理顺农民与土地关系是深化农村改革主线

摘要：土地制度改革始终是农村改革的主线，核心是处理好农民与土地的关系。计划经济体制下，政府是资源配置的主体，权力高度集中于政府，农民的权利受到严重的侵蚀，潜在的积极性无法得到释放，导致农村发展明显滞后于城市。我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。我国农村改革的过程，是渐进还权于民的过程。我国农村土地制度改革，是探索与市场经济相适应的所有制实现形式。所有制问题从来不仅仅是生产资料归谁所有的问题，还包括生产资料归谁占有、归谁支配、归谁使用、归谁收益的问题。我国农村土地制度改革，包括承包地制度改革、集体经营性建设用地制度改革、宅基地制度改革以及征地制度改革，所有这些改革都是为了尽可能把属于农民的权利逐渐还给农民，以调动农民群众的生产经营积极性，促进农业、农村的发展。但是，不同属性的土地，市场化程度是不一样的，不能搞“一刀切”，要因“地”制宜、分类改革。

关键词：城乡二元结构;农村土地制度改革;农村产权制度;生产要素市场化程度

中图分类号：F3     文献标志码：A      文章编号：1004-3160（2021）06-0119-10

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，在论述“优先发展农業农村，全面推进乡村振兴”问题时，重点论述了如何深化农村改革，增强农村发展活力。[1]那么，如何深化农村改革呢？习近平总书记指出：“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”[2]58这就把土地制度改革提到深化农村改革的首要地位。而农村土地制度改革的方向是因势利导提高土地要素的市场化程度，提高土地要素利用率，增加农民的财产性收入。面对“大国小农”的基本国情，提高农村生产要素市场化配置程度，需要考虑不同要素的属性以及与其相联系的市场化程度差异，特别是农村土地承载着就业和社会保障（包括食物安全保障）功能，其市场化程度就不可能像其他要素那么高。由于农村劳动力流动性程度明显超过农村土地流动性程度，导致农村人口转移城市的速度明显超过农村土地资源城镇化速度，与其相联系的是城市土地供应紧张和农民工市民化成本高昂，对农村而言则是农地粗放经营和出现大量闲置宅基地。农村土地要素不能充分流动，其他要素就很难实现高效组合。农村土地制度改革包括承包地制度改革、农村集体经营性建设用地制度改革、征地制度改革以及宅基地制度改革。改革的目标就是逐步建立完善的农村产权制度。产权制度是社会主义市场经济的基石。深化农村产权制度改革，对于实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化，具有重大而深远的意义。农村土地制度改革重点要把握好确权、赋权、活权三个环节。

一、承包地制度改革

计划经济体制下我国农村之所以发展不起来，根本原因是农民的权利受到很大的制约。改革开放以来，我国农村的发展总是伴随着农民权利的扩大，主要表现在赋予农民以下的权利：实行家庭承包制，把生产自主权还给农民;农民有权按照市场价格出售农产品;允许农民发展多种经营和乡镇企业;农民可以自由进城务工就业;等等。我国土地制度改革的核心，是建立相对明晰的产权制度。我国经济体制改革是从农村率先启动的，土地承包经营制度改革开启了我国农村土地制度改革的先声。农村土地制度改革，也可以说是所有制实现形式的改革。如果说计划经济体制下经济所有制和法律所有制是一致的，那么市场经济体制下经济所有制和法律所有制则是可以分离的。马克思生活的时代，随着货币资本、生产资本和商品资本的分离，股份资本形成，出现了执行职能的资本家和单纯资本所有者资本家的分离。我国农用地制度改革的第一步，是把所有权和经营权分开，即实行“两权分离”，所有权归集体，经营权归农民，以利于调动农民群众的生产积极性。但是，随着分工分业向纵深发展，客观上要求必须让土地使用权流动起来，又把农户经营权从承包权中分离出来，出现所有权、承包权、经营权“三权分离”。我国农村改革的实践经验表明，要使农民群众的积极性始终保持旺盛的生命力，就必须坚持和完善以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度。党的十九届四中全会把农村基本经营制度列入基本经济制度的重要组成部分，这是由家庭经营在农业生产经营中的基础性地位决定的。其他任何主体都不能代替农民家庭的土地承包地位。习近平同志指出，为了适应土地经营权流转的需要，“农民家庭承包的土地，可以由农民家庭自己经营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营，但不论土地经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭的。这是农民土地承包经营权的根本，也是农村基本经营制度的根本。”[2]50为了稳定家庭承包经营的基础性地位，我国还通过法律赋予农户土地承包权“用益物权”属性。即在承包期内用益物权人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用、转让、收益等权利。所有权人不得干预用益物权人行使上述权利。由于承包期一再延长，从“长期不变”到“长久不变”，其效应必然是强化承包权，淡化所有权。2013年召开的十八届三中全会通过的《决定》，把农户的承包经营权再分解为承包权和经营权，并指出要明确所有权、稳定承包权、放活经营权，从而为土地经营权的流转、集中以及发展适度规模经营、构建新型农业经营体系提供了坚实的制度保障。党的十八大以来，我国完成农村承包地确权登记颁证，将15亿亩承包地确权给2亿农户，完善承包合同并颁发2亿份证书，为稳定土地承包权、放活经营权奠定了坚实的基础。

市场经济条件下的许多权利，都是通过市场交换才能实现的。所有权（包括占有权、使用权、处分权、收益权等）也不例外。农户之间经营权的交换，是权利的交换，而不是标的物的交换。所以并不涉及所有制的改变。根据中央有关文件规定，土地承包经营权流转形式有以下几种：转包、转让、互换、租赁、委托代耕、入股、反租倒包等。前五种形式是在农户之间进行，后两种形式是由村组织介入运作。转包是土地经营权自发流转的主要形式，即由甲方承包转为乙方承包，原承包方与发包方的关系不变。转包期限届满后，原承包方仍然享有该土地承包经营权。转让是指承包户经社区同意，将承包土地使用权让给第三方经营，转让后土地承包关系终止，由受让方与发包方重新签订承包合同。与转让不同，转包指原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，接包方则按转包时约定的条件对转包方负责。互换，即承包农户之间或社区之间，为便利耕作而交换地块，主要是解决土地碎片化问题。租赁是指接包者交纳租金给原承包农户的一种流转方式。必须指出，以债权为对象的土地经营权流转，必须以不改变农户承包主体地位为前提。目前一些采取“反租倒包”形式的地方，通过土地实物产权模糊化和土地价值形态股份化，实现“捆绑式”的土地流转和集中，已经动摇了农户在承包中的主体地位，必须纠正过来。我国农村土地制度变迁的实践表明，随着农业外部环境的变化，农户承包土地的制度功能也会发生相应变化，但是，土地农户承包作为农民就业和收入来源的基本功能是不可替代的。

我们充分肯定家庭承包经营在农业经营体系中的基础性地位，并不意味着可以忽视集体统一经营的必要性。在我国农村改革初期，为了破解与计划经济体制相联系的传统体制所固有的高度集中统一所造成的弊病，必然把改革的重心放在“分”这一层次，“统”这一层次还没有被提到议事日程上来。与其相联系，我国农村经济体制改革是建立在废除旧体制的基础上，旧的体制被废除了，而新的体制没有立即建立起来，使得集体统一经营出现“空档期”[3]38。习近平同志指出：“在指导思想上，必须树立统与分的辩证关系。社会主义制度优越性在农村经济上的体现，应该是集体优越性与个人积极性的完美结合。一方面，个人离不开集体，集体把每个劳动者的智慧和力量凝聚在一起，形成巨大的创造力。另一方面，集体是由若干个人组成的，不调动个人积极性，也就不会有集体的创造力。集体与个人，即统与分，是相互作用、相互依赖、互为前提的辩证统一关系。只有使二者有机结合起来，才能使生产力保持旺盛的发展势头，偏废任何一方，都会造成大损失。”[4]195-196这就必须“积极探索发展农村集体经济实力的具体形式和路子”[4]197。在众多的农业经营主体中，十九届五中全会通过的《建议》重点强调发展家庭农场和农民合作社，赋予新时代农村双层经营新的内涵。这是因为在小农户基础上发展起来的家庭农场代表着现代农业的发展方向，将在未来农业经营体系中占主导地位。但是，家庭农场发展的速度和规模，既取决于农业劳动力的转移程度，又取决于社会化服务体系的发展程度。未来家庭农场是朝着产业化的方向发展，必须辅以各种各样的社会化服务，农民合作社便是承担社会化服务的重要载体。无论是马克思、恩格斯，还是列宁，在论述如何引导农民小生产者走社会主义道路时，都把农民合作社提到首要地位。在家庭农场的基础上发展起来的农民合作社，代表着集体统一经营的方向，赋予农村“双层经营”（即家庭分散经营和集体统一经营）新的内涵。而要建立符合市场经济要求的农村集体经济新的运行机制，就必须探索集体所有制有效实现形式。农民合作社要发挥集体统一经营的作用，就必须有相应的集体经济实力为基础。习近平同志指出：“壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径。要在搞好统一经营服务上、在盘活用好集体资源资产上、在发展多种形式的股份合作上多想办法。”[2]149把搞好集体统一经营、发展农民合作社和壮大集体经济有机结合起来，是习近平同志赋予新时代农村“双层经营”新的内涵，为实现农业农村现代化构建相适应的新型农业经营体系指明了道路。

第三次农业普查数据显示，我国约有2.07亿农户，小农户数量占98.1%，小规模家庭经营是我国农业的本源性制度。人均一亩三分地、户均不过十亩田的小农生产方式，是我国农业发展需要长期面对的现实。无论是过去、现在还是将来，小农户都是我国农业生产的主要力量。这就存在着如何通过创新农业经营机制，把分散的小农户引入现代农业发展轨道的问题。为了促进小农户和现代农业的有机衔接，中央各部门都加大对社会化服务组织的支持力度，截至2021年4月，全国依法注册登记的农民合作社225万家，带动1亿小农户，农业社会化服务组织90万家，服务7000万农户，但是与真正实现小农户与现代农业有机衔接的目标，还有不小的差距。客观上要求必须着力扩大农业社会化服务的范围，提升农业社会化服务的质量，不断完善土地承包制度以及与之相联系的集体统一经营功能。随着农村产权制度改革的深化，数字、信息、网络技术在农业领域推广运用，一批由企业和合作社主导的农业经营服务主体应运而生，这类主体通常具有技术研究、服务创新、市场拓展的功能，有着广阔的发展空间。

二、集体经营性建设用地制度改革

农村土地除了承包地，剩下的就是农村集体建设用地。农村集体建设用地分为三个部分，即经营性建设用地、公益性建设用地以及农村居民的宅基地。也就是说，农村集体经营性建设用地只是农村集体建设用地的一部分，农村集体建设用地还包括农村公益性建设用地以及农村居民宅基地。我国改革开放以后颁布的《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”这些具体规定一直延续到今天，没有发生任何变化。与其相联系，属于农民集体所有的土地，要转变为城市建设用地，只能通过国家征用或征收的办法，先转变为国有土地，然后再由政府把土地使用权转让给开发商，这就是人们通常所说的“先国有化、后市场化。”有趣的是，我国现行的政策對农村各类要素进入城市，作了区别对待，例如，农村劳动力可以进入城市，但农民的身份不能改变;而农村土地要进入城市，必须先改变身份由国家所有代替农民集体所有。之所以区别对待，目标只有一个：形成城乡要素价格剪刀差，为国家工业化、城市化提供资本积累。这种土地制度的重要特征是，把所有权与占有权、使用权、转让权分开。由国家垄断土地一级市场，既可以保障国家工业化、城市化的用地需求，又可以为地方政府集聚大量资金，形成地方政府规模庞大的“土地财政。”近20年来我国国民经济之所以能够获得高速度增长，一方面是地方政府可以从不断上升的土地价格获得巨大的财政收入（即“土地财政”）;另一方面又可通过垄断性的土地所有权作为抵押品，向银行获取巨额贷款，形成强大的拉动经济增长的动力源。

十八届三中全会通过的《决定》明确提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、出租、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”十九届五中全会通过的《建议》进一步提出“积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。”这一项改革的目标就是破除城乡二元土地制度，改变政府作为建设用地的唯一供应者。全面开放农村集体经营性建设用地入市，构建城乡统一的土地市场，其正面效应是有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资源配置效率，增加农民的财产性收入，为农村产业发展提供较为充分的用地空间，也有利于抑制房地产价格的过快上涨，以及由此造成的企业成本负担过重和农民工市民化成本过高。但是，要全面放开农村集体经营性建设用地入市，与国有土地同地、同权、同价，须要解决以下几个问题：第一，必须从法律层面，消除对农民身份的歧视待遇，允许属于农村集体所有的建设用地 “进城”。以往的国家法律，均明确规定城市范围内的土地属于国家所有，农村集体所有的土地要转变为城市建设用地，必须通过国家征用转变为国有土地，即改变所有权，方可列入城市建设用地。为此，不仅要全面修改《土地管理法》，还要修改关于“城市土地属于国家”的宪法准则。第二，地方政府的财政收入将明显减少。20世纪90年代分税制改革以来，始终存在着中央政府和地方政府财权与事权的不匹配，迫使地方政府要通过预算外收入，即卖地生财或“土地财政”作为重要补充，这部分收入占地方政府财政收入的三分之一以上。如果减去这部分收入，就可能出现地方政府的债务危机，更谈不上运用地方政府的投资杠杆来拉动经济增长。第三，房地产价格明显下跌。目前我国城镇建设用地面积91612平方千米，农村建设用地面积191158平方千米（宅基地占很大比重），一旦允许农村集体经营性建设用地（包括宅基地）与国有土地同等入市，城市建设用地供应迅速增加，土地市场和房地产市场将会出现结构性的变化，土地价格和房地产价格就会明显下降，还将给地方政府财政以及银行资产带来较大的冲击，不仅影响经济增长速度，还有可能危及社会稳定。综合以上几个方面因素，至今为止的改革试点，集体经营性建设用地主要用于发展工商业和旅游业，个别地区获得国土部许可，也建些公租房和廉租房，尚未允许建设商品房。建设公租房和廉租房只适应于局部地区，即住房供应特别紧张的大城市周边的城乡结合部。其他中小城市的发展空间很小。必须指出，允许农村集体经营性建设用地入市，将改变政府作为居住用地唯一供应者的格局，以及由此引起的国民收入分配和再分配的重大调整，来自既得利益者的阻力是相当大的。这就不难理解，早在十八届三中全会，就明确提出允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，已经过去9个年头了，至今还无法普遍推进，主要原因在于理论逻辑与实践逻辑相脱节。

集体经营性建设用地是集体经营性资产的重要组成部分。要把集体经营性建设用地纳入股份合作制改革的轨道，把资源变资产、把资金变股金、把农民变股民，并将部分集体经营性建设用地入股新型农业经营主体。有效盘活农村集体资源要素，走产业带动、政策驱动、多方联动的路子，探索集体经济组织以自主开发、合资合作、投资入股和就业参与等方式发展农村新产业新业态，建立新型集体经济运行机制，壮大集体经济实力。具体操作上可以以家庭为单位按成员量化股权，并把股权落实到农户。集体经济收入要按农民所持股份进行分配。与此同时，还要逐步放开农民股权流转范围，积极探索建立成员有偿退出和有偿进入机制，从而促进股权合理流动，并在流动中不断增值。

三、土地征收制度改革

1954年制定的我国第一部宪法第13条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”2004年颁布的《中华人民共和国土地管理法》也明确规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”该《土地管理法》还具体规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地（指的是农民集体所有的土地）实行征收或者征用并给予补偿。”在过去相当长时间内我国征地制度存在的突出问题是，征地范围过宽、补偿标准过低、安置途径单一。十九届五中全会通过的《建议》明确提出：“建立土地征收公共利益用地机制”[1]。最严格意义上的公共利益，应该是免费向全体国民提供的产品和服务，例如国防建设、社会安全、公共卫生、公共教育等，而现实的征地范围则远远超出这个界限。2019年8月召开的十三届全国人大常委会通过的新的《土地管理法》，曾对哪些是公共利益、哪些可以动用国家征收做出明确的界定，这是一个显著的进步。2019年的《土地管理法》规定为了公共利益的需要，有下列情形之一，可依法实施征收：一是军事和外交需要用地;二是由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地;三是由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护等需要用地;四是由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地;五是在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准的由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;六是法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。法律有了明确规定，现在的关键在于如何把上述规定精准落实到位。应当指出的是，以土地为载体的农民财产权，具有存续保障和增值保障的双重功能。且土地的有限性与不可再生性，决定了其增值空间的无限性。而农民集体所有的土地一旦纳入征地范围，就等于用价值保障代替存续保障，相当于用鸡蛋取代母鸡，对农民来说是一种损失。况且当农用地转为城市建设用地，其补偿标准是以农业产值为基数，而不是以作为城市建设用地增值了的价值为基数，这样价值补偿也是偏低的。征地制度改革面临的一个突出问题是如何提高征地补偿标准。现行的征地补偿标准是按土地农业用途年平均产出的30倍，这可能是反映了农户承包集体土地的年限（即30年不变）。但是30年以后，集体组织仍然必须向农民发包土地，这个因素却没有考虑进去。另一个突出问题是，国家征用农地的需求，是着眼于非农用地未来的收益，而征地成本仅仅代表农民放弃土地农业用途的代价，这意味着分配上把被征地农民排除在分享土地增值的范围之外，或者说把农民排除在分享优化资源配置效率之外。征地制度改革面临的第三个突出问题，是如何为被征地农民建立可靠的社会保障。比较可行的一种形式，就是征地社保基金来自征地补偿的强制储蓄，也就是说被征地农民每年能够从征地补偿金获得一定数额。这又和征地补偿标准联系在一起。即征地补偿标准高，农民获得的社保基金就多，征地补偿标准低，农民获得的社保基金就少。此外，如果不改变征地补偿金的形成机制，仅仅将一次性补偿改为分期补偿，被征地农民的利益就不可能补偿因通货膨胀带来的损失，更谈不上逐步改善自己的生活。由此可见，目前的征地制度不符合市场经济的要求，但又很难从根本上否定它。因为在现行土地制度下，建设用地供给是社会总投资形成的重要条件。建设用地的增加直接增加了机构和个人的自有资本金，从而增加了投资的资本金。与此同时，还扩大了这些机构和个人的信用，以土地抵押为载体，把更多的银行信贷动员为社会总投资，从而成为我国经济增长的重要动力源。这就是人们通常所说的供地融资。当前土地使用权出让收入仍然是地方政府财政收入的重要来源，国有土地使用权出让收入的持续增长为地方政府财政收入提供了强大的支撑。加上房地产业产业链长，对地方经济增长拉动作用明显，更容易造成地方政府对土地财政的过度依赖。其负面效应是导致房地产市场吸引大量资本进入，资金过度向房地产行业集中，对实体经济产生明显的挤出效应，影响经济发展的后劲，如果任其发展还会加剧地方政府的债务风险以及金融机构的系统性风险，出现严重的金融危机。要摆脱地方政府对土地财政的过度依赖，就必须完善土地相关制度和政策。

还有这样一个问题，即如果城市建设需要非公益性用地，按现行《土地管理法》规定，是不允许征收或者是征用的，那么出路在哪里？目前国家法律还没有明确的规定，也是需要作进一步探索的。如果城市建设用地的对象是农村集体经营性建设用地，那就可以借助于集体经营性建设用地与国有土地同等入市的渠道相互衔接起来。问题是这种现象并不多见，更多的是非经营性建设用地，该怎么办，目前还缺乏新的制度供给。

四、宅基地制度改革

农村宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分。农村宅基地是由该集体组织成员从集体组织无偿获得的，在其土地上建设的住房是属于自给性质和保障性质的，即为了保障农民的居住权。宅基地的这种特殊属性，决定了宅基地改革的复杂性。十九届五中全会通过的《建议》提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式”[1]，主要目的也是为了推动宅基地使用权流转，提高闲置宅基地利用率，增加农民的财产性收入。农村宅基地属于农民集体所有，重点明确农村集体经济组织承担的宅基地分配、调整、收回、监督等职能;农村宅基地的农户资格权，是农户作为农村集体经济组织成员所获得的保障基本居住的资格权，包括占有权、使用权、处置权等，重点探索宅基地资格权人认定机制。农村宅基地使用权是保障农民财产权的重大举措，也是盘活利用闲置宅基地的重要途径。农村宅基地的主要特征是“集体所有、成员使用、无偿分配、长期占有”。宅基地的无偿取得和长期占有，为的是保障农民的居住权，承载着社会保障功能，体现社会公平。农民取得宅基地的前提，必须是该集体组织的成员，正是这种成员身份以及与其相联系赋予宅基地的社会福利，天然是排斥市场交易的。但是，随着城镇化的不断推进，城乡人口和要素的双向流动，农民宅基地的财产功能和价值增值功能逐渐凸现。在城镇化过程中，农村人口大规模流入城市，是任何人阻挡不了的。但是其所带来的一个负面效应，就是农村出现相对衰退的迹象。要使农村振兴起来，客观上要求鼓励一部分市民流入农村，在农村居住生活，如果不改革现行的农村宅基地制度，流入农村的城里人该如何生存？还有，农村宅基地和农民住房是不可分割的，成为一个完整的物业。而现行法律规定，农民的住房可以出售，但宅基地不能出售。实际上房屋一旦出售，宅基地也就被出售了。这是一个无法破解的难题。因此十九届五中全会通过的《建議》提出要在实践中探索宅基地所有权、资格权、使用权的实现形式。基本原则是，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适当放活宅基地和农民房屋使用权。宅基地的资格权是农村集体经济组织成员依法享有的从集体经济组织申请使用宅基地的权利，以及有条件享有宅基地的市场操作权利。宅基地使用权是特定权利主体通过适当流转渠道，获得的一定期限内占有宅基地的权利。要适当放活宅基地和农民房屋使用权，让更多人参与宅基地使用权转让和交易，以利于在盘活宅基地使用权的同时，让持有宅基地资格证的农民获得转让和出租的收益，多渠道增加财产性收入。

2013年十八届三中全会通过的《决定》指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干改革试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”我国2007年开始实施的《物权法》以及从物权法派生出来的用益物权，为农村宅基地“三权”分离提供了法律依据。[5]238我国农村宅基地改革应以用益物权法为依据，逐步改善宅基地的凝固性，增强流动性，扩大宅基地权能，让用益物权人（农户）依法享有更多权益，有效提高宅基地利用率。不同于一般物权，用益物权人没有特定物的所有权，用益物权人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用、转让以及收益等权利。虽然用益物权人无权处分用益物权标的物，但却可以处分用益物权本身，如用益物权人可以依法将用益物权轉让他人。由于宅基地长期归集体成员占有，集体所有权中的调整和收回功能相对较弱。宅基地制度改革，应当把重点放在适度放活使用权上。适当赋予宅基地优化资源配置和保障农民财产权利的部分功能。宅基地的使用权，既可以由获得宅基地资格权的农户拥有，也可以通过自营、出租、入股、合作等形式，适当盘活宅基地使用权。提高闲置宅基地和农房的利用率，增加农民的财产性收入。这里所说的闲散宅基地，包括农户拥有的超标准的宅基地、集体经济组织依法收回的宅基地以及依法有偿收回的户口已经迁出该集体的居民的宅基地。据有关部门调查显示，目前我国农村闲散宅基地面积大约3000万亩，相当于目前全国城市建成区面积的37%，比目前全国城市住宅面积的总和还要多。大量闲散宅基地存在的根本原因在于农村建设用地没有市场化退出机制，没有相应的补偿制度，导致村民不占白不占，能占尽量占。此外，为了鼓励进城农民工落户，国家政策还承诺继续保留农村宅基地使用权。一方面是城市住宅用地高度紧张，另一方面是农村闲置宅基地数量惊人，这种不合理现象到了必须认真对待和解决的时候了。2004年11月国土资源部颁发《关于加强农村宅基地管理的意见》指出：“加大盘活存量建设用地力度。各地要因地制宜地组织开展空心村、闲置宅基地、空置住宅、一户多宅的调查整理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。”[5]284为此，要结合宅基地有偿使用以及自愿有偿退出等改革措施，打通宅基地与集体经营性建设用地转换通道，进一步盘活闲置宅基地和农房。农村宅基地改革无论怎样改，都必须坚守三条底线：即坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民权益不受损。坚持宅基地的所有权归集体，主要目的是为了保障宅基地分配的公平性，维护社会稳定，其负面效应则是削弱宅基地的流动性。虽然宅基地与承包地同属集体所有，但是，与承包地相比较，宅基地的市场流动性更低。目前全国承包地使用权流转的面积，已占承包地面积的三分之一以上。因而，在保障农民权益的基础上，如何提高宅基地使用权流动性，尤其是提高闲置宅基地使用权流动性，是值得我们深入探讨的课题。“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”现象是城乡土地转让制度没有衔接好造成的。目前国家政策适度放活宅基地和农民房屋使用权，不是为了让城市居民到农村买房置业，而是为了吸引城市资金、技术、人才等要素流向农村，使农村闲置宅基地和住房为发展乡村旅游、文化、教育、养老等产业拓宽用地空间。

结论

土地是人类赖以生存和发展最基本的物质资源，也是农业生产与再生产最基本的生产资料。无论是革命时期、建设时期，还是改革开放时期，都必须把如何理顺农民与土地的关系摆在首要的地位。只有这样，才能真正体现“以人民为中心”的治国理念。我国农村改革是从调整农民与土地的关系开启的，新时代深化农村改革仍然是处理好农民与土地的关系。“三农”问题，说到底是城乡二元结构问题。由于土地制度改革是城乡二元结构改革最复杂、最艰巨的任务，面临着一系列问题，有待进一步探讨和突破。通过以上的分析，我们可以得出这样的结论，即农村土地的不同用途（或不同属性）的市场化程度是不可能一样的。之所以会不一样，原因固然是多方面的，但其中的一个重要原因，与地方政府的执行力关系很大。因为在实行分税制和分权制的背景下，地方政府有独立的经济利益，使得中央政府与地方政府的利益，既有一致的一面，也有不一致的一面。在涉及地方政府利益时，地方政府会选择性地执行中央政策。以家庭承包为基础的农用地经营权流动程度（或市场化程度），在各类农村用地中可以说最高，目前全国土地经营权可流动面积的比重已达35%左右。如果能够提供更便利的交易平台，往后还会有更大的提升空间。因为农用地经营权流转，有利于提高土地利用率和生产率，又能增加农民的财产性收入，既符合中央利益，又符合地方利益。这项改革的阻力较小。与承包地制度改革不同，征地制度改革，无论是缩小征地范围，还是提高征地补偿标准以及增加安置费用，都意味着要增加地方政府的财政支出，减少地方政府的预算外财政收入，就必须考虑地方政府的承受力，因而来自地方政府的阻力是比较大的。导致此项改革的进展相当缓慢。还有，创造条件让农村集体经营性建设用地入市，对增加农民财产性收入以及满足城市住房需求是利好，但是，对地方政府的财政收入却会带来较大的影响，如果改革的力度超过地方政府可能承受的程度，还有可能给地方政府带来预料不到的债务危机，使得这项制度改革迟迟无法迈出较大的步伐。至于农村宅基地制度改革，涉及农村居民最基本的生存需求，以及转移到城市就业生活的农民工的不确定性，只能把流动性控制在较小的范围内。在深化农村土地制度改革过程中，只能根据不同用途的土地的不同属性，区别对待，不可“一刀切”。[3]259必须指出，城乡人口双向流动是城乡融合发展的必要条件，而我国农村土地的农民集体所有制属性，又会阻碍城乡人口的双向流动。我们现在的人口流动，在制度设计上只考虑农村向城市流动，由于城市土地是属于全民所有，农村人口流向城市，不存在制度性障碍。目前山东、江西等省宣布全面放开农民进城落户，并取消其他前置条件和附加条件，其原因在于附着在城市户口上的一系列福利待遇实际上已经被逐渐剥离了。但是农村的土地和集体资产是属于农民集体所有，城市人口要流向农村以及在农村落户，还得取决于该集体经济组织和村民的意愿，除非你是属于拥有农村宅基地使用权的原进城落户农村人口。从演变趋势看，将来城市人口落户农村的政策会比农村人口落户城市的政策更苛刻，这是值得我们进一步思考的问题。农村土地制度改革任重道远。

参考文献：

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议[N].人民日报，2020-11-04（1）.

[2]习近平关于“三农”工作论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2019.

[3]许经勇.中国农村经济改革研究[M].北京：中国金融出版社，2001.

[4]习近平.摆脱贫困[M].福州：福建人民出版社，1992.

[5]中国法制出版社.最新土地法律政策全书[M].北京：中国法制出版社，2009.

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