电子档案单套制管理实施模型

梁超梅 马嘉悦

摘  要：“单套制”是文件管理发展的必然趋势，文章从系统宏观角度划分出部门主体层、内在因素层和外在条件层三个层次结构，以部门主体层为核心，将影响电子档案单套制实现的观念、法律、政策、管理、技术等因素，对应到内在因素层和外在条件层，构建出电子档案单套制管理的实施模型，以期推动电子档案单套制管理实现。

关键词：电子档案;单套制;实施模型;内在因素层;外在条件层

Abstract： 'Single set system' is the inevitable trend of the development of document management. From the perspective of macro system， it can be divided into three levels： Department main body layer， internal factor layer and external condition layer. Taking the Department main body level as the core， the concept， law， policy， management， technology and other factors that affect the realization of single set system of electronic Archives are corresponding to the internal factor layer and external condition layer， so as to construct the single set system of electronic Archives The implementation model of management is expected to promote the realization of single set management of electronic Archives.

Keywords： Electronic archives; Single set system; Implementation model; Inner factor layer; Outer condition layer

近年来，学术界关于“单套制”概念的研究有很多，笔者仍沿用此前在《基于单轨制、单套制、双轨制和双套制概念辨析之文件管理模式探讨》文章中的观点，认为“单套制”是归档后以一种文件形式保存和利用，“双套制”是归档后以两种文件形式保存和利用，“单轨制”“双轨制”分别指归档前以一种或两种文件形式运行的模式。[1]

1 实施模型层次构建

电子档案单套制管理是一项复杂的系统工程，需要多方部门联同协作，各部门作为推动电子档案单套制实现的主力军，在单套制实现上发挥着重要作用，因此要以推动单套制实现的实施部门为核心，构建电子档案单套制管理实施模型。同时，要立足于当前电子档案单套制实现存在的问题，有针对性地构建模型。首先，让各部门从内在思想认识上，意识到实现电子档案单套制管理的迫切性与必然性，形成有利的内在因素，由内而外地让各部门在行为层面发生变化。其次，确定好推进单套制实现主要部门的工作职责，形成有利的外部条件，实现各部门工作内在的有机统一，推进电子档案单套制管理的实现。

因此，电子档案单套制管理实施模型共分三个层次进行构建，即由主要实施部门构成的部门主体层，再以部门主体层为核心分出的内在因素层和外在条件层组成（内在因素层←部门主体层→外在条件层），如图1。

2 部门主体层

电子档案单套制实现需要多部门共同参与，何思源认为：“电子档案单套制管理需要档案部门、业务部门、法律部门、技术部门以及相关领导的密切配合和通力合作，才能达到一种理想的效果。”[2]桂美锐认为：“电子档案单套制管理所涉及的主体主要有政府主体、业务主体、管理主体和技术主体四个方面。”[3]笔者基于上述观点，选取对电子档案单套制实现影响较大的部门，包括政府部门、文件运行部门、档案管理部门和技术服务部门，构成实施模型的部门主体层，如图2所示。政府部门拥有强势权力，能够发挥统筹作用;文件运行部门是电子文件运行的业务部门，生成电子档案的前端部门，其电子文件的质量直接影响着电子档案的质量;档案管理部门是接收、保存、管理、利用电子档案的部门，处于整个文档流转过程的末端环节;技术服务部门为电子档案单套制实现提供技术支持，也是推动电子档案单套制管理实现的重要部门。

3 内在因素层

内在因素层需要部门主体层思想观念的转变，从思想层面认识到实行电子档案单套制管理的必然性，这是所有部门都要认清的文件管理发展趋势。目前很多部门受陈旧思想和固有工作方式影响，对新的文件管理模式有抵触，这是源于新模式对文件运行部门和档案部门工作人员的业务能力提出了新要求，计算机操作技能和新兴软件的运用技能需要成为必备技能。此外，有些人过度关注电子档案运行和管理的安全风险问题，考虑到风险因素是正确的，但不应将风险放大化，因一个问题而影响整个文件管理模式改革进程的推进。新事物需要新观念，电子档案单套制管理作为一种新的文件管理模式，部门主体层的观念需要随之转变，为电子档案单套制实现提供内部动力。

4.外在条件层

4.1 法律制定。单套制最初推行的困难是电子档案的法律效力得不到承认，不能将其作为法律证据使用。目前虽已有多部法律法规承认了电子档案的法律效力，如《中华人民共和国电子签名法》中规定：“数据电文不得仅因为其是以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的而被拒绝作为证据使用。”《中华人民共和国民事诉讼法》第六十三条指明电子数据可作为第五种证据种类使用。《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十条指明电子数据可作为第八种证据种类使用。《中華人民共和国行政诉讼法》第三十三条指明电子数据可作为第四种证据种类使用。三大诉讼法都承认电子数据的法律效力，而电子档案作为电子数据的一种，其法律地位相应得到确认，但还“缺少一部高位阶综合性基本法，全面认定电子文件的法律证据力和行政有效性，用以引领指导各领域的立法立规，保障电子文件在应用和运行中畅通无阻”。因此，需要政府部门中的法律部门制定电子档案相关法律法规，确保电子档案的法律效力，发挥它的凭证价值。

4.2 政策规划。国家具有很强的贯彻力和执行力，要想全面落实电子档案单套制管理模式，就要将其上升到国家层面来进行统筹规划。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中提到：“在有条件的部门开展电子档案单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点。”该纲要就从国家层面指明了单套制管理的发展方向，但与美、英、澳、加等信息化程度较高的国家相比，实施效果不佳，是因为我国政策力度的强制性不够，如美国在《政府文件管理指令》中对文件管理模式转变的强硬态度，有效地推进了文件管理方式转变。我国可借鉴国外成功经验，更要立足于本国客观实际情况，在政策规划时做到统一性与循序渐进性相结合。统一性是指在全国范围内统一电子档案单套制管理思想，自上而下地推进该项工作。循序渐进性是指要逐步实现电子档案单套制管理模式，因为我国不同地区数字化发展程度不同，在数字化资金、设备、人员和技术配备上存在差距，我們不能完全照搬国外方式，要把握好单套制实现速度与进度的平衡点。

4.3 管理协调。管理协调要实现部门主体层的有效沟通，采用全程管理的方式促进各部门间的有效合作。政府部门要为文件运行和档案管理部门提供资金支持，加强数字化基础设施建设，为电子档案单套制管理提供物质保障。文件运行部门要注意捕获文件运行过程中产生的元数据，做好计算机环境下文件流转过程信息的收集工作，保证电子档案的真实性、可靠性、完整性和可用性。档案管理部门要加强对文件运行部门的前端控制，从电子档案生成的源头做好收集指导工作，更要加强文件运行部门电子文件管理工作、电子档案移交质量的考核工作，对文件运行部门起到一定约束作用。技术服务部门要规范好文件运行部门和档案管理部门系统的数据标准和著录规则，实现两个系统间数据的对接，实现电子档案的在线归档，真正做到文档一体化。

4.4 技术支持。电子档案相较于传统纸质档案，修改痕迹难以直观辨别，存储环境也存在黑客等危险因素威胁，如何在数字时代保障电子档案内容的真实有效和存储环境的安全稳定，是实行电子档案单套制管理的最大担忧。技术服务部门可通过应用加密技术、时间戳、区块链等新兴技术，保障电子档案内容真实和存储安全。另一方面，在信息技术飞速发展的今天，软件处于持续更新状态，保证电子档案的长期可读性也是技术服务部门需要解决的问题之一。《版式电子文件长期保存格式需求》对电子档案的保存格式提出了11点要求，包括格式开放、不绑定硬件、文件自包含、格式自描述、显示一致性、持续可解释、稳健、可转换、利于存储、支持技术认证机制和易于利用，需要对电子档案格式按照上述要求进行处理、封装和迁移，使之满足长期可读的存储要求。技术服务部门提供的技术支持要有效控制电子档案单套制管理的风险因素，消除人们对电子档案单套制管理安全风险的担忧。

参考文献：

[1]鲍志芳，马嘉悦.基于单轨制、单套制、双轨制和双套制概念辨析之文件管理模式探讨[J].档案学通讯，2018（04）：30-34.

[2]管先海，李兴利.电子档案“单套制”管理[J].档案管理，2018（03）：63-64.

[3]桂美锐.电子档案“单套制”管理的多元主体协同机制[J].档案管理，2019（01）：18-21.

（作者单位：北京体育大学档案馆  来稿日期：2021-08-20）