北约应对新冠疫情的政策调适*——兼论后疫情时代的北约发展趋向

冯存万 林宇薇

新冠疫情在全球范围内的普遍暴发与持续蔓延，对国际社会形成了从健康到经济、从政治到军事的全面冲击。作为世界最大的政治军事组织和跨大西洋联盟的核心机构，北约也受到新冠疫情广泛而深刻的影响。不过，北约也采取多种方式对新冠疫情做出了反应及防控，在将疫情视为复合型威胁的同时，借助与疫情同期的国际政治局势而持续推动战略扩张与能力升级。北约的疫情防控政策既有遏制公共卫生危机的安全考量，也有强化其全球扩张的战略意图，势必对未来的欧美合作及国际形势产生不可忽视的影响。因此，研究北约对新冠疫情的政策反应及相应的战略调整，是了解当下乃至未来国际安全走势的应有议题。

一、北约防控新冠疫情的政策调适

由于疏于防控，加之近年来民粹主义和反智主义盛行，新冠疫情在欧美各国迅速传播，造成社会失序且经济衰退。作为全球最大的政治军事组织，北约也难以规避疫情的冲击，北约总部机构及作战、演练部队中的受感染人数比例曾一度持续上升。以北约盟军转型司令部(NATO Allied Command Transformation)为例，该机构于2020年3月22日出现首个员工感染病例，截至2021年9月6日，共有94名被感染病例。(1)Coronavirus Status Update，NATO，https：//www.act.nato.int/covid19，visited on 3 April 2021.为防止新冠疫情所形成的公共卫生危机进一步恶化为安全危机，从2020年3月起，北约积极参与疫情防控，在机构职能、人员调配、军事演练和安全认知等多个方面展开全面的政策调适，具体包括以下几方面内容：

首先，调整机构运行及人员职能。新冠疫情暴发以来，北约采取若干项防控措施，确保最大程度地降低疫情对北约机构、人员及行动能力的影响。北约支持并遵从世界卫生组织(WHO)与北约总部所在国比利时政府的防控指令，降低被感染风险。其中的防控措施包括组织总部工作人员在线办公、暂停特定工作人员旅行、取消北约总部的团体访问活动等。北约也迅速转变传统运作机制，采取相应的线下、线上相结合的方式举行峰会。例如，2020年4月，北约首次举行在线部长级会议讨论应对新冠疫情的援助措施。此外，北约也通过多种形式参与病毒研究及疫情防控。自2020年4月起，北约部署6000余名科研人员加入新冠病毒研究和防控工作，协助解决早期病毒检测以及后期病毒防控问题，联合开展数据分析，分享病毒灭杀经验，交流病毒测试方法。根据北约于2021年3月发布的统计数据，北约累计出动军用运输机350架次运送医护人员，运送医疗设备累计逾1500吨，协助建立约100座军事战地医院，运送安装25000架医疗床。(2)Jens Stoltenberg，Secretary General’s Annual Report 2020(NATO)，foreword，p.36. NATO，March 21，2021，https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/3/pdf/sgar20-en.pdf，visited on 21 August 2021.此外，北约及其成员国累计派遣了50万名军队人员参与病毒检测、运送病患、配送医疗物资、安置隔离措施等民事服务，并协助成员国开展边境管控工作。(3)“North Atlantic Treaty Organization，NATO’s Response to the Covid-19 Pandemic”，NATO，June 15，2021，www.nato.int/factsheets，visited on 25 March 2021.北约为防控新冠疫情而开展的派遣行动是其成立以来最大规模的和平状态军事派遣。(4)European Parliamentary Research Service，NATO’s response in the fight against coronavirus，PE 651.955-June 2020，https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2020/651955/EPRS_ATA(2020)651955_EN.pdf，visited on 15 June 2021.

其次，开展面向盟友及伙伴国的医疗援助。新冠疫情暴发以来，北约通过成员国提供物资、北约机构调集分配等方式，面向其成员国、伙伴国及其全球范围的部署机构提供多种类型的医疗援助。在机制协调方面，欧洲—大西洋灾难应对协调中心(NATO’s Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre—EADRCC)是应对民事紧急状态的主要机构，在疫情期间负责全天候协调资金、医疗用品等援助供需事务；北约保障与采购局(NATO Support and Procurement Agency)负责救援物资的采购和存储。此外，北约建立了大流行病应对信托基金(Pandemic Response Trust Fund)，由北约国际职员局(NATO International Staff)负责，保障北约能够快捷获取医疗设备及服务。北约应对新冠疫情的援助涉及成员国、伙伴国及北约军队部署所在国。美国、英国、德国、斯洛伐克、匈牙利和拉脱维亚等18个成员国提供了呼吸机、口罩等医疗设备、防护用品或资金；北约大流行病应对信托基金向捷克、阿尔巴尼亚、北马其顿和黑山共和国等国提供了呼吸机、医疗防护用品，其中阿尔巴尼亚等三个国家还接受了1500万欧元的资金援助。作为应对疫情传播的直接措施，北约也通过建立战地医院、运送病患和医疗器械等方式，向部署军队所在国提供了疫情防控等民事援助，这方面的援助物资主要来自美国、西班牙、波兰、土耳其等多个成员国，受援对象主要为伊拉克、科索沃及阿富汗。其中，北约通过制定相应的解决方案，向阿富汗14个省的安全保障部队提供了口罩、消毒剂及等防护物资，美国和土耳其等国则通过提供援助物资，帮助阿富汗开展疫情监控、实验室能力提升、病例救治、感染防控等多项任务。(5)“North Atlantic Treaty Organization，NATO’s Response to the Covid-19 Pandemic”，NATO，February 21，2021，https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/2/pdf/2102-factsheet-COVID-19_en.pdf，visited on 25 March 2021.

再次，持续推进战略扩张和能力升级。自进入新世纪以来，北约在行动空间和能力、战略对手定位、防务功能扩展、责任分担机制等方面均呈现出显著的全球扩张态势。(6)冯存万：《北约的战略扩张新态势及欧盟的反应》，《现代国际关系》2020年第2期，第24页。新冠疫情的全球蔓延对北约战略扩张产生了一定的阻碍影响，但北约也将其作为重构和升级其扩张战略的一次机遇。北约在疫情期间维持战略扩张的动力主要来自三个方面，第一是维持北约的根本目标与核心要务，也即《北大西洋公约》规定的缔约国须实行“集体自卫”，“保持并加强单独及集体抵抗武装攻击的能力”。2010年11月，北约发布了战略概念文件《积极接触，现代防务》，将合作性安全、集体防御、危机管理列为北约三大核心任务。而在新冠疫情传播形成典型的综合性危机挑战时，北约将执行“危机管理”等核心任务视为维持北约根本立场和拓展新的行动能力，尤其是应对突发性危机之行动能力的根本前提。(7)Cornelia Baciu，“Beyond the Emergency Problematique：How Do Security IOS Respond to Crises—A Case Study of NATO Response to COVID-19”，Journal of Transatlantic Studies，June 2021，pp.1-21.北约在疫情期间维持战略扩张的第二动力是维持欧美国家对俄罗斯的长期对抗态势。尽管俄罗斯在疫情初期提出暂停军事演习的倡议并向意大利等国提供了抗疫援助，但北约仍保持对俄罗斯的战略警惕和高压。北约秘书长斯托尔滕贝格于2020年4月2日明确宣布北约部队将保持战备状态，确保在联盟东部地区部署多国作战部队、进行空中侦察和海军巡逻等多项核心任务持续平稳运行。(8)Daniel Kochis and Luke Coffey，“NATO’s Role in Pandemic Response”，The Heritage Foundation，Issue Bries，No.5068，http：//rport.heritage.org/ib5068，visited on 2 March 2021.欧盟委员会也以同俄罗斯的战略抗衡为前提在2020年5月提出预案，要求2021年列编80亿欧元的“欧盟防务基金”，用以提升欧盟国家军事实力，促进武器装备研发、兵力联合部署和军事系统整合。2020年6月，北约启动了原定于3—5月举行的“欧洲捍卫者—2020”军事演习，尽管规模有所缩小，但其针对俄罗斯的演习目的仍十分突出，即通过向欧洲迅速部署美国部队，加强战略战备与协作，并由此检验东道国对盟军支持的接收能力。此外，北约也基于疫情期间网络安全的战略考虑，完成了通讯与信息培训机构的迁址和改造，于2021年5月在葡萄牙建立北约通讯与信息学院(NATO Communications and Information Academy)，其信息化教育、训练和数字化转型能力得到显著提升。北约持续其扩张战略的第三动力来自于以摩尔多瓦为代表的中间地带国家的政策摇摆。自2020年12月桑杜执政后，摩尔多瓦外交政策由亲俄急剧转向亲西方，在要求俄军撤出的同时邀请北约部队进驻摩尔多瓦。北约成员国在支援摩尔多瓦的议题上迅速达成一致意见，由欧洲—大西洋灾难应对协调中心负责对接服务，通过卢森堡和挪威提供资金支持，大流行病应对信托基金在北约保障与采购局协助之下向摩尔多瓦捐赠25000套一次性防护设备。摩尔多瓦外交政策的急剧摇摆为北约提供了新的战略扩张机遇，而疫情防控的安全考量则已经成为其附属品。

总体而言，尽管新冠疫情对北约产生了显著冲击，但北约通过职能调整和开展援助等方式，整体上保持了其确保跨大西洋安全的战略机制和面向全球的战略扩张态势，展示了北约在面对全球大流行疾病挑战方面的机制适应能力和战略能动性，其疫情防控措施“在相当程度上填补了其他国际组织或国际角色的能力空白”。(9)Cornelia Baciu，“Beyond the Emergency Problematique：How Do Security IOS Respond to Crises—A Case Study of NATO Response to COVID-19”，Journal of Transatlantic Studies，June 2021，pp.1-21.相应地，北约对新冠疫情的应对战略也在实践过程中逐步提炼成型，斯托尔滕贝格于2021年2月指出，北约所面临的挑战因新冠疫情的出现而进一步扩大化，各类挑战的复杂程度已经超出了国家单独应对的能力，因而客观上需要北约参与全球疫情防控并发挥积极作用，防止公共卫生危机转化为安全危机。(10)Jens Stoltenberg，Secretary General’s Annual Report 2020 (NATO)，foreword，p.6. NATO，March 21，2021，https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/3/pdf/sgar20-en.pdf，visited on 21 August 2021.而从政策实践来看，北约在疫情期间的战略目标是最大限度地降低疫情对北约及其成员国的冲击，在确保北约战备能力和军事行动连续性的同时拓展新的权能，保持北约的全球战略扩张态势。但是，北约防控新冠疫情的举措不能充分证明其安全机制能力之高效和西方价值联盟之坚固。正如北约议会大会国防和安全委员会在其报告中避重就轻地所言：“北约应对危机能力建设由来已久，因此北约从速评估了大规模组织动员和调配运输联盟力量应对疫情的需求，多数北约盟国之间的协同配合也快捷而有效。”(11)Nato Parliamentary Assembly，Defence and Security Committee，Special Report The Role of NATO’s Armed Forces in the COVID-19 Pandemic，091 DSC 20 E，June 2020，p.3.细究而谈，北约在高效评估需求之后的防控援助行动是否快速有效，多数盟国之外的其他国家协同是否一以贯之，都是全面认知北约疫情防控举措及其影响的过程中不可回避的问题。

二、北约防控新冠疫情的公共卫生安全效能

尽管北约在新冠疫情防控过程中采取了多元化的应对措施，但由于其在疫情暴发初期的反应缓慢和行动不力，欧美各国及北约内部对北约在疫情情势下的角色、权责与未来等问题存在着诸多疑问。实际上，北约是否如其所愿地实现了对公共卫生危机的管理目标？北约能否由此次公共卫生危机而增强联盟能力并胜任未来的复杂挑战？仍需更多的深入剖析。2020年6月8日，斯托尔滕贝格在北约理事会同德国马歇尔基金会的对话中就指出：“北约在未来不确定的情况下如何提供安全保护？当前即是思考今后十年跨大西洋联盟的关键时期。”(12)Nicolai S. Mladenov，China’s Rise to Power in the Global Order，Palgrave Macmillan，2021，p.257.总体而言，围绕北约防控新冠疫情之能效而引发的政策评价主要集中在如下几方面。

第一，北约公共卫生安全的政治共识存在显著争议。近年来由于特朗普政府推行“美国优先”等单边主义政策，欧美之间的分歧日渐加剧。2020年慕尼黑安全峰会以“西方的缺失”为题，警告欧美之间共同的“西方意识”已经不复存在。对于北约而言，新冠疫情的关键挑战即是延续并扩大业已存在的欧美分歧。(13)Thierry Tardy，“Covid-19：Shaping Future Threats and Security Policies”，in Thierry Tardy，ed.，COVID-19：NATO in the Age of Pandemics，NATO Defence College，May 2020，p.18.在新冠疫情暴发初期，北约各成员国之间的不合作现象更加突出。在欧洲，各国纷纷颁布医疗用品出口和旅行禁令，导致公共卫生援助的情况变得复杂而难以解决，进而带动经济出现严重衰退。欧洲各国涣散的防疫形势导致欧洲一体化机制面临前所未有的质疑，塞尔维亚总统武契奇曾直言“新冠疫情告诉我们不存在欧洲团结”。根据2020年3月的一项调查，88%的意大利受访民众批评欧盟应对疫情举措不力且行动迟缓。(14)Teresa Coratella：“Whatever It Takes：Italy and the Covid-19 Crisis”，March 18，2020，https：//ecfr.eu/article/commentary_whatever_it_takes_italy_and_covid_19_crisis/，visited on 6 March 2021.在北美，特朗普政府要求美国3M公司等企业停止向加拿大等国出口医疗防护用品，导致加拿大对美国严重不满。欧美之间的防疫合作也呈现出明显的迟滞现象。美国因国内疫情蔓延和政治对立而未能及时向欧洲盟国提供援助，欧洲各国甚至认为积重难返的美国更需要外界援助。在跨大西洋联盟层面，北约举行多次成员国视频会议但未能迅速达成有效共识，即使北约的欧洲—大西洋灾难应对协调中心积极处理成员国之间援助供需，第一批呼吸机运输船也直到2020年9月才由美国运抵北约总部。种种迹象表明，欧美国家并未及时在北约框架下开展全面合作，这种各自为战的状态与其说是北约成员国应对疫情的能力或资源有限，毋宁说是政治合作意愿不足。进一步而言，北约框架下所开展的系列疫情防控举措是否能有效弥补业已存在的“西方的缺失”，这仍是跨大西洋联盟目前难以解答的问题。布鲁金斯学会的一项研究报告认为，北约应对新冠疫情的系列举措证明了西方价值联盟的稳定性和应对危机的强大反应能力，但北约中的关键成员国家未能及时开展合作，在一定程度上限制了北约应对新冠疫情效率和形式，且北大西洋联盟内部的政治紧张关系依旧存在。(15)Giovanna De Mail，“NATO’s Response to Covid-19，Lessons for Resilience and Readiness”，Brookings，October 2020，p.1，https：//www.brookings.edu/wp-content/uploads/2020/10/FP_20201028_nato_covid_demaio-1.pdf，visited on 15 August 2021.当前疫情仍在全球肆虐，后续的北约疫情防控举措应该如何定位？针对这一问题，斯托尔滕贝格首先强调北约军事同盟的安全没有因新冠疫情而受损，其次也呼吁“北约唯有在政治上更加强大而团结，采取更广泛的方法，才能在全球范围内打造一个紧密合作的全球性联盟，在日益变化、增长和竞争的世界中捍卫自己的价值。”(16)Nicolai S. Mladenov， China’s Rise to Power in the Global Order，Palgrave Macmillan，2021，p.257.当然，面向公共卫生危机的政策调适，既离不开宏观的共同目标设计，更有赖于国家间的政治合作共识。新冠疫情是否会持续扩大欧美分歧？北约参与疫情防控能否有效弥补“西方的缺失”？这些既是北约需密切关注的战略扩张问题，更是欧美各国需直接面对的根本现实问题。

第二，北约公共卫生安全的保障能力存在明显不足。北约的疫情防控举措与北约领导人和会议报告相对照，也从多个方面揭示出一个显著的问题，即北约缺乏应对公共卫生危机所必须的保障能力。首先，北约缺乏迅捷的卫生安全预警效能，这一现象集中出现在新冠疫情传播初期。在欧美国家的疫情快速蔓延之时，2020年3月19日发布的北约2019年度报告仍旧只关注北约及其相关机构的常规行动，而对于疫情传播和北约应对举措等方面则只字未提，(17)See Jens Stoltenberg，Secretary General’s Annual Report 2020(NATO)，NATO，March 21，2021，https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/3/pdf/sgar20-en.pdf，visited on 10 September 2021.这足以说明北约识别和应对新型挑战的安全预警机制存在明显不足。实际上，北约在应对全球流行疾病领域的战略关注和战备发展缺位，在近年来的北约机构及能力建设过程中已经凸显无疑。以欧洲—大西洋灾难应对协调中心为例，尽管该机构是北约架构中应对民事紧急事态的主要机构，也是北大西洋理事会作为最高决策机构的重要支柱，但其职员规模持续萎缩，在新冠疫情暴发之前仅有3名工作人员。其次，北约缺乏稳定的卫生安全协调机制。新冠疫情暴发之后，欧美各国纷纷采取措施禁止医疗用品出口和跨国旅行，在事实上形成了国家间的政治不信任和对立状态，这意味着，北约各国缺乏应对全球大流行病等公共卫生危机的协调机制，跨大西洋联盟的安全联系机制也存在着政策反应滞后、协调乏力等缺陷。再次，北约的卫生安全资源储备及调度效能明显不足。作为军事政治组织的北约，其资源和能力优势在于防务力量和国防支出，但缺乏自主的公共卫生物资生产及储备能力。尽管北约作为政治军事组织的属性决定了其无需在第一时间对疫情防控负责，北约应对全球公共卫生危机的战备能力缺陷仍引起欧美国家政要和民众的普遍不安。实际上，如果从其机制设置与发展轨迹来看，在2019年北约成立70周年之际，其架构体系、行动能力和战略规划均达到历史最高水平，而由于北约的战略扩张导致“欧洲重新陷入政治与军事紧张态势不断的两极对抗格局”，处于北约安全格局之传统中心地位的欧洲则深陷多重危机。(18)Jan Eichler，NATO’s Expansion After the Cold War Geopolitics and Impacts for International Security，Springer，2019，p.16.北约的发展方向出现显著失衡，这也是法国总统马克龙以“脑死亡”为名对北约的运行机制提出严厉批评的根本原因所在。若结合新冠疫情的防控事实来分析，北约应对新冠疫情的物质资源大多由其实力较弱的欧洲成员国提供，而实力居于优势地位的美国则在对欧洲开展医疗援助方面行动迟缓，且援助物资总量偏低，不能体现其对欧洲的安全保障承诺；同时，北约各国抗疫物资的生产、捐赠和配置效率远低于中国与俄罗斯，说明北约近年来的发展过程重理念设计而轻政策实践，重地域扩张而轻能力建设，北约的战略扩张态势存在显著的“偏轨”甚至“脱轨”现象，这也在很大程度上加剧了北约在公共卫生领域的安全保障能力危机。

第三，北约公共卫生安全的转化机制存在较大缺陷。北约在其发展战略中对安全目标有较为充分的规划，但安全建设的实现过程也即转化机制仍取决于多重因素。进入新世纪以来，随着全球范围内各类安全挑战的扩散，北约的安全目标定位也从过去的军事威胁扩展到打击恐怖主义、保障能源安全、应对气候变化、预防流行疾病等多个领域。在此背景下，从2004年伊斯坦布尔峰会起，北约以打击人口贩卖为切入点，将公民安全纳入安全保障政策范围，其政策目标逐渐扩展至儿童与武装冲突、预防性别暴力、保护文化财产等领域。其中，2016年华沙峰会明确将公民保护列入安全政策范畴。(19)Human Security，NATO，June 21，2021，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/topics_181779.htm，visited on 3 April 2021.具体到应对全球大流行疾病方面，夏侯雅伯 (Jaap de Hoop Scheffer)与拉斯姆森(Anders Fogh Rasmussen)两任北约秘书长均曾强调北约和盟友应对公共卫生危机的迫切性。其中夏侯雅伯指出，北约盟友必须协调一致应对全球大流行疾病等重大挑战；(20)“Remarks by NATO Secretary General Jaap de Hoop Scheffer at the WEU Assembly，Paris”，NATO，June 2，2009，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_55251.htm?selectedLocale=en，visited on 3 April 2021.拉斯姆森则在对北约新战略观进行规划时指出，新战略观是北约应对未来挑战的关键所在，大流行疾病是北约面临的全球新挑战之一，应对新型挑战符合北约的核心使命。(21)“NATO’s Role in the 21st Century and the New Strategic Concept”，Remarks by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen at Vilnius University，NATO，October 09，2009，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_57938.htm?selectedLocale=en，visited on 3 April 2021.结合新冠疫情防控的实践来分析，尽管北约在应对新型安全挑战的规划方面已有充分进展，但其转化成效仍受制于具体的政策设计和多层面的政治保障。北约虽在战略上高度重视全球流行病的潜在风险，但北约各成员国在疫情初期仍各自为政，彼此严重缺乏合作协调，而北约对于疫情的早期判断和防控也有明显不足。为解决抗疫物资流通不畅的问题，北约于2020年4月举行各国外长会议，就北约新快速空运协议机制(NATO’s Rapid Air Mobility，RAM)达成协议，规定所有运送医疗物资的军用飞机将可以自由通过欧洲各国领空。此后，北约各国在一周时间内就技术问题达成一致，促成了该机制的快速实施。斯托尔滕贝格于2020年6月强调，新冠病毒的暴发揭示了与人类安全的脆弱性密切关联的军事议题，从保障作战部队的医疗保健到制造业的产业供应，均与安全密切相关。(22)“COVID-19 Pandemic Changing How NATO Thinks of Global Security”，USNI News，Oct 09，2009，https：//news.usni.org/2020/06/09/covid-19-pandemic-changing-how-nato-thinks-of-global-security，visited on 5 March 2021.基于这样的安全考量，北约在应对新冠疫情过程中对既有机制和权能作出了新的解释和调整。有观点认为，北约的疫情防控举措证明其有能力克服欧美之间的政治关系紧张问题，同时也展示了复原和稳定跨大西洋联盟的重要意愿。(23)Giovanna De Mail，“NATO’s Response to Covid-19：Lessons for Resilience and Readiness”，Brookings，Oct 2020，p.2，https：//www.brookings.edu/wp-content/uploads/2020/10/FP_20201028_nato_covid_demaio-1.pdf，visited on 10 August 2021.然而，与新冠疫情所呈现的安全威胁相对照，RAM所依托的各国协同机制与北约的预期仍有显著差距。实际上，RAM机制所解决的也仅仅是紧急状态下各国间货运不畅的策略问题，它所折射的各国之间封闭国境和扣留物资的政治不信任却是北约不可忽视的根本问题。换言之，北约内部均认可危机状态下国家之间协同行动的必要性，但在开放国境和确保物资畅通这一现实问题上却难以产生信任并付诸实践，从安全规划向安全实践的转化机制存在明显的缺陷。这一问题虽然在北约层面早已有所关注，但其解决前景则充满了不确定性，而这将持续地对北约成员国的政治合作和北约的战略发展产生限制影响。

疫情影响之下的北约备受关注。国际社会特别是北约各成员国认为，北约虽进行多方面部署并参与新冠疫情防控，但其防控过程中的反应迟缓、权能缺失、判断失误等现象，特别是对照于冷战结束以来北约所宣称的应对非传统安全挑战的战略发展思路，新冠疫情持续扩散更进一步说明了北约在应对非传统安全领域的政治共识缺失、保障能力不足和转化机制缺陷等问题。斯托尔滕贝格在北约2020年度报告中指出，新冠疫情证明突发性的危机将持续存在，联盟国家需要在军事及民事领域加强筹备以应对由此带来的冲击。(24)Jens Stoltenberg，Secretary General’s Annual Report 2020 (NATO)，foreword，p.26. March 21，2021，https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/3/pdf/sgar20-en.pdf，visited on 12 August 2021.这意味着，新冠疫情影响之下的北约既要通过防控政策确保其安全状态，更要超越防控，在更高远宏观的战略层面强化自身的安全保障和战备能力建设。

三、超越疫情防控的北约发展趋向

目前，世界范围内的新冠疫情拐点及未来形势仍难以断定，但随着各国特别是关键大国应对新冠疫情的政治共识和技术研发的推进，加之世界经济复苏动力和政治调控动能的逐渐增强，后疫情时代的初步格局已经呈现。(25)“后疫情时代”的称谓在国内外学术界并无统一界定标准，但基本的共识是疫情将以前所未有的方式促进未来世界变革。本文对“后疫情时代”的界定标准是，疫情及疫情防控推动国际社会进入新的国际安全认知和发展状态，综合安全将在这一状态中成为世界大国和主流国际组织的竞争及合作目标。此外，在北约看来，新冠疫情的暴发、蔓延及未来可能的减缓，仅仅是从某个层面或角度更加恶化了安全环境，但并没有从根本上改变北约在此前所面临的安全挑战，因此北约需持续强化安全建设能力，坚守战略扩张态势。(26)Thierry Tardy，“Covid-19：Shaping Future Threats and Security Policies”，in Thierry Tardy ed.，COVID-19：NATO in the Age of Pandemics，NATO Defence College Researchpaper，May 25，2020，p.13. https：//www.ndc.nato.int/news/news.php?icode=1440，visited on 20 June 2021.大体来看，后疫情时代的北约将在强化并超越当前防控政策的基础上，在延续北约既有战略动向的同时，从如下各方面推进北约的发展。

第一，积极恢复欧美合作基础。特朗普政府采取的单边主义措施导致跨大西洋伙伴关系及作为其核心支柱的北约受到明显冲击，欧洲国家对于增加防务能力问题的探讨愈加谨慎，在细节问题上也更加注意尊重和保护欧洲的权益。尤其是新冠疫情暴发以来，特朗普政府否认新冠病毒的严重性，且未经同欧洲盟友协商而实施对欧旅行禁令，进一步使得美国在跨大西洋联盟中的领导力和可信度显著下滑。不过，相比于欧盟和其他国际组织，北约在新冠疫情暴发后的反应速度、协调能力更胜一筹，而这一相对比较优势源自北约自身的物质能力和危机管理经验。(27)Cornelia Baciu，“Beyond the Emergency Problematique：How Do Security IOs Respond to Crises—A Case Study of NATO Response to COVID-19”，Journal of Transatlantic Studies，June 2021，pp.1-21.从国际组织的角度来判断，北约对欧美合作的价值凝练和维持作用无出其右。而更加值得注意的是，尽管特朗普在竞选期间及就任初期曾多次批评欧洲盟友的北约防务责任分担力度，并屡次声称要退出北约，但事实上并未降低美国在北约防务支出中的比例，也未实质性改变美国自北约成立以来所固守的结构性制度联系，北约依然处于美国战略文化及国际大战略的核心位置。(28)Fulvio Attinà，World Order Transition and the Atlantic Area：Theoretical Perspectives and Empirical Analysis，Springer，2021，p.5，p.131.随着拜登政府开始执政，欧美之间强化合作抗疫并修复跨大西洋价值联盟的客观趋向也显著增强。拜登政府强调，美国将通过对北约的承诺而继续支持欧洲的联合、自由与和平的目标，将与欧洲联盟一起应对系列挑战，同时拜登政府也鼓励欧洲各国为保障欧美共同防务能力而增加投入。北约对修复跨大西洋联盟的需求显然更为突出，作为欧美合作的核心平台，北约将通过推动欧美盟友全方位的协商，提升和更新北约的战略观念，构建共同的发展使命，强化盟友的合作基础及安全实践路径。

第二，适度增强欧洲自主防务建设。北约历来将欧洲发展自主防务视作破坏北约安全架构和削减美国领导权的举措。在特朗普政府时期，美国坚持欧洲共同安全是美国的关键利益所在，也是北约的战略重心，但是欧洲缺乏保护自身安全的能力，只有通过强化跨大西洋联盟关系才能确保欧洲实现共同安全，因而美国将坚持并强化北约作为首要的战略抉择。(29)Stanley A. Renshon，Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System，Palgrave Macmillan，2021，p.122.需要注意的是，美国GDP占到北约成员国GDP的50%，但其对北约的经费贡献则占到70%，因此特朗普政府认为欧美之间防务经费分担不均，要求欧洲成员国加大国防支出。然而，自欧债危机发生以来，欧洲各国的经济形势普遍低迷，提高国防支出比例的要求难以实现。(30)European Parliament，Policy Department，Directorate-General for External Policies，No Way Back：Why the Transatlantic Future Needs A Stronger EU，November 2020 - PE 653.619，p.16. https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2020/653619/EXPO_IDA(2020)653619_EN.pdf，visited on 10 August 2020.在特朗普政府严重质疑北约的价值联盟的情况下，新冠疫情初期各国纷纷采取自保而彼此失调的防控政策，欧盟意识到欧洲之外的世界强国缺乏持续关注和支持欧洲联合的兴趣，反而为使自身利益最大化竞相破坏欧洲联合，更加激发了欧洲国家追求战略自主和独立防务的决心。简言之，尽管新冠疫情造成了破坏性的经济和财政影响，欧盟成员国仍积极寻求通过合作来加强欧洲全方位的防御能力。(31)中国现代国际关系研究院：《国际战略与安全形势评估(2020/2021)》，北京：时事出版社2020年版，第95页。一方面，打造一个强大的欧洲是支持并拓展西方联盟中北约支柱的重要前提，只有在欧洲有能力且有意愿保护自身权益的前提下，才能确保美国留在西方联盟中。另一方面，欧洲对美国的战略重要性持续下降，美国已经将印太地区作为新的战略重心，欧洲也需要基于新的欧洲安全格局而设计并推行一项有效的外交与安全政策，缔造“一个更好的、不同于既往的欧俄关系”。(32)Nicolai S. Mladenov，China’s Rise to Power in the Global Order，Palgrave Macmillan，2021. p.267值得注意的是，疫情暴发以来，作为欧洲自主防务建设体系关键支柱之一的永久结构性合作(Permanent Structured Cooperation，PESCO)积极推进“欧洲医务司令部(European Medical Command)”项目，也获得了北约的支持及认可，这对于增强欧洲自主防务的整体能力而言具有显著的意义。(33)European Parliamentary Research Service，The Role of Armed Forces in the Fight against Coronavirus，PE 649.401，European Parliament，April 2020，https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/649401/EPRS_BRI(2020)649401_EN.pdf， p.5，visited on 10 June 2021.拜登政府恢复和强化跨大西洋联盟的意向十分明显，有可能会推动美国及北约以更宽松、包容的立场对待欧洲发展自主防务的政治努力。在2021年2月的慕尼黑安全会议上，斯托尔滕贝格指明北约面临着强化联盟、重建信任的历史机遇，呼吁欧美国家通过新的跨大西洋议程建立更加强大的北约，增强欧洲和北美在北约框架内的战略稳定性的共同合作。(34)“NATO Secretary General Sets Out Ambitious Transatlantic Agenda at Munich Security Conference”，NATO，February 19，2021，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_181694.htm?selectedLocale=en，visited on 12 September 2021.欧美双方对此均有积极回应。2021年6月的北约布鲁塞尔峰会在提升欧洲防务自主方面取得进一步共识，宣布“北约认可增强欧洲防务能力的重要性；推动(欧美)防务能力的一致、互补与协同，避免重复，是增强欧洲—大西洋共同安全的关键一环”。(35)Brussels Summit Communique，issued by the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Brussels，June 14，2021，p.21. https：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm，visited on 10 August 2021.因此，欧洲的战略自主意识增强、拜登政府修复欧美关系的政策意愿和北约拉近并巩固欧美关系的战略认知，都将在一定程度上加强欧洲自主防务建设倾向。

第三，有限推进北约战略扩张。新冠疫情影响之下，北约所依存的西方价值联盟面临广泛质疑，但从更为长远的时期来看，这些质疑或可转化为北约拓展和完善其权能的外部动力。北约应对新冠疫情过程中所暴露出的后勤补给、机动作战、战备保持和指挥控制等多项缺陷，在一定程度上将成为今后北约开展机制改革与能力提升的新方向。事实上，即使在新冠疫情暴发初期，北约仍通过在线会议等方式维持着地域扩展和战略扩张的态势，新冠疫情防控则赋予北约深化其战略扩张的机遇。斯托尔滕贝格于2020年6月提出了“北约2030倡议”，就未来十年的联盟使命和结构提出三项优先目标：保持军事能力更加强大、政治合作更加强盛、行动路径更加全球化。(36)“NATO 2030：Making A Strong Alliance Even Stronger”，NATO，https：//www.nato.int/nato2030/，visited on 8 March 2021.“北约2030倡议”聚焦于强化北约的公民认同，旨在通过加强成员国议员、民间社会、公共和私营部门专家以及青年的交流，为北约发展提供新动力。从应用范围来看，该倡议广泛涉及成员国及伙伴国。作为该倡议的最新实践，北约于2020年7月同日本防务大臣举行在线会议，强调日本作为北约在欧洲之外的最稳定的伙伴国，应继续加强在网络安全、妇女、和平与安全议程方面的合作。(37)“Secretary General Commends Strong Cooperation between NATO and Japan”，NATO，July 21，2020，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_177380.htm?selectedLocale=en，visited on 5 March 2021.不过，强化北约公民认同的举措虽然必要却效果有限。北约战略扩张的最大短板在于各成员国防务责任分担存在广泛争议。受到新冠疫情的冲击，北约各成员国的经济普遍萎缩，尤其是中东欧国家的经济复苏速度可能难以确保其既有的国防开支比例，而德法意等国也面临着更为严峻的经济复苏挑战。新冠疫情虽促使北约更加意识到推进战略扩张的迫切性，但其实施效果仍存在诸多变数，其战略推进效果也有颇多局限。

第四，加大战略对抗中俄的力度。当前，北约认定中国构成其战略竞争威胁，其理由有三：首先，中国在未来十年中将成为世界最大的经济体；其次，中国的国防预算仅次于美国；最后，中国对极地与地中海地区有实质性的利益诉求和勘探行为。也正是基于这三种理由，北约认为中国的崛起改变了全球的权力结构，是“北约必须直面的显著挑战”。(38)The Secretary General’s Annual Report 2019，NATO，March 19，2020，p.7，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_174406.htm?selectedLocale=en，visited on12 March 2021.新冠疫情暴发后，北约及主要成员国不同程度地向“病毒溯源政治化”的战略思维靠近，更将自身疫情蔓延及防控不力视为中国威胁的佐证，进一步强化了同中国的对抗意识。拜登在2021年的慕尼黑安全会议上强调“同中国的竞争将是激烈的”，欧美“必须共同为与中国的长期战略竞争做好准备”。(39)“Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference”，The White House，February 19，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/19/remarks-by-president-biden-at-the-2021-virtual-munich-security-conference/，visited on 2 March 2021.需要注意的是，北约为强化其公民认同的战略动机也在客观上强化了同中国对抗的战略意志，且将中国与俄罗斯并列为战略竞争对手。新冠疫情暴发初期，欧美国家之间普遍出现旅行及出口禁止等现象，关于北约成员国之间政治分裂、互信缺失的舆论观点十分流行。为转移这一舆论压力，北约将中国、俄罗斯列为虚假信息的传播源，认定中俄两国向欧洲出口医疗用品或提供援助具有拉拢相关国家、分化欧美合作的敌视意图。(40)“NATO’s Approach to Countering Disinformation：A Focus on Covid-19”，NATO，July 17，2020，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/177273.htm，visited on 20 April 2021.与此同时，北约认为俄罗斯所构成的威胁虽客观存在却并非一触即发；(41)“COVID-19 Pandemic Changing How NATO Thinks of Global Security”，USNI News，June 9，2020. https：//news.usni. org/2020/06/09/covid-19-pandemic-changing-how-nato-thinks-of-global-security，visited on 6 March 2021. See also：Natasha Turak，“NATO Chief Sees No ‘Imminent Threat’ against Allies in Face of China，Russia Tensions”，CNBC，June18，2020， https：//www.cnbc.com/2020/06/18/no-imminent-threat-against-nato-allies-stoltenberg-on-russia-china.html，visited on 5 March 2020.但是，中俄合作却会“令北约及其成员面临严重后果”。(42)Nicolai S. Mladenov，China’s Rise to Power in the Global Order，Palgrave Macmillan，2021，p.257.实际上，俄罗斯在北约东部沿线地区的大规模军演及在大西洋空域的常态巡逻，被北约视为威胁之举，而俄罗斯也被北约确定为未来几年亟需高度重视的战略竞争对手。新冠疫情暴发以来，北约则持续升级同俄罗斯的对抗立场，在2021年6月推出的“北约2030议程”中，北约将俄罗斯定位为战略威胁的立场更加鲜明；北约国际职员局于2021年7月举行北约伙伴国军事代表会议，就疫情期间伙伴国的协同支持与“北约2030议程”做了交流，但作为欧洲—大西洋伙伴关系理事会成员国的俄罗斯未在受邀之列，北约借新冠疫情而强化对俄罗斯战略对抗的意图已经十分明确。(43)“Opening speech by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at NATO 2030 @ Brussels Forum”，NATO，June 18，2021，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_184958.htm?selectedLocale=en，visited on 20 July 2021. See also “NATO Partners Are Invaluable Assets to Our Security and Our Alliance，Underscores Director of the NATO International Military Staff，” NATO，July 13，2021，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_185837.htm?selectedLocale=en，visited on 20 July 2021.当前，欧美各国及北约在强化同中、俄战略对抗的问题上已经形成共识，北约泛化竞争威胁、捆绑竞争对手、强化竞争意识的安全运作，将会长期影响自身的发展趋势和全球安全形势。

需要注意的是，上述四项发展态势并不能概括北约在后疫情时代的整体发展趋向。拜登政府执政后，美国开始全面反思和校正特朗普政府时期的内政及外交路径，采取积极措施推进社会及经济复苏，加之欧美之间的价值认同有所恢复，欧美双方在应对新冠疫情方面的合作将大大增强，进而推动北约聚焦于战略稳定及扩张，以新冠疫情防控为契机，以应对混合威胁和强化价值与安全联盟为目标，开展更为广泛的非传统安全能力建设。在此背景下，美国增加公共卫生和人道主义的支持力度、筹建公共卫生及生物威胁等预警系统；欧盟各国则通过建设跨境公共卫生威胁决策机制，加强成员国之间的信息共享、强化实时监测和反应协调能力，在欧盟层面形成统一的应急管理系统，通过欧洲疾病预防与控制中心、欧洲药品局等欧盟机构，向民众和各部门提供专业化指导等。(44)“Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference”，The White House，February 19，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/19/remarks-by-president-biden-at-the-2021-virtual-munich-security-conference/，visited on 2 March 2021.这样，在欧美双方的协同发展之下，北约在应对非传统安全领域的能力建设及多边合作将势必取得实质性进展。随着北约应对新冠疫情的战略考量和政策设计更加深入，其通过多边机制强化预防和应对公共卫生危机的能力也将进一步得到提升。这是后疫情时代国际发展过程中的一个重要动向，值得持续而深入的关注。

结 语

新冠疫情是北约成立以来所面对的最大公共卫生危机，也是迄今为止其作为欧美盟友关系和跨大西洋合作的战略平台所面临的最新挑战。相对于成员国更加关注新冠疫情对其国内经济和社会稳定的冲击，北约更加关注欧美之间合作意愿和成员国军事力量的持续。如果说欧美各国均采取实质性的疫情防控和医疗援助措施，但由于跨大西洋关系现存的裂隙而导致疫情防控及安全合作效能明显下降，那么作为彰显跨大西洋合作机制的平台，北约通过向其成员国、伙伴国提供援助的方式强化了跨大西洋合作机制的根本逻辑，即北约成员国的公民福祉与跨大西洋地区利益相互嵌套、密不可分。(45)“As the Pandemic Rages on，It’s Time for NATO to Step up”，The Hill，November 02，2020. https：//thehill.com/opinion/international/523875-as-the-pandemic-rages-its-time-for-nato-to-step-up，visited on 6 March 2021.换言之，北约作为国际政治军事组织而具有突出的独立性，同时也因疫情防控而凸显了其作为欧美价值联盟之核心机制的联系和黏合能力。新冠疫情虽对北约的架构及运行机制产生冲击但并未触及根本，且北约采取的防控举措在一定程度上拓展了权能及行动空间。也正因为如此，北约在2021年布鲁塞尔峰会上强调“北约在其发展过程中经历并战胜了各种安全挑战……是历史上最强大、最成功的联盟。”(46)Brussels Summit Communique，issued by the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Brussels，NATO，June 14，2021，pp.1-3. https：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm，visited on 10 August 2021.当然，北约及其成员国的疫情防控举措也证实了欧美之间的战略分歧与观念分野仍处于蔓延状态。与此同时，北约将疫情暴发初期的信息舆论视为外部威胁，甚至将其明确界定为中俄分化欧美合作、试图争夺北约资源及地域的举措，说明北约不断为其战略扩张而寻找机遇。由此可以看出，新冠疫情不但未能阻碍北约的战略扩张，反而有可能为北约继续其战略扩张提供新的发展路径，北约今后将更大幅度地步入内部欧美合作渐进复苏、外部中俄战略对抗加剧的复合发展轨道，这是我国适应后疫情时代外部环境的必要战略认知，更是在保持自身发展与国际合作等战略定力的同时必须冷静而全面应对的客观挑战。