政府确定的海域排污总量来向单位或个体分配排污权，允许单位或个体之间根据自我需要和经济成本来进行排污权交易，发挥市场主体在总量控制制度中的调节作用，促进环境资源的合理利用，提升海域排污总量控制工作的效率。第二，海域排污总量控制制度中考虑引入生态补偿制度。地方政府可根据本行政区内的实际情况，引导建立相应的海域排污的生态补偿制度，使保护者获得一定补偿与激励，有效约束生态环境消费者对海域环境的过度消费。

(四)提升海域排污的监管水平

第一，加强对陆源污染物的监管，综合提高重点海域排污口监管水平。建议制定《重点海域排污口管理规定》等法规或条例，对于在入海排污口排污的单位或企业进行备案审查和定期考核，加强对重点海域排污口的全程精细化、标准化、程序化管理；建立重点海域地理和生态信息实时监测数据库，覆盖范围包括重点海域的重点污染源、海岸区、旅游度假区、渔业养殖区和海洋保护区等生态环境脆弱的区域。第二，加强对海上污染源的监管，建立陆海统筹的全过程监管系统。各级党委和政府机关应当分工明确，履行职责，发挥好领导和监督的角色，特别是要监督好重点海域和其他海洋保护区的排污情况；同时还要发挥好公司和企业的监管作用，通过排污行业内监督模式，建立健全以排污许可证、“双随机一公开”为核心的监管体系。第三，提升对重点海域排污情况的数据化、网络化监管水平。通过卫星遥感等技术，完善我国重点海域的生态环境监管信息网络，将各海域的监测、管理和执法活动的信息数据进行实时同步，方便及时掌握排污情况。